Giải pháp chống nguy cơ thất thoát đất công trong và sau quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và vai trò của Kiểm toán nhà nước
Giải pháp chống nguy cơ thất thoát đất công trong và sau quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc nâng cao hiệu quả cổ phần hóa tại các doanh nghiệp nhà nước
Giải pháp chống nguy cơ thất thoát đất công trong và sau quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc nâng cao hiệu quả cổ phần hóa tại các doanh nghiệp nhà nước
1. Hoàn thiện giải pháp chống thất thoát đất công khi cổ phần hóa
Lũy kế từ năm 2016 đến tháng 6/2020, cả nước đã cổ phần hóa 175 doanh nghiệp với quy mô vốn Nhà nước được xác định lại đạt 207.145 tỷ đồng (quy mô vốn Nhà nước xác định lại của năm 2016 là 27.328 nghìn tỷ, năm 2017 là 161.947 nghìn tỷ, năm 2018 là 15.543 nghìn tỷ), bằng 109% tổng giá trị phần vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp cổ phần hóa cả giai đoạn 2011-2015. Thoái vốn 25.166 tỷ đồng, thu về 171.844 tỷ đồng (gấp 6,8 lần giá trị sổ sách). Tổng số tiền thu từ cổ phần hóa, thoái vốn từ năm 2016 đến nay đạt khoảng 218.012 tỷ đồng, gấp 2,79 lần tổng số thu từ cổ phần hóa, thoái vốn của cả giai đoạn 2011-2015 (khoảng 78.000 tỷ). Số tiền chuyển ngân sách nhà nước theo nghị quyết của Quốc hội đạt 211.500/250.000 tỷ đồng, đạt 85% kế hoạch của cả giai đoạn 2016 2020... Theo Cục Tài chính doanh nghiệp - Bộ Tài chính, trong 7 tháng đầu năm 2020, đơn vị nhận được báo cáo phê duyệt phương án cổ phần hóa của 06 doanh nghiệp, trong đó chỉ có 01 doanh nghiệp thuộc kế hoạch cổ phần hóa theo Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg. Lũy kế giai đoạn 2016 đến tháng 7/2020, đã có 177 doanh nghiệp được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa với tổng giá trị doanh nghiệp là trên 443,5 nghìn tỷ đồng, trong đó giá trị vốn nhà nước là trên 207,1 nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên trong 177 doanh nghiệp đã cổ phần hóa chỉ có 37/128 doanh nghiệp cổ phần hóa thuộc danh mục cổ phần hóa theo công văn số 991/TTg-ĐMdoanh nghiệp và Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ (đạt 28% kế hoạch). Số doanh nghiệp còn phải thực hiện cổ phần hóa theo kế hoạch 5 tháng còn lại năm 2020 là 91 doanh nghiệp.
Tính đến hết năm 2019 đã hoàn thành chuyển giao 34/62 doanh nghiệp với tổng vốn nhà nước là 10.739 tỷ đồng về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) theo Quyết định số 1232/QĐ-TTg. Ngày 29-6-2020, Thủ tướng đã ban hành Quyết định số 908/QĐ-TTg phê duyệt danh mục doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện thoái vốn đến hết năm 2020, thay thế Quyết định số 1232/QĐ-TTg. Theo đó, có 124 doanh nghiệp phải hoàn thành thoái vốn và 14 doanh nghiệp chuyển giao về SCIC.
Theo Nghị quyết số 26/2016/QH14 của Quốc hội, nguồn thu từ cổ phần hóa nộp về ngân sách nhà nước để phục vụ đầu tư trung và dài hạn là 250 nghìn tỷ đồng trong giai đoạn 2016-2020. Tính lũy kế đến hết tháng 6-2020, số tiền đã nộp về ngân sách nhà nước là 211.500 tỷ đồng, đạt 85% kế hoạch.
Hạn chế lớn nhất là tiến độ cổ phần hóa quá chậm so với kế hoạch. Theo danh mục đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Công văn số 991/TTg-ĐMDN mới đạt 28,3% kế hoạch. Tiến độ thoái vốn Nhà nước tại doanh nghiệp cũng chậm so với kế hoạch, đến hết 6 tháng đầu năm mới thoái vốn Nhà nước tại 92 doanh nghiệp, đạt 26,4% kế hoạch đề ra.
Nguyên nhân chủ yếu chính là: (i) Việc chậm sửa đổi quy định về cổ phần hóa, thoái vốn; (ii) Việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong triển khai Luật Đất đai, Luật Quản lý sử dụng tài sản công chưa nghiêm; (iii) Nhiều doanh nghiệp chỉ đến khi thực hiện cổ phần hóa mới thực hiện sắp xếp, xử lý đất đai, dẫn đến làm chậm quá trình cổ phần hóa. Một số doanh nghiệp thực hiện cổ phần hóa quy mô lớn như VNPT, Tập đoàn Hóa chất Việt Nam, Tập đoàn Than Khoáng sản Việt Nam, Tổng công ty Lương thực Miền Bắc, Mobifone, Argibank… đến giữa năm 2020 vẫn chưa hoàn thành phê duyệt phương án sử dụng đất để có thể tiến hành xác định giá trị doanh nghiệp; (iv) Đối tượng cổ phần hóa, thoái vốn trong giai đoạn này gồm một số Tập đoàn kinh tế, tổng công ty lớn, có tình hình tài chính phức tạp, phạm vi hoạt động rộng, sở hữu nhiều đất đai tại nhiều tỉnh, thành phố nên việc xử lý tài chính, phê duyệt phương án sử dụng đất, xác định, kiểm toán giá trị doanh nghiệp, bán cổ phần lần đầu gặp nhiều khó khăn, thời gian kéo dài. Tổng công ty Lương thực miền Bắc phải làm việc với 22 đơn vị đang sở hữu gần 250 mảnh đất tại 25 địa phương; VINACHEM hiện có 2 đơn vị trực thuộc Công ty mẹ, 2 đơn vị sự nghiệp, 3 doanh nghiệp nắm giữ 100% vốn điều lệ, 21 đơn vị nắm giữ trên 50% vốn Điều lệ đang quản lý nhiều đất đai tại các địa phương; VNPT có hàng nghìn mảnh đất trên 63 tỉnh, thành; Agribank có tới 294 cơ sở nhà đất, với tổng diện tích 2,6 triệu m2 trên cả nước, nguồn gốc đất lại đa dạng, hồ sơ pháp lý chưa đầy đủ; (v) Vướng mắc trong triển khai thực hiện một số nội dung về sắp xếp, phê duyệt phương án sử dụng đất, xác định giá trị doanh nghiệp, phần vốn để cổ phần hóa, thoái vốn quy định tại các Nghị định 126/2017/NĐ-CP, 167/2017/NĐ-CP, 32/2018/NĐ-CP và các Quyết định: 22/2015/QĐ- TTg, 31/2017/QĐ-TTg về chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần.
