Công tác quản lý, sử dụng đất đai: Cái nhìn tổng quan từ Kiểm toán nhà nước
Xác định công tác quản lý đất đai là vấn đề có rủi ro cao, những năm gần đây, đặc biệt là từ năm 2017, KTNN đã đẩy mạnh kiểm toán đối với lĩnh vực này. Thông qua các cuộc kiểm toán, KTNN đã phát hiện nhiều hạn chế, bất cập trong công tác quản lý đất đai của các cơ quan quản lý nhà nước, các DN và đơn vị được kiểm toán. Qua đó, KTNN đã kiến nghị cơ quan chức năng xử lý tài chính đối với các sai phạm; nghiên cứu bổ sung cơ chế, chính sách và kiểm điểm, chấn chỉnh hoạt động quản lý đất đai tại nhiều địa phương cũng như tại đơn vị được kiểm toán.
Thực trạng quản lý đất đai từ góc nhìn kiểm toán
Kết quả kiểm toán tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước cho thấy, diện tích, số lượng cơ sở đất mà các DNNN được giao rất lớn, song việc quản lý chưa chặt chẽ, nhiều thửa đất chưa sử dụng, hoặc sử dụng không hiệu quả, không đúng mục đích, bị lấn chiếm, tranh chấp, chưa có đầy đủ hồ sơ pháp lý, chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính với NSNN.
Tại các DN nông, lâm nghiệp, có hiện tượng diện tích đất theo Giấy Chứng nhận quyền sử dụng chênh lệch lớn so với thực tế. Khi giao đất, các địa phương không thực hiện đo đạc, cắm mốc giới cụ thể; tình trạng người dân tự chuyển nhượng giá trị tài sản trên đất, đất được giao khoán và mua bán hợp đồng giao khoán, chuyển mục đích sử dụng đất trái pháp luật vẫn còn diễn biến phức tạp.
Tại nhiều địa phương, việc phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất còn chưa sát với nhu cầu, tình hình sử dụng đất trên thực tế, do vậy, quá trình triển khai thực hiện dự án phải điều chỉnh nhiều lần. Một số địa phương còn điều chỉnh cục bộ quy hoạch chi tiết xây dựng không phù hợp với quy hoạch chung, kế hoạch sử dụng đất; điều chỉnh quy hoạch chi tiết không đúng thẩm quyền; phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch của một số dự án còn có chỉ tiêu không phù hợp quy định, quy chuẩn xây dựng của Việt Nam… Việc phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch của các dự án đa số theo xu hướng tăng số tầng, vượt quá số tầng và chiều cao theo quy định, tăng diện tích sàn, chia nhỏ diện tích căn hộ hoặc bổ sung chức năng nhà ở vào các lô đất thương mại, văn phòng, giảm diện tích công cộng, cây xanh, làm cho mật độ dân số tăng… Đây là yếu tố cơ bản gây áp lực lớn tới hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, đặc biệt là giao thông đô thị, y tế, giáo dục làm ảnh hưởng đến chất lượng sống của cộng đồng dân cư.
Trong công tác giao đất, đa số trường hợp không thực hiện đấu thầu dự án hoặc đấu giá quyền sử dụng đất mà áp dụng ngay hình thức chỉ định nhà đầu tư, trong đó, nhiều trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất đối với một số dự án không đúng đối tượng, không thuộc danh mục di dời; chuyển mục đích sử dụng từ đất thương mại dịch vụ sang đất ở đô thị không đảm bảo thủ tục và cơ sở pháp lý; điều chỉnh mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ không đúng thẩm quyền; giao đất không đúng đối tượng; giao đất không có trong kế hoạch sử dụng đất; giao đất khi văn bản chấp thuận đầu tư đã hết hiệu lực;… Một số địa phương giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất khi chưa hoàn thành việc giải phóng mặt bằng; cấp Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất có thời hạn sử dụng đất lâu dài đối với đất thương mại dịch vụ, đất sản xuất kinh doanh không đúng quy định.
Trong vấn đề xác định giá đất, việc giao đất thực hiện dự án chủ yếu theo hình thức chỉ định nhà đầu tư, không thông qua đấu giá nên việc xác định theo các phương pháp hiện hành do địa phương lựa chọn tùy tiện dẫn đến nhiều bất cập, hạn chế, sai sót và làm thất thoát NSNN. Qua kiểm toán, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 7.778 tỷ đồng. Bên cạnh đó, việc xác định giá đất của nhiều dự án còn kéo dài, chưa đảm bảo thời gian các bước theo quy trình, làm chậm thu vào NSNN. Nếu tính toán như phạt chậm nộp về thuế tại một số địa phương có đủ căn cứ tính thì số tiền phạt chậm nộp do chậm xác định giá đất, chậm phát hành thông báo thu tiền sử dụng đất là 1.074 tỷ đồng.