Như vậy là những giải pháp chống thất thoát đất công trước và sau khi cổ phần hóa thể hiện trong Nghị định số 167/2017/NĐ-CP và Nghị định 32/2018/NĐ-CP được kỳ vọng là công cụ hữu hiệu xác định đúng giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa, đặc biệt là giá trị đất đai trước và sau khi cổ phần hóa thông qua quy trình lập, phê duyệt và thực thi phương án sử dụng đất của doanh nghiệp lại không những chưa phát huy hiệu quả thực tế mà còn là một trong những nguyên nhân cơ bản khiến cho tiến trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước chững lại. Khâu rà soát phương án sắp xếp, xử lý nhà đất và phê duyệt phương án sử dụng đất của doanh nghiệp trải qua nhiều quy trình, thủ tục, mất nhiều thời gian do lịch sử, pháp lý đất đai phức tạp, khi cần lấy ý kiến các cơ quan lại bị kéo dài thời gian xử lý hồ sơ. Nghị định số 167/2017/NĐ-CP có nội dung chưa cụ thể dẫn đến cách hiểu khác nhau, gây lúng túng khi triển khai thực hiện. Trình tự phê duyệt phương án sử dụng đất trong cổ phần hóa hiện nay được thực hiện theo Nghị định 59/2011/NĐ-CP, Nghị định 126/2017/NĐ-CP và Nghị định 167/2017/NĐ-CP còn mất nhiều thời gian. Bên cạnh đó, nhiều nội dung về xác định lợi thế giá trị quyền sử dụng đất đối với đất thuê trả tiền hàng năm, định giá thương hiệu, quyền sở hữu trí tuệ, giá trị văn hóa, lịch sử… quy định tại Nghị định 32/2018/NĐ-CP chưa được hướng dẫn cụ thể khiến cho việc xác định giá khởi điểm của doanh nghiệp khó khăn, ách tắc.
Rõ ràng, tình trạng cổ phần hóa chậm trễ một phần lớn là do thủ tục xác định giá trị đất đai mất nhiều thời gian. Tuy nhiên, nhiều sai phạm gây thất thoát tài sản nhà nước từ xác định giá trị đất khi cổ phần hóa trong quá khứ khiến công tác này không thể xem nhẹ. Quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã cho thấy nhiều sai phạm trong xử lý đất đai, gây thất thoát tài sản nhà nước. Trong nhiều trường hợp, đất đai là “miếng mồi ngon” để nhà đầu tư tích cực tham gia quá trình cổ phần hóa. Cục trưởng Cục Tài chính doanh nghiệp nhận định: “Trước đây, từng có tình trạng nhiều nhà đầu tư trông chờ vào đất khi tham gia cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Cùng với việc thực thi pháp luật đất đai không nghiêm, mục đích tận dụng lợi thế từ đất khiến cho quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã từng gây ra tình trạng thất thoát tài sản nhà nước từ đất đai, sử dụng đất đai không đúng mục đích”. Những quy định mới có khả năng ngăn chặn các nhà đầu tư với mục đích đầu cơ đất đai khi tham gia cổ phần hóa và đảm báo hoạt động giám sát sử dụng đất đai thường xuyên, công khai và minh bạch hơn.
Hàng loạt văn bản đã được ban hành nhằm hạn chế thất thoát đất công như Nghị định số 32/2018/NĐ-CP, ngày 8/3/2018, của Chính phủ, về “Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 91/2015/NĐ-CP, ngày 13/10/2015, của Chính phủ, về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp” và Thông tư số 59/2018/TT-BTC, ngày 16/7/2018, của Bộ Tài chính về “Sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 219/2015/TT-BTC, ngày 31/12/2015, của Bộ trưởng Bộ Tài chính, về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp”... Tuy nhiên, các văn bản này chưa có hướng dẫn về kỹ thuật xác định giá trị lợi thế đất từ quyền thuê đất; chưa làm rõ được khả năng chấp nhận các phương án xác định giá trị do đơn vị tư vấn đưa ra; một số quy định không phù hợp giữa văn bản pháp lý về cổ phần hóa và Luật Doanh nghiệp năm 2014 cũng làm cho doanh nghiệp chậm đăng ký hoạt động kinh doanh để hoạt động theo hình thức công ty cổ phần. Việc sắp xếp lại, xử lý nhà, đất khi cổ phần hóa thực hiện theo Nghị định số 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần; Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/1/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai; Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 của Chính phủ về sắp xếp lại, xử lý tài sản công.
Tuy nhiên việc chậm ban hành văn bản hoàn thiện giải pháp chống thất thoát đất công trước và sau cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã làm cho các giải pháp chậm phát huy hiệu lực. Từ tháng 12/2019, 2 văn bản pháp lý để góp phần đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước là Dự thảo Nghị định sửa Nghị định số 167/2017/NĐ-CP quy định sắp xếp lại, xử lý tài sản công và Dự thảo Nghị định sửa Nghị định số 126/2017/NĐ-CP về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty TNHH một thành viên do Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần và Nghị định số 32/2018/NĐ-CP về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp đã được hoàn thiện và dự định ban hành trong tháng 1/2020 song đến cuối năm 2020 vẫn chưa ban hành được. Việc sửa Nghị định 167 theo hướng quy định các doanh nghiệp nhà nước phải tiến hành sắp xếp, xây dựng phương án sử dụng nhà, đất rõ ràng, minh bạch trước khi lập phương án cổ phần hóa nhằm khắc phục tình trạng: (i) Doanh nghiệp rà soát thấy có đất thừa không sử dụng nhưng vẫn giữ không muốn trả lại cho địa phương; (ii) Doanh nghiệp đang có đất cho thuê nhưng không có hồ sơ, chứng từ và có lịch sử phức tạp thì doanh nghiệp trì hoãn làm rõ nếu tài sản đất đai đó không còn thuộc về doanh nghiệp mà phải trả lại cho Nhà nước; (iii) Doanh nghiệp không muốn xử lý đất đai triệt để vì họ đang thu lợi từ đất, thậm chí nếu đóng đủ tiền thuế đất, tiền sử dụng đất thì doanh nghiệp có thể biến từ lãi thành lỗ; (iv) Doanh nghiệp sử dụng đất sai mục đích nên không tích cực làm rõ và xử lý, có trường hợp doanh nghiệp có đến hàng chục mảnh đất nhưng lại giao cho người khác quản lý, cho cán bộ nhân viên ở hoặc chiếm dụng làm việc khác dẫn đến phát sinh tranh chấp và dùng dằng trong giải quyết.
Nghị định số 126/2017/NĐ-CP có một số đổi mới cơ bản như: (i) bổ sung đối tượng áp dụng Nghị định là các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ; (ii) xác định giá đất cụ thể (cả thuê và giao) theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 để tính vào giá trị doanh nghiệp và nộp ngân sách nhà nước; (iii) bổ sung quy định về xử lý đất đai đối với các doanh nghiệp quản lý nhiều đất đai ở những vị trí có lợi thế thương mại cao; (iv) tăng cường xử lý các vấn đề về tài chính trước và trong quá trình cổ phần hoá; (v) tăng cường kiểm tra, giám sát và nâng cao năng lực, trách nhiệm của các tổ chức tài chính trung gian, các công ty kiểm toán, tư vấn... Những điểm đổi mới tại Nghị định số 126/2017/NĐ-CP đã góp phần khắc phục những hạn chế, tồn tại của cơ chế cổ phần hóa doanh nghiệp trước đây, giúp cho việc xác định giá trị doanh nghiệp phản ánh đầy đủ và đảm bảo lợi ích cao nhất cho Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước.
Hiện nay, khó khăn lớn nhất trong công tác cổ phần hóa doanh nghiệp là về đất đai. Việc tổ chức thực hiện sắp xếp nhà, đất theo Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 của Chính phủ quy định việc sắp xếp lại, xử lý tài sản công; việc xây dựng và phê duyệt phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa của các doanh nghiệp kéo dài; quy định về thời hạn các địa phương có ý kiến về giá đất cụ thể để làm căn cứ xác định giá trị doanh nghiệp (30 ngày) theo phản ánh của các địa phương là không đủ để thực hiện, do đó cần phải điều chỉnh cho phù hợp. Bên cạnh đó, chưa có hướng dẫn về trình tự, thủ tục, nội dung, cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án sử dụng đất mà doanh nghiệp cổ phần hoá phải lập theo quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật về cổ phần hoá. Đặc biệt, việc xác định lợi thế giá trị quyền sử dụng đất đối với đất thuê trả tiền hằng năm, định giá thương hiệu, quyền sở hữu trí tuệ, giá trị văn hoá, lịch sử… quy định tại Nghị định 32 để xác định giá khởi điểm khi thoái vốn chưa có nội dung cụ thể, cách hiểu còn khác nhau, dẫn đến lúng túng, không thống nhất khi thực hiện. Chính vì vậy, giải pháp chống thất thoát đất công cần tập trung xem xét các quy định về xử lý đất đai đối với các doanh nghiệp quản lý nhiều đất đai, quản lý đất đai ở những vị trí có lợi thế thương mại cao, đánh giá mức độ sử dụng so với nhu cầu và quỹ đất được giao cho doanh nghiệp để xem xét tính hiệu quả, đồng thời có biện pháp thu hồi lại phần đất đã giao cho doanh nghiệp nhưng không được sử dụng trước khi cổ phần hóa, bổ sung các chế tài đối với việc doanh nghiệp làm thất thoát diện tích đất của Nhà nước giao trong quá trình sử dụng. Bên cạnh đó, thay vì qui định Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm trong thời hạn 30 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ phải có ý kiến chính thức đối với toàn bộ diện tích đất doanh nghiệp sẽ tiếp tục sử dụng sau cổ phần hóa và giá đất cụ thể theo quy định của pháp luật về đất đai thì nên quy định trong thời hạn 60 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải có ý kiến chính thức về phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa. Trường hợp quá thời hạn 60 ngày làm việc mà Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chưa có ý kiến, cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định cho phép kéo dài thời gian công bố giá trị doanh nghiệp.
Về phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa, cần tách bạch rõ phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công với phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa của doanh nghiệp cổ phần hóa, bổ sung quy định hướng dẫn điều kiện cổ phần hóa phải có phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công và căn cứ vào phương án sắp xếp lại, xử lý nhà đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, nhu cầu sử dụng đất của doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa và thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp để xây dựng phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa phải đảm bảo phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng tại địa phương, phù hợp với chiến lược phát triển doanh nghiệp. Trường hợp đề xuất sử dụng đất của doanh nghiệp chưa phù hợp với quy hoạch chung của địa phương và không đúng mục đích sử dụng đất theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước thì doanh nghiệp phải trả lại cho Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác. Giá trị tài sản trên diện tích đất phải trả lại cho Nhà nước (nếu có) doanh nghiệp cổ phần hóa bàn giao cho địa phương tiếp nhận, quản lý; đồng thời hạch toán giảm tài sản, giảm vốn nhà nước theo giá trị của tài sản trên sổ sách kế toán tại thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp. Doanh nghiệp cổ phần hóa báo cáo cơ quan đại diện chủ sở hữu có văn bản gửi lấy ý kiến của địa phương (nơi doanh nghiệp có diện tích đất đang quản lý, sử dụng) về toàn bộ diện tích đất doanh nghiệp sẽ tiếp tục sử dụng sau cổ phần hóa (bao gồm ý kiến về sự phù hợp với quy hoạch chung của địa phương và mục đích sử dụng đất theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; hình thức sử dụng đất và giá đất cụ thể tại thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp).
2. Vai trò của Kiểm toán nhà nước
Qua kiểm toán chuyên đề việc quản lý, sử dụng đất trong và sau quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011-2017, Kiểm toán nhà nước phát hiện nhiều vấn đề trong sử dụng đất đai, nổi bật là:
Thứ nhất, vi phạm Luật Đất đai, bán tài sản gắn liền với đất không qua đấu giá
Kiểm toán nhà nước phát hiện một số doanh nghiệp cổ phần có vốn nhà nước bán tài sản gắn liền với đất được thuê trả tiền hàng năm không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013. Kiểm toán nhà nước đề nghị Ủy ban nhân dân tỉnh: (i) chỉ đạo các đơn vị có liên quan kiểm tra, rà soát, xác định trách nhiệm tập thể, cá nhân có liên quan để xử lý theo quy định của pháp luật, trường hợp vượt thẩm quyền giải quyết của Ủy ban nhân dân tỉnh thì báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đối với các vụ việc trên; (ii) tổ chức thanh tra, kiểm tra làm rõ trách nhiệm tập thể, cá nhân có liên quan đến những sai phạm trong việc giao đất có thu tiền sử dụng đất không đúng quy định Luật Đất đai 2003; không chuyển sang thuê đất sau khi chính thức chuyển sang công ty cổ phần, cho phép công ty chuyển nhượng không đúng quy định Luật Đất đai 2013 và giá chuyển nhượng thấp hơn giá đất quy định tại thời điểm bán của Ủy ban nhân dân tỉnh để xử lý theo quy định của pháp luật; (iii) kiểm điểm trách nhiệm của các cá nhân và tập thể liên quan đến việc bán tài sản trên đất không thông qua đấu giá theo quy định; (iv) chịu trách nhiệm giải trình và xử lý việc giao đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với mục đích đất ở đô thị có thời hạn sử dụng lâu dài cho doanh nghiệp không đúng quy định tại Luật Đất đai 2003, tạo điều kiện cho doanh nghiệp chuyển tài sản nhà nước thành tài sản thuộc sở hữu của Công ty cổ phần, sau đó tiếp tục chuyển nhượng lại cho tư nhân để thu lợi và không tổ chức đấu thầu dự án gắn với quyền sử dụng đất theo quy định tại Luật đất đai 2003 và việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho doanh nghiệp sau cổ phần hóa trái quy định Luật đất đai; tạo điều kiện cho doanh nghiệp chuyển nhượng đất cho cá nhân và sử dụng đất để góp vốn kinh doanh hình thành pháp nhân mới, thu lợi từ khoản chênh lệch so với giá chuyển nhượng từ Ủy ban nhân dân tỉnh thành.