Ngoài ra, các phương pháp xác định giá đất hiện nay còn nhiều bất cập, không rõ ràng nên vướng mắc trong quá trình thực hiện. Chẳng hạn, xác định giá thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của các dự án theo phương pháp so sánh hoặc phương pháp thặng dư kết hợp so sánh chưa phù hợp quy định và thực tế; cùng một địa phương, khi áp dụng các phương pháp khác nhau thì có chênh lệch lớn về giá trị khu đất, dẫn đến thất thoát NSNN…
Khi triển khai thực hiện dự án, một số chủ đầu tư tại các địa phương được kiểm toán chưa tuân thủ các quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng; chưa tuân thủ quy hoạch xây dựng, triển khai trước khi được cấp phép hoặc vi phạm về giấy phép xây dựng; tiến độ triển khai, thực hiện nhiều dự án còn chậm so với kế hoạch do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân lựa chọn nhà đầu tư không đủ năng lực tài chính.
Bên cạnh đó, các cơ quan quản lý tại địa phương cũng chưa thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo quy định; một số dự án chưa xác định hoặc đã xác định nhưng chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính đã thực hiện chuyển nhượng, chưa hoàn thành nghĩa vụ tài chính nhưng đã được cấp Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất...
Phát hiện nhiều "lỗ hổng" trong cơ chế về quản lý đất đai
Qua kết quả kiểm toán năm 2017, KTNN đã kịp thời phát hiện những "lỗ hổng" về cơ chế, chính sách và đã kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một số văn bản liên quan đến việc tiếp cận đất đai của người dân và DN để thực hiện các dự án đầu tư, kinh doanh sản xuất. Cụ thể:
KTNN đã kiến nghị Quốc hội sửa đổi, bổ sung Khoản 3, Điều 132 Luật Đất đai năm 2013 do Luật Đất đai quy định: "tiền thu được từ việc cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp của xã chỉ được dùng cho nhu cầu công ích của xã, phường, thị trấn theo quy định của pháp luật", trong khi Luật NSNN quy định khoản thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác ở xã vẫn được tổng hợp vào cân đối ngân sách địa phương để xác định số bổ sung cân đối ngân sách nên không thể chỉ được dùng cho nhu cầu công ích của xã, phường, thị trấn như quy định của Luật Đất đai.
KTNN cũng kiến nghị Thủ tướng Chính phủ sửa đổi một số điều khoản chưa phù hợp tại Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg ngày 19/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước; kiến nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp với các Bộ, ngành liên quan sửa đổi nội dung hướng dẫn xác định giá khởi điểm của thửa đất đấu giá tại Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP ngày 04/4/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tư pháp; sửa đổi những bất cập về hướng dẫn tại Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường "Quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất".
Cùng với đó, KTNN cũng đã kiến nghị các địa phương sửa đổi, bổ sung hàng chục văn bản như: Đề nghị UBND tỉnh Quảng Ninh hủy bỏ Quyết định số 2634/QĐ-UBND ngày 11/11/2014; HĐND tỉnh Kon Tum hủy bỏ nội dung về "Giá quyền sử dụng rừng đối với diện tích rừng thuộc dự án chuyển đổi sang trồng cao su và diện tích rừng chuyển mục đích sang thực hiện dự án xây dựng công trình thủy điện, thăm dò khai thác khoáng sản và dịch vụ khác: 16 triệu đồng/ha" tại Điểm 2.2, Khoản 2, Điều 1 Nghị quyết số 20/2011/NĐ-HĐND ngày 05/8/2011; đề nghị UBND tỉnh Quảng Ngãi ban hành Quy trình luân chuyển hồ sơ xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai của người sử dụng đất phù hợp với điều kiện thực tế địa phương theo quy định tại Thông tư số 88/2016/TTLT/BTC-BTNMT ngày 22/6/2016...