Thứ hai, buông lỏng quản lý đất đai
Kiểm toán nhà nước phát hiện tình trạng: (i) thiếu quan tâm chỉ đạo kiểm tra, giám sát việc sử dụng đất của các doanh nghiệp sau cổ phần hóa, dẫn đến tình trạng để doanh nghiệp sử dụng đất không đúng qui định; (ii) bố trí đất ở đô thị có thu tiền sử dụng đất cho doanh nghiệp sử dụng lâu dài và giao đất không qua đấu giá, không đúng quy định của Luật Đất đai 2003; cho phép doanh nghiệp gia hạn nộp tiền, không tính tiền chậm nộp trái thẩm quyền; cho phép doanh nghiệp chuyển nhượng lô đất trên cho cá nhân không đúng quy định của Luật Đất đai 2013 và giá chuyển nhượng thấp hơn giá Ủy ban nhân dân tỉnh quy định; (iii) quyết định thu hồi đất của doanh nghiệp này giao cho doanh nghiệp khác vượt quá thời hạn sử dụng đất còn lại và không đúng mục đích sử dụng đã được xác định; (iv) chưa chỉ đạo các doanh nghiệp nhà nước thực hiện cổ phần hóa lập phương án sử dụng đất trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định trước khi cổ phần hóa để quản lý đất đai.
Những vấn đề tương tự cũng được Kiểm toán nhà nước phát hiện khi kiểm toán đất đai ở hàng loạt tỉnh thành khác. Điều đó cho thấy, công tác quản lý đất đai, trong đó có đất đai sau cổ phần hóa vẫn còn nhiều sai phạm, có sự buông lỏng trong quản lý, thậm chí còn có tình trạng không cung cấp và cung cấp thông tin không chính xác cho Kiểm toán nhà nước.
Thứ ba, nhiều hạn chế, bất cập trong quản lý, sử dụng đất sau cổ phần hoá làm lãng phí nguồn lực đất đai, gây thất thu ngân sách, đồng thời làm giảm hiệu quả đầu tư, sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp.
Theo báo cáo chưa đầy đủ của 36/74 Tập đoàn kinh tế, tổng công ty trên 47/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các doanh nghiệp sau cổ phần hoá đang quản lý, sử dụng hơn 327.000 ha đất chủ yếu theo hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm. Kiểm toán nhà nước phát hiện tình trạng các doanh nghiệp sau cổ phần hoá sử dụng đất không đúng mục đích, chậm đưa đất vào sử dụng còn khá phổ biến. Việc buông lỏng trong quản lý đất đai, để bị lấn chiếm đất vẫn còn diễn ra, gây khó khăn trong công tác quản lý, sử dụng đất, đặc biệt đối với các doanh nghiệp sử dụng đất nông, lâm nghiệp với diện tích lớn. Một số doanh nghiệp chưa thực hiện thủ tục kê khai, đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Kết quả kiểm toán công tác quản lý và sử dụng đất trong và sau khi cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011 - 2017 của Kiểm toán nhà nước cũng chỉ rõ: tại nhiều địa phương, còn tình trạng đất sau cổ phần hoá không đưa vào sử dụng, thiếu quản lý dẫn đến hoang hoá, tranh chấp, lấn chiếm, không quản lý được do vướng mắc trước cổ phần hoá chưa được xử lý, không bàn giao đất bị thu hồi khi hết thời hạn sử dụng. Việc chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án sau khi được giao đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất dự án cũng không theo quy định, khi chưa đủ điều kiện, đơn giá chuyển nhượng thấp hơn đơn giá của Ủy ban nhân dân tỉnh tại thời điểm chuyển nhượng. Chuyển nhượng tài sản trên đất gắn liền với đất thuê trả tiền hàng năm không được cấp thẩm quyền phê duyệt và thay đổi mục đích sử dụng đất sau khi chuyển nhượng; thời hạn cho thuê đất vượt thời gian thuê đất còn lại... Đa số dự án chuyển đổi nhà xưởng, cơ sở sản xuất sang đất xây dựng nhà ở, văn phòng, trung tâm thương mại không xuất phát từ quy hoạch xây dựng hay quy hoạch sử dụng đất đã được duyệt. Trong quá trình thực hiện, phần lớn các dự án đều có sự điều chỉnh quy hoạch, kiến trúc xây dựng theo hướng tăng chiều cao tầng, tăng diện tích sàn, chia nhỏ diện tích căn hộ hoặc bổ sung chức năng nhà ở vào các lô đất thương mại, văn phòng so với quy hoạch ban đầu. Việc thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai sau cổ phần hoá cũng còn nhiều tồn tại như xây dựng bảng giá đất và hệ số điều chỉnh giá đất chưa đảm bảo theo quy định, chưa xây dựng hoặc chậm ban hành hệ số điều chỉnh giá đất; xác định sai thời điểm, sai căn cứ tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; doanh nghiệp chưa kê khai nộp tiền thuê đất, chậm nộp tiền thuê đất, tiền sử dụng đất, trong khi cơ quan thuế chậm áp dụng biện pháp cưỡng chế thuế để thu hồi nợ tiền thuê đất, tiền sử dụng đất phải nộp. Kiểm toán nhà nước đã đề nghị xử lý tài chính 1.368,8 tỷ đồng, trong đó, các khoản tăng thu là 577,6 tỷ đồng; xử lý tài chính khác 791,2 tỷ đồng và xem xét, thu hồi gần 7.592m2 và 3 thửa đất chưa xác định diện tích.
Tóm lại, hàng loạt giải pháp mới chống thất thoát đất công trước, trong và sau cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã được triển khai thực hiện từ năm 2017 đến nay, tuy nhiên hiệu lực còn hạn chế do một số quy định chưa cụ thể, chưa phù hợp với thực tế nên cần được sớm sửa đổi, hoàn thiện, vừa góp phần đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa, vừa ngăn chặn hiệu quả các sai phạm trong quản lý, sử dụng, chuyển giao, xác định giá trị và thực hiện nghĩa vụ tài chính của đất đai - tài sản công đặc biệt quan trọng của đất nước. Kiểm toán nhà nước với tư cách là một trong những công cụ quan trọng hàng đầu trong quản lý tài sản công nói chung, đất đai nói riêng đóng vai trò không thể phủ nhận trong việc kịp thời phát hiện và đề xuất giải pháp ngăn chặn sai phạm, chống thất thoát và thu hồi tài sản công, xử lý tài chính, đặc biệt thông qua kiểm toán tuân thủ. Các quy định về quản lý, sử dụng đất đai tại doanh nghiệp trước, trong và sau khi cổ phần hóa càng chặt chẽ thì khối lượng công việc của Kiểm toán nhà nước trong lĩnh vực này càng lớn và tính chất công việc càng phức tạp do các sai phạm sẽ tinh vi hơn, khó phát hiện hơn do liên quan đến nhiều quy định hơn, nhiều khâu hơn, nhiều đối tượng hơn. Theo đó, Kiểm toán nhà nước cần sớm hoàn thiện tổ chức bộ máy, đội ngũ kiểm toán viên, quy trình kiểm toán để có thể đảm trách được công tác kiểm toán đối với đất đai nói chung và đất đai tại các doanh nghiệp nhà nước nói riêng cả trước, trong và sau cổ phần hóa, góp phần tích cực nâng cao hiệu quả cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước./.
TS. Vũ Đình Ánh - Chuyên gia kinh tế
(Tạp chí nghiên cứu khoa học kiểm toán số 159)
1. Hoàn thiện giải pháp chống thất thoát đất công khi cổ phần hóa
Lũy kế từ năm 2016 đến tháng 6/2020, cả nước đã cổ phần hóa 175 doanh nghiệp với quy mô vốn Nhà nước được xác định lại đạt 207.145 tỷ đồng (quy mô vốn Nhà nước xác định lại của năm 2016 là 27.328 nghìn tỷ, năm 2017 là 161.947 nghìn tỷ, năm 2018 là 15.543 nghìn tỷ), bằng 109% tổng giá trị phần vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp cổ phần hóa cả giai đoạn 2011-2015. Thoái vốn 25.166 tỷ đồng, thu về 171.844 tỷ đồng (gấp 6,8 lần giá trị sổ sách). Tổng số tiền thu từ cổ phần hóa, thoái vốn từ năm 2016 đến nay đạt khoảng 218.012 tỷ đồng, gấp 2,79 lần tổng số thu từ cổ phần hóa, thoái vốn của cả giai đoạn 2011-2015 (khoảng 78.000 tỷ). Số tiền chuyển ngân sách nhà nước theo nghị quyết của Quốc hội đạt 211.500/250.000 tỷ đồng, đạt 85% kế hoạch của cả giai đoạn 2016 2020... Theo Cục Tài chính doanh nghiệp - Bộ Tài chính, trong 7 tháng đầu năm 2020, đơn vị nhận được báo cáo phê duyệt phương án cổ phần hóa của 06 doanh nghiệp, trong đó chỉ có 01 doanh nghiệp thuộc kế hoạch cổ phần hóa theo Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg. Lũy kế giai đoạn 2016 đến tháng 7/2020, đã có 177 doanh nghiệp được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa với tổng giá trị doanh nghiệp là trên 443,5 nghìn tỷ đồng, trong đó giá trị vốn nhà nước là trên 207,1 nghìn tỷ đồng. Tuy nhiên trong 177 doanh nghiệp đã cổ phần hóa chỉ có 37/128 doanh nghiệp cổ phần hóa thuộc danh mục cổ phần hóa theo công văn số 991/TTg-ĐMdoanh nghiệp và Quyết định số 26/2019/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ (đạt 28% kế hoạch). Số doanh nghiệp còn phải thực hiện cổ phần hóa theo kế hoạch 5 tháng còn lại năm 2020 là 91 doanh nghiệp.
Tính đến hết năm 2019 đã hoàn thành chuyển giao 34/62 doanh nghiệp với tổng vốn nhà nước là 10.739 tỷ đồng về Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) theo Quyết định số 1232/QĐ-TTg. Ngày 29-6-2020, Thủ tướng đã ban hành Quyết định số 908/QĐ-TTg phê duyệt danh mục doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện thoái vốn đến hết năm 2020, thay thế Quyết định số 1232/QĐ-TTg. Theo đó, có 124 doanh nghiệp phải hoàn thành thoái vốn và 14 doanh nghiệp chuyển giao về SCIC.
Theo Nghị quyết số 26/2016/QH14 của Quốc hội, nguồn thu từ cổ phần hóa nộp về ngân sách nhà nước để phục vụ đầu tư trung và dài hạn là 250 nghìn tỷ đồng trong giai đoạn 2016-2020. Tính lũy kế đến hết tháng 6-2020, số tiền đã nộp về ngân sách nhà nước là 211.500 tỷ đồng, đạt 85% kế hoạch.
Hạn chế lớn nhất là tiến độ cổ phần hóa quá chậm so với kế hoạch. Theo danh mục đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Công văn số 991/TTg-ĐMDN mới đạt 28,3% kế hoạch. Tiến độ thoái vốn Nhà nước tại doanh nghiệp cũng chậm so với kế hoạch, đến hết 6 tháng đầu năm mới thoái vốn Nhà nước tại 92 doanh nghiệp, đạt 26,4% kế hoạch đề ra.
Nguyên nhân chủ yếu chính là: (i) Việc chậm sửa đổi quy định về cổ phần hóa, thoái vốn; (ii) Việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong triển khai Luật Đất đai, Luật Quản lý sử dụng tài sản công chưa nghiêm; (iii) Nhiều doanh nghiệp chỉ đến khi thực hiện cổ phần hóa mới thực hiện sắp xếp, xử lý đất đai, dẫn đến làm chậm quá trình cổ phần hóa. Một số doanh nghiệp thực hiện cổ phần hóa quy mô lớn như VNPT, Tập đoàn Hóa chất Việt Nam, Tập đoàn Than Khoáng sản Việt Nam, Tổng công ty Lương thực Miền Bắc, Mobifone, Argibank… đến giữa năm 2020 vẫn chưa hoàn thành phê duyệt phương án sử dụng đất để có thể tiến hành xác định giá trị doanh nghiệp; (iv) Đối tượng cổ phần hóa, thoái vốn trong giai đoạn này gồm một số Tập đoàn kinh tế, tổng công ty lớn, có tình hình tài chính phức tạp, phạm vi hoạt động rộng, sở hữu nhiều đất đai tại nhiều tỉnh, thành phố nên việc xử lý tài chính, phê duyệt phương án sử dụng đất, xác định, kiểm toán giá trị doanh nghiệp, bán cổ phần lần đầu gặp nhiều khó khăn, thời gian kéo dài. Tổng công ty Lương thực miền Bắc phải làm việc với 22 đơn vị đang sở hữu gần 250 mảnh đất tại 25 địa phương; VINACHEM hiện có 2 đơn vị trực thuộc Công ty mẹ, 2 đơn vị sự nghiệp, 3 doanh nghiệp nắm giữ 100% vốn điều lệ, 21 đơn vị nắm giữ trên 50% vốn Điều lệ đang quản lý nhiều đất đai tại các địa phương; VNPT có hàng nghìn mảnh đất trên 63 tỉnh, thành; Agribank có tới 294 cơ sở nhà đất, với tổng diện tích 2,6 triệu m2 trên cả nước, nguồn gốc đất lại đa dạng, hồ sơ pháp lý chưa đầy đủ; (v) Vướng mắc trong triển khai thực hiện một số nội dung về sắp xếp, phê duyệt phương án sử dụng đất, xác định giá trị doanh nghiệp, phần vốn để cổ phần hóa, thoái vốn quy định tại các Nghị định 126/2017/NĐ-CP, 167/2017/NĐ-CP, 32/2018/NĐ-CP và các Quyết định: 22/2015/QĐ- TTg, 31/2017/QĐ-TTg về chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần.