Thực tế, công tác quản lý đất đai là vấn đề phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước của các Bộ, ngành, địa phương và ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống, sinh hoạt của người dân. Vì vậy, KTNN tiếp tục nghiên cứu để mở rộng phạm vi, nội dung kiểm toán thông qua các cuộc kiểm toán chuyên đề chuyên sâu có quy mô lớn để có cái nhìn toàn diện, đa chiều, ngăn chặn kịp thời các sai phạm, chấn chỉnh công tác quản lý và hoàn thiện thể chế pháp lý liên quan đến lĩnh vực này.
(Báo Kiểm toán số 52/2018)
Kết quả kiểm toán tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước cho thấy, diện tích, số lượng cơ sở đất mà các DNNN được giao rất lớn, song việc quản lý chưa chặt chẽ, nhiều thửa đất chưa sử dụng, hoặc sử dụng không hiệu quả, không đúng mục đích, bị lấn chiếm, tranh chấp, chưa có đầy đủ hồ sơ pháp lý, chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính với NSNN.
Tại các DN nông, lâm nghiệp, có hiện tượng diện tích đất theo Giấy Chứng nhận quyền sử dụng chênh lệch lớn so với thực tế. Khi giao đất, các địa phương không thực hiện đo đạc, cắm mốc giới cụ thể; tình trạng người dân tự chuyển nhượng giá trị tài sản trên đất, đất được giao khoán và mua bán hợp đồng giao khoán, chuyển mục đích sử dụng đất trái pháp luật vẫn còn diễn biến phức tạp.
Tại nhiều địa phương, việc phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất còn chưa sát với nhu cầu, tình hình sử dụng đất trên thực tế, do vậy, quá trình triển khai thực hiện dự án phải điều chỉnh nhiều lần. Một số địa phương còn điều chỉnh cục bộ quy hoạch chi tiết xây dựng không phù hợp với quy hoạch chung, kế hoạch sử dụng đất; điều chỉnh quy hoạch chi tiết không đúng thẩm quyền; phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch của một số dự án còn có chỉ tiêu không phù hợp quy định, quy chuẩn xây dựng của Việt Nam… Việc phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch của các dự án đa số theo xu hướng tăng số tầng, vượt quá số tầng và chiều cao theo quy định, tăng diện tích sàn, chia nhỏ diện tích căn hộ hoặc bổ sung chức năng nhà ở vào các lô đất thương mại, văn phòng, giảm diện tích công cộng, cây xanh, làm cho mật độ dân số tăng… Đây là yếu tố cơ bản gây áp lực lớn tới hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, đặc biệt là giao thông đô thị, y tế, giáo dục làm ảnh hưởng đến chất lượng sống của cộng đồng dân cư.
Trong công tác giao đất, đa số trường hợp không thực hiện đấu thầu dự án hoặc đấu giá quyền sử dụng đất mà áp dụng ngay hình thức chỉ định nhà đầu tư, trong đó, nhiều trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất đối với một số dự án không đúng đối tượng, không thuộc danh mục di dời; chuyển mục đích sử dụng từ đất thương mại dịch vụ sang đất ở đô thị không đảm bảo thủ tục và cơ sở pháp lý; điều chỉnh mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ không đúng thẩm quyền; giao đất không đúng đối tượng; giao đất không có trong kế hoạch sử dụng đất; giao đất khi văn bản chấp thuận đầu tư đã hết hiệu lực;… Một số địa phương giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất khi chưa hoàn thành việc giải phóng mặt bằng; cấp Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất có thời hạn sử dụng đất lâu dài đối với đất thương mại dịch vụ, đất sản xuất kinh doanh không đúng quy định.
Trong vấn đề xác định giá đất, việc giao đất thực hiện dự án chủ yếu theo hình thức chỉ định nhà đầu tư, không thông qua đấu giá nên việc xác định theo các phương pháp hiện hành do địa phương lựa chọn tùy tiện dẫn đến nhiều bất cập, hạn chế, sai sót và làm thất thoát NSNN. Qua kiểm toán, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 7.778 tỷ đồng. Bên cạnh đó, việc xác định giá đất của nhiều dự án còn kéo dài, chưa đảm bảo thời gian các bước theo quy trình, làm chậm thu vào NSNN. Nếu tính toán như phạt chậm nộp về thuế tại một số địa phương có đủ căn cứ tính thì số tiền phạt chậm nộp do chậm xác định giá đất, chậm phát hành thông báo thu tiền sử dụng đất là 1.074 tỷ đồng.