Như vậy là những giải pháp chống thất thoát đất công trước và sau khi cổ phần hóa thể hiện trong Nghị định số 167/2017/NĐ-CP và Nghị định 32/2018/NĐ-CP được kỳ vọng là công cụ hữu hiệu xác định đúng giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa, đặc biệt là giá trị đất đai trước và sau khi cổ phần hóa thông qua quy trình lập, phê duyệt và thực thi phương án sử dụng đất của doanh nghiệp lại không những chưa phát huy hiệu quả thực tế mà còn là một trong những nguyên nhân cơ bản khiến cho tiến trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước chững lại. Khâu rà soát phương án sắp xếp, xử lý nhà đất và phê duyệt phương án sử dụng đất của doanh nghiệp trải qua nhiều quy trình, thủ tục, mất nhiều thời gian do lịch sử, pháp lý đất đai phức tạp, khi cần lấy ý kiến các cơ quan lại bị kéo dài thời gian xử lý hồ sơ. Nghị định số 167/2017/NĐ-CP có nội dung chưa cụ thể dẫn đến cách hiểu khác nhau, gây lúng túng khi triển khai thực hiện. Trình tự phê duyệt phương án sử dụng đất trong cổ phần hóa hiện nay được thực hiện theo Nghị định 59/2011/NĐ-CP, Nghị định 126/2017/NĐ-CP và Nghị định 167/2017/NĐ-CP còn mất nhiều thời gian. Bên cạnh đó, nhiều nội dung về xác định lợi thế giá trị quyền sử dụng đất đối với đất thuê trả tiền hàng năm, định giá thương hiệu, quyền sở hữu trí tuệ, giá trị văn hóa, lịch sử… quy định tại Nghị định 32/2018/NĐ-CP chưa được hướng dẫn cụ thể khiến cho việc xác định giá khởi điểm của doanh nghiệp khó khăn, ách tắc.
Rõ ràng, tình trạng cổ phần hóa chậm trễ một phần lớn là do thủ tục xác định giá trị đất đai mất nhiều thời gian. Tuy nhiên, nhiều sai phạm gây thất thoát tài sản nhà nước từ xác định giá trị đất khi cổ phần hóa trong quá khứ khiến công tác này không thể xem nhẹ. Quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã cho thấy nhiều sai phạm trong xử lý đất đai, gây thất thoát tài sản nhà nước. Trong nhiều trường hợp, đất đai là “miếng mồi ngon” để nhà đầu tư tích cực tham gia quá trình cổ phần hóa. Cục trưởng Cục Tài chính doanh nghiệp nhận định: “Trước đây, từng có tình trạng nhiều nhà đầu tư trông chờ vào đất khi tham gia cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước. Cùng với việc thực thi pháp luật đất đai không nghiêm, mục đích tận dụng lợi thế từ đất khiến cho quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã từng gây ra tình trạng thất thoát tài sản nhà nước từ đất đai, sử dụng đất đai không đúng mục đích”. Những quy định mới có khả năng ngăn chặn các nhà đầu tư với mục đích đầu cơ đất đai khi tham gia cổ phần hóa và đảm báo hoạt động giám sát sử dụng đất đai thường xuyên, công khai và minh bạch hơn.
Hàng loạt văn bản đã được ban hành nhằm hạn chế thất thoát đất công như Nghị định số 32/2018/NĐ-CP, ngày 8/3/2018, của Chính phủ, về “Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 91/2015/NĐ-CP, ngày 13/10/2015, của Chính phủ, về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp” và Thông tư số 59/2018/TT-BTC, ngày 16/7/2018, của Bộ Tài chính về “Sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 219/2015/TT-BTC, ngày 31/12/2015, của Bộ trưởng Bộ Tài chính, về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp”... Tuy nhiên, các văn bản này chưa có hướng dẫn về kỹ thuật xác định giá trị lợi thế đất từ quyền thuê đất; chưa làm rõ được khả năng chấp nhận các phương án xác định giá trị do đơn vị tư vấn đưa ra; một số quy định không phù hợp giữa văn bản pháp lý về cổ phần hóa và Luật Doanh nghiệp năm 2014 cũng làm cho doanh nghiệp chậm đăng ký hoạt động kinh doanh để hoạt động theo hình thức công ty cổ phần. Việc sắp xếp lại, xử lý nhà, đất khi cổ phần hóa thực hiện theo Nghị định số 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần; Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/1/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai; Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 của Chính phủ về sắp xếp lại, xử lý tài sản công.
Tuy nhiên việc chậm ban hành văn bản hoàn thiện giải pháp chống thất thoát đất công trước và sau cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã làm cho các giải pháp chậm phát huy hiệu lực. Từ tháng 12/2019, 2 văn bản pháp lý để góp phần đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước là Dự thảo Nghị định sửa Nghị định số 167/2017/NĐ-CP quy định sắp xếp lại, xử lý tài sản công và Dự thảo Nghị định sửa Nghị định số 126/2017/NĐ-CP về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty TNHH một thành viên do Nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần và Nghị định số 32/2018/NĐ-CP về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp đã được hoàn thiện và dự định ban hành trong tháng 1/2020 song đến cuối năm 2020 vẫn chưa ban hành được. Việc sửa Nghị định 167 theo hướng quy định các doanh nghiệp nhà nước phải tiến hành sắp xếp, xây dựng phương án sử dụng nhà, đất rõ ràng, minh bạch trước khi lập phương án cổ phần hóa nhằm khắc phục tình trạng: (i) Doanh nghiệp rà soát thấy có đất thừa không sử dụng nhưng vẫn giữ không muốn trả lại cho địa phương; (ii) Doanh nghiệp đang có đất cho thuê nhưng không có hồ sơ, chứng từ và có lịch sử phức tạp thì doanh nghiệp trì hoãn làm rõ nếu tài sản đất đai đó không còn thuộc về doanh nghiệp mà phải trả lại cho Nhà nước; (iii) Doanh nghiệp không muốn xử lý đất đai triệt để vì họ đang thu lợi từ đất, thậm chí nếu đóng đủ tiền thuế đất, tiền sử dụng đất thì doanh nghiệp có thể biến từ lãi thành lỗ; (iv) Doanh nghiệp sử dụng đất sai mục đích nên không tích cực làm rõ và xử lý, có trường hợp doanh nghiệp có đến hàng chục mảnh đất nhưng lại giao cho người khác quản lý, cho cán bộ nhân viên ở hoặc chiếm dụng làm việc khác dẫn đến phát sinh tranh chấp và dùng dằng trong giải quyết.
Nghị định số 126/2017/NĐ-CP có một số đổi mới cơ bản như: (i) bổ sung đối tượng áp dụng Nghị định là các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ; (ii) xác định giá đất cụ thể (cả thuê và giao) theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 để tính vào giá trị doanh nghiệp và nộp ngân sách nhà nước; (iii) bổ sung quy định về xử lý đất đai đối với các doanh nghiệp quản lý nhiều đất đai ở những vị trí có lợi thế thương mại cao; (iv) tăng cường xử lý các vấn đề về tài chính trước và trong quá trình cổ phần hoá; (v) tăng cường kiểm tra, giám sát và nâng cao năng lực, trách nhiệm của các tổ chức tài chính trung gian, các công ty kiểm toán, tư vấn... Những điểm đổi mới tại Nghị định số 126/2017/NĐ-CP đã góp phần khắc phục những hạn chế, tồn tại của cơ chế cổ phần hóa doanh nghiệp trước đây, giúp cho việc xác định giá trị doanh nghiệp phản ánh đầy đủ và đảm bảo lợi ích cao nhất cho Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước.
Hiện nay, khó khăn lớn nhất trong công tác cổ phần hóa doanh nghiệp là về đất đai. Việc tổ chức thực hiện sắp xếp nhà, đất theo Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 của Chính phủ quy định việc sắp xếp lại, xử lý tài sản công; việc xây dựng và phê duyệt phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa của các doanh nghiệp kéo dài; quy định về thời hạn các địa phương có ý kiến về giá đất cụ thể để làm căn cứ xác định giá trị doanh nghiệp (30 ngày) theo phản ánh của các địa phương là không đủ để thực hiện, do đó cần phải điều chỉnh cho phù hợp. Bên cạnh đó, chưa có hướng dẫn về trình tự, thủ tục, nội dung, cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án sử dụng đất mà doanh nghiệp cổ phần hoá phải lập theo quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật về cổ phần hoá. Đặc biệt, việc xác định lợi thế giá trị quyền sử dụng đất đối với đất thuê trả tiền hằng năm, định giá thương hiệu, quyền sở hữu trí tuệ, giá trị văn hoá, lịch sử… quy định tại Nghị định 32 để xác định giá khởi điểm khi thoái vốn chưa có nội dung cụ thể, cách hiểu còn khác nhau, dẫn đến lúng túng, không thống nhất khi thực hiện. Chính vì vậy, giải pháp chống thất thoát đất công cần tập trung xem xét các quy định về xử lý đất đai đối với các doanh nghiệp quản lý nhiều đất đai, quản lý đất đai ở những vị trí có lợi thế thương mại cao, đánh giá mức độ sử dụng so với nhu cầu và quỹ đất được giao cho doanh nghiệp để xem xét tính hiệu quả, đồng thời có biện pháp thu hồi lại phần đất đã giao cho doanh nghiệp nhưng không được sử dụng trước khi cổ phần hóa, bổ sung các chế tài đối với việc doanh nghiệp làm thất thoát diện tích đất của Nhà nước giao trong quá trình sử dụng. Bên cạnh đó, thay vì qui định Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có trách nhiệm trong thời hạn 30 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ phải có ý kiến chính thức đối với toàn bộ diện tích đất doanh nghiệp sẽ tiếp tục sử dụng sau cổ phần hóa và giá đất cụ thể theo quy định của pháp luật về đất đai thì nên quy định trong thời hạn 60 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phải có ý kiến chính thức về phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa. Trường hợp quá thời hạn 60 ngày làm việc mà Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chưa có ý kiến, cơ quan đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định cho phép kéo dài thời gian công bố giá trị doanh nghiệp.
Về phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa, cần tách bạch rõ phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công với phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa của doanh nghiệp cổ phần hóa, bổ sung quy định hướng dẫn điều kiện cổ phần hóa phải có phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công và căn cứ vào phương án sắp xếp lại, xử lý nhà đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, nhu cầu sử dụng đất của doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa và thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp để xây dựng phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa phải đảm bảo phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng tại địa phương, phù hợp với chiến lược phát triển doanh nghiệp. Trường hợp đề xuất sử dụng đất của doanh nghiệp chưa phù hợp với quy hoạch chung của địa phương và không đúng mục đích sử dụng đất theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước thì doanh nghiệp phải trả lại cho Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác. Giá trị tài sản trên diện tích đất phải trả lại cho Nhà nước (nếu có) doanh nghiệp cổ phần hóa bàn giao cho địa phương tiếp nhận, quản lý; đồng thời hạch toán giảm tài sản, giảm vốn nhà nước theo giá trị của tài sản trên sổ sách kế toán tại thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp. Doanh nghiệp cổ phần hóa báo cáo cơ quan đại diện chủ sở hữu có văn bản gửi lấy ý kiến của địa phương (nơi doanh nghiệp có diện tích đất đang quản lý, sử dụng) về toàn bộ diện tích đất doanh nghiệp sẽ tiếp tục sử dụng sau cổ phần hóa (bao gồm ý kiến về sự phù hợp với quy hoạch chung của địa phương và mục đích sử dụng đất theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; hình thức sử dụng đất và giá đất cụ thể tại thời điểm xác định giá trị doanh nghiệp).
2. Vai trò của Kiểm toán nhà nước
Qua kiểm toán chuyên đề việc quản lý, sử dụng đất trong và sau quá trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011-2017, Kiểm toán nhà nước phát hiện nhiều vấn đề trong sử dụng đất đai, nổi bật là:
Thứ nhất, vi phạm Luật Đất đai, bán tài sản gắn liền với đất không qua đấu giá
Kiểm toán nhà nước phát hiện một số doanh nghiệp cổ phần có vốn nhà nước bán tài sản gắn liền với đất được thuê trả tiền hàng năm không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013. Kiểm toán nhà nước đề nghị Ủy ban nhân dân tỉnh: (i) chỉ đạo các đơn vị có liên quan kiểm tra, rà soát, xác định trách nhiệm tập thể, cá nhân có liên quan để xử lý theo quy định của pháp luật, trường hợp vượt thẩm quyền giải quyết của Ủy ban nhân dân tỉnh thì báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đối với các vụ việc trên; (ii) tổ chức thanh tra, kiểm tra làm rõ trách nhiệm tập thể, cá nhân có liên quan đến những sai phạm trong việc giao đất có thu tiền sử dụng đất không đúng quy định Luật Đất đai 2003; không chuyển sang thuê đất sau khi chính thức chuyển sang công ty cổ phần, cho phép công ty chuyển nhượng không đúng quy định Luật Đất đai 2013 và giá chuyển nhượng thấp hơn giá đất quy định tại thời điểm bán của Ủy ban nhân dân tỉnh để xử lý theo quy định của pháp luật; (iii) kiểm điểm trách nhiệm của các cá nhân và tập thể liên quan đến việc bán tài sản trên đất không thông qua đấu giá theo quy định; (iv) chịu trách nhiệm giải trình và xử lý việc giao đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất với mục đích đất ở đô thị có thời hạn sử dụng lâu dài cho doanh nghiệp không đúng quy định tại Luật Đất đai 2003, tạo điều kiện cho doanh nghiệp chuyển tài sản nhà nước thành tài sản thuộc sở hữu của Công ty cổ phần, sau đó tiếp tục chuyển nhượng lại cho tư nhân để thu lợi và không tổ chức đấu thầu dự án gắn với quyền sử dụng đất theo quy định tại Luật đất đai 2003 và việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho doanh nghiệp sau cổ phần hóa trái quy định Luật đất đai; tạo điều kiện cho doanh nghiệp chuyển nhượng đất cho cá nhân và sử dụng đất để góp vốn kinh doanh hình thành pháp nhân mới, thu lợi từ khoản chênh lệch so với giá chuyển nhượng từ Ủy ban nhân dân tỉnh thành.