Ngoài ra, các phương pháp xác định giá đất hiện nay còn nhiều bất cập, không rõ ràng nên vướng mắc trong quá trình thực hiện. Chẳng hạn, xác định giá thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của các dự án theo phương pháp so sánh hoặc phương pháp thặng dư kết hợp so sánh chưa phù hợp quy định và thực tế; cùng một địa phương, khi áp dụng các phương pháp khác nhau thì có chênh lệch lớn về giá trị khu đất, dẫn đến thất thoát NSNN…
Khi triển khai thực hiện dự án, một số chủ đầu tư tại các địa phương được kiểm toán chưa tuân thủ các quy định về quản lý dự án đầu tư xây dựng; chưa tuân thủ quy hoạch xây dựng, triển khai trước khi được cấp phép hoặc vi phạm về giấy phép xây dựng; tiến độ triển khai, thực hiện nhiều dự án còn chậm so với kế hoạch do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân lựa chọn nhà đầu tư không đủ năng lực tài chính.
Bên cạnh đó, các cơ quan quản lý tại địa phương cũng chưa thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo quy định; một số dự án chưa xác định hoặc đã xác định nhưng chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính đã thực hiện chuyển nhượng, chưa hoàn thành nghĩa vụ tài chính nhưng đã được cấp Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất...
Phát hiện nhiều "lỗ hổng" trong cơ chế về quản lý đất đai
Qua kết quả kiểm toán năm 2017, KTNN đã kịp thời phát hiện những "lỗ hổng" về cơ chế, chính sách và đã kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một số văn bản liên quan đến việc tiếp cận đất đai của người dân và DN để thực hiện các dự án đầu tư, kinh doanh sản xuất. Cụ thể:
KTNN đã kiến nghị Quốc hội sửa đổi, bổ sung Khoản 3, Điều 132 Luật Đất đai năm 2013 do Luật Đất đai quy định: "tiền thu được từ việc cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp của xã chỉ được dùng cho nhu cầu công ích của xã, phường, thị trấn theo quy định của pháp luật", trong khi Luật NSNN quy định khoản thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác ở xã vẫn được tổng hợp vào cân đối ngân sách địa phương để xác định số bổ sung cân đối ngân sách nên không thể chỉ được dùng cho nhu cầu công ích của xã, phường, thị trấn như quy định của Luật Đất đai.
KTNN cũng kiến nghị Thủ tướng Chính phủ sửa đổi một số điều khoản chưa phù hợp tại Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg ngày 19/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước; kiến nghị Bộ Tài nguyên và Môi trường phối hợp với các Bộ, ngành liên quan sửa đổi nội dung hướng dẫn xác định giá khởi điểm của thửa đất đấu giá tại Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP ngày 04/4/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tư pháp; sửa đổi những bất cập về hướng dẫn tại Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường "Quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất".
Cùng với đó, KTNN cũng đã kiến nghị các địa phương sửa đổi, bổ sung hàng chục văn bản như: Đề nghị UBND tỉnh Quảng Ninh hủy bỏ Quyết định số 2634/QĐ-UBND ngày 11/11/2014; HĐND tỉnh Kon Tum hủy bỏ nội dung về "Giá quyền sử dụng rừng đối với diện tích rừng thuộc dự án chuyển đổi sang trồng cao su và diện tích rừng chuyển mục đích sang thực hiện dự án xây dựng công trình thủy điện, thăm dò khai thác khoáng sản và dịch vụ khác: 16 triệu đồng/ha" tại Điểm 2.2, Khoản 2, Điều 1 Nghị quyết số 20/2011/NĐ-HĐND ngày 05/8/2011; đề nghị UBND tỉnh Quảng Ngãi ban hành Quy trình luân chuyển hồ sơ xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai của người sử dụng đất phù hợp với điều kiện thực tế địa phương theo quy định tại Thông tư số 88/2016/TTLT/BTC-BTNMT ngày 22/6/2016...
Thực tế, công tác quản lý đất đai là vấn đề phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước của các Bộ, ngành, địa phương và ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống, sinh hoạt của người dân. Vì vậy, KTNN tiếp tục nghiên cứu để mở rộng phạm vi, nội dung kiểm toán thông qua các cuộc kiểm toán chuyên đề chuyên sâu có quy mô lớn để có cái nhìn toàn diện, đa chiều, ngăn chặn kịp thời các sai phạm, chấn chỉnh công tác quản lý và hoàn thiện thể chế pháp lý liên quan đến lĩnh vực này.
(Báo Kiểm toán số 52/2018)