Thứ hai, buông lỏng quản lý đất đai
Kiểm toán nhà nước phát hiện tình trạng: (i) thiếu quan tâm chỉ đạo kiểm tra, giám sát việc sử dụng đất của các doanh nghiệp sau cổ phần hóa, dẫn đến tình trạng để doanh nghiệp sử dụng đất không đúng qui định; (ii) bố trí đất ở đô thị có thu tiền sử dụng đất cho doanh nghiệp sử dụng lâu dài và giao đất không qua đấu giá, không đúng quy định của Luật Đất đai 2003; cho phép doanh nghiệp gia hạn nộp tiền, không tính tiền chậm nộp trái thẩm quyền; cho phép doanh nghiệp chuyển nhượng lô đất trên cho cá nhân không đúng quy định của Luật Đất đai 2013 và giá chuyển nhượng thấp hơn giá Ủy ban nhân dân tỉnh quy định; (iii) quyết định thu hồi đất của doanh nghiệp này giao cho doanh nghiệp khác vượt quá thời hạn sử dụng đất còn lại và không đúng mục đích sử dụng đã được xác định; (iv) chưa chỉ đạo các doanh nghiệp nhà nước thực hiện cổ phần hóa lập phương án sử dụng đất trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định trước khi cổ phần hóa để quản lý đất đai.
Những vấn đề tương tự cũng được Kiểm toán nhà nước phát hiện khi kiểm toán đất đai ở hàng loạt tỉnh thành khác. Điều đó cho thấy, công tác quản lý đất đai, trong đó có đất đai sau cổ phần hóa vẫn còn nhiều sai phạm, có sự buông lỏng trong quản lý, thậm chí còn có tình trạng không cung cấp và cung cấp thông tin không chính xác cho Kiểm toán nhà nước.
Thứ ba, nhiều hạn chế, bất cập trong quản lý, sử dụng đất sau cổ phần hoá làm lãng phí nguồn lực đất đai, gây thất thu ngân sách, đồng thời làm giảm hiệu quả đầu tư, sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp.
Theo báo cáo chưa đầy đủ của 36/74 Tập đoàn kinh tế, tổng công ty trên 47/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các doanh nghiệp sau cổ phần hoá đang quản lý, sử dụng hơn 327.000 ha đất chủ yếu theo hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm. Kiểm toán nhà nước phát hiện tình trạng các doanh nghiệp sau cổ phần hoá sử dụng đất không đúng mục đích, chậm đưa đất vào sử dụng còn khá phổ biến. Việc buông lỏng trong quản lý đất đai, để bị lấn chiếm đất vẫn còn diễn ra, gây khó khăn trong công tác quản lý, sử dụng đất, đặc biệt đối với các doanh nghiệp sử dụng đất nông, lâm nghiệp với diện tích lớn. Một số doanh nghiệp chưa thực hiện thủ tục kê khai, đăng ký cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Kết quả kiểm toán công tác quản lý và sử dụng đất trong và sau khi cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011 - 2017 của Kiểm toán nhà nước cũng chỉ rõ: tại nhiều địa phương, còn tình trạng đất sau cổ phần hoá không đưa vào sử dụng, thiếu quản lý dẫn đến hoang hoá, tranh chấp, lấn chiếm, không quản lý được do vướng mắc trước cổ phần hoá chưa được xử lý, không bàn giao đất bị thu hồi khi hết thời hạn sử dụng. Việc chuyển nhượng một phần hoặc toàn bộ dự án sau khi được giao đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất dự án cũng không theo quy định, khi chưa đủ điều kiện, đơn giá chuyển nhượng thấp hơn đơn giá của Ủy ban nhân dân tỉnh tại thời điểm chuyển nhượng. Chuyển nhượng tài sản trên đất gắn liền với đất thuê trả tiền hàng năm không được cấp thẩm quyền phê duyệt và thay đổi mục đích sử dụng đất sau khi chuyển nhượng; thời hạn cho thuê đất vượt thời gian thuê đất còn lại... Đa số dự án chuyển đổi nhà xưởng, cơ sở sản xuất sang đất xây dựng nhà ở, văn phòng, trung tâm thương mại không xuất phát từ quy hoạch xây dựng hay quy hoạch sử dụng đất đã được duyệt. Trong quá trình thực hiện, phần lớn các dự án đều có sự điều chỉnh quy hoạch, kiến trúc xây dựng theo hướng tăng chiều cao tầng, tăng diện tích sàn, chia nhỏ diện tích căn hộ hoặc bổ sung chức năng nhà ở vào các lô đất thương mại, văn phòng so với quy hoạch ban đầu. Việc thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai sau cổ phần hoá cũng còn nhiều tồn tại như xây dựng bảng giá đất và hệ số điều chỉnh giá đất chưa đảm bảo theo quy định, chưa xây dựng hoặc chậm ban hành hệ số điều chỉnh giá đất; xác định sai thời điểm, sai căn cứ tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; doanh nghiệp chưa kê khai nộp tiền thuê đất, chậm nộp tiền thuê đất, tiền sử dụng đất, trong khi cơ quan thuế chậm áp dụng biện pháp cưỡng chế thuế để thu hồi nợ tiền thuê đất, tiền sử dụng đất phải nộp. Kiểm toán nhà nước đã đề nghị xử lý tài chính 1.368,8 tỷ đồng, trong đó, các khoản tăng thu là 577,6 tỷ đồng; xử lý tài chính khác 791,2 tỷ đồng và xem xét, thu hồi gần 7.592m2 và 3 thửa đất chưa xác định diện tích.
Tóm lại, hàng loạt giải pháp mới chống thất thoát đất công trước, trong và sau cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đã được triển khai thực hiện từ năm 2017 đến nay, tuy nhiên hiệu lực còn hạn chế do một số quy định chưa cụ thể, chưa phù hợp với thực tế nên cần được sớm sửa đổi, hoàn thiện, vừa góp phần đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa, vừa ngăn chặn hiệu quả các sai phạm trong quản lý, sử dụng, chuyển giao, xác định giá trị và thực hiện nghĩa vụ tài chính của đất đai - tài sản công đặc biệt quan trọng của đất nước. Kiểm toán nhà nước với tư cách là một trong những công cụ quan trọng hàng đầu trong quản lý tài sản công nói chung, đất đai nói riêng đóng vai trò không thể phủ nhận trong việc kịp thời phát hiện và đề xuất giải pháp ngăn chặn sai phạm, chống thất thoát và thu hồi tài sản công, xử lý tài chính, đặc biệt thông qua kiểm toán tuân thủ. Các quy định về quản lý, sử dụng đất đai tại doanh nghiệp trước, trong và sau khi cổ phần hóa càng chặt chẽ thì khối lượng công việc của Kiểm toán nhà nước trong lĩnh vực này càng lớn và tính chất công việc càng phức tạp do các sai phạm sẽ tinh vi hơn, khó phát hiện hơn do liên quan đến nhiều quy định hơn, nhiều khâu hơn, nhiều đối tượng hơn. Theo đó, Kiểm toán nhà nước cần sớm hoàn thiện tổ chức bộ máy, đội ngũ kiểm toán viên, quy trình kiểm toán để có thể đảm trách được công tác kiểm toán đối với đất đai nói chung và đất đai tại các doanh nghiệp nhà nước nói riêng cả trước, trong và sau cổ phần hóa, góp phần tích cực nâng cao hiệu quả cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước./.
TS. Vũ Đình Ánh - Chuyên gia kinh tế
(Tạp chí nghiên cứu khoa học kiểm toán số 159)
