Đầu tư công – Thực trạng và giải pháp

(P/v ghi tại Hội thảo "Kiểm toán hiệu quả đầu tư công", do Kiểm toán Nhà nước phối hợp với Hiệp hội Kế toán công chứng Anh tổ chức ngày 8/8/2012, tại Hà Nội)

"Đầu tư công" được hiểu như thế nào?
Theo PGS.TS Trần Đình Thiên - Viện Kinh tế Việt Nam: Việc gia tăng vốn xã hội được gọi là đầu tư công. Việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà chính phủ thực hiện. Đầu tư công bao gồm: Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương, các địa phương); Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm, tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước.

Khái niệm “đầu tư công” còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh như: Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo ... Chương trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; Các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật; Chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ.

PGS.TS. Trần Đình Thiên cho biết, hiện tại "đầu tư công" vẫn được quan niệm một cách khá đơn giản: nó bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. Đây là cách hiểu phổ biến hơn cả và cũng là đối tượng của chính sách đầu tư của Nhà nước hiện nay.

Theo tiến sĩ Lê Đăng Doanh, cho đến nay, Việt Nam chưa có Luật Đầu tư công, Luật mua sắm công. Khái niệm, nội hàm, các bộ phận cấu thành của đầu tư công cũng chưa được quy định thống nhất. Do chưa có Luật Đầu tư công nên có thể hiểu đầu tư công bao gồm: Đầu tư từ ngân sách nhà nước; Đầu tư từ tín dụng nhà nước; Đầu tư từ DNNN. Điều đáng chú ý là đầu tư công ở Việt Nam lại tập trung vào đầu tư kinh tế rất cao trong khi tỷ lệ đầu tư vào các lĩnh vực xã hội thấp và có xu hướng giảm dần trong những năm gần đây.

Thực tế đầu tư công ở Việt Nam
TS Lê Đăng Doanh trích dẫn báo cáo của Bộ Kế hoạch - Đầu tư, năm 2011, Việt Nam đã triển khai đầu tư công với tổng số vốn dự kiến chi 123.029,1 tỷ cho 20.529 dự án, tức là đáp ứng khoảng 1/3 dự án và 1/2 nhu cầu vốn đầu tư. Trong giai đoạn 2000-2009, đầu tư cho lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người (khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) còn rất khiêm tốn, giảm từ 17,6% năm 2000 xuống còn 15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xã hội từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 2004-2008 và giảm còn 2,8% năm 2009; đầu tư cho lĩnh vực quản lý nhà nước những năm gần đây chiếm khoảng 8%. 

"Điều đáng lo ngại là hiện ở Việt Nam, quyết định chấp thuận đầu tư thường được dựa trên các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội (có thể coi là không có giới hạn) và khả năng huy động vốn (do chủ dầu tư tự đề xuất và thường chưa được kiểm chứng) trong khi các tiêu chí về hiệu quả kinh tế - xã hội, trách nhiệm thu hồi vốn ... chưa được quy định chặt chẽ và chưa có hiệu lực ràng buộc pháp lý" - TS Lê Đăng Doanh cho biết.

Hiện nay, nền kinh tế nước ta có quy mô GDP khoảng 130 tỷ USD. Để sản xuất ra 130 tỷ USD đó, trong nền kinh tế có: 100 cảng biển, trong đó có 20 cảng “quốc tế” những chưa có một cảng biển nước sâu đủ tiêu chuẩn quốc tế; 22 sân bay dân dụng, trong đó có 8 sân bay quốc tế; đang xây dựng 18 khu kinh tế biển, 30 khu kinh tế cửa khẩu, 260 khu công nghiệp, 650 cụm công nghiệp. Trong thời gian từ 2001 đến 2010 đã quyết định thành lập mới 307 trường đại học, học viện, hiện nay Việt Nam có tổng cộng 409 trường đại học, học viện, trường cao đẳng, bình quân mỗi tỉnh có 6 trường, năm 2015 sẽ có khoảng 550 trường ĐH và Cao đẳng, theo kế hoạch cần đầu tư 10 tỷ USD/năm (chưa kể giáo dục, y tế). Trong 10 năm qua, mỗi tháng trên đất nước có thêm 1 khu đô thị mới.

"Việt Nam hiện có quá nhiều Ngân hàng, quá nhiều công ty Tài chính và chứng khoán, quá nhiều sân bay, cảng biển, quá nhiều khu Kinh tế và khu công nghiệp, tất cả đều “đang trỗi dậy”, đang được xây dựng dở dang và cần rất nhiều vốn" - PGS.TS. Trần Đình Thiên nói.

Đầu tư của khu vực Nhà nước không thể có hiệu quả kinh tế thuần túy cao như đầu tư của khu vực tư nhân, bởi vì trong nhiều trường hợp mục đích của đầu tư công không phải nhằm vào lợi nhuận và hiệu quả kinh tế. Ngay cả phần lớn doanh nghiệp nhà nước (DNNN), tuy có mục tiêu chính là sản xuất kinh doanh có lãi, nhưng vẫn còn phải thực hiện một số mục tiêu "phi lợi nhuận" như tạo điều kiện phát triển cho các vùng nghèo, có điều kiện khó khăn, sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng, các sản phẩm và dịch vụ ít lãi, thậm chí lỗ vốn... Nhưng không phải vì vậy mà có thể biện minh cho việc đầu tư kém hiệu quả kéo dài của khu vực nhà nước do những nguyên nhân chủ quan như chiến lược kinh doanh và đầu tư sai lầm, quản lý kém, thiếu trách nhiệm, lãng phí, tham nhũng...

"Các DNNN được Nhà nước hỗ trợ thông qua các chính sách ưu đãi về vốn. Các DNNN được ưu tiên tiếp cận vốn tín dụng. Ngân sách nhà nước có một khoản đầu tư hỗ trợ các DNNN với số tiền tăng lên hàng năm. Chính phủ cũng đứng ra bảo lãnh cho DNNN lớn đi vay nợ với lý do để thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước đặt hàng. Với sự ưu đãi như vậy, một số DNNN lớn (tập đoàn, tổng công ty) đã trở thành những lực lượng mạnh chi phối các ngành kinh tế chủ lực của Việt Nam. Một số lĩnh vực đã có tiến bộ vượt bậc trong thời gian ngắn như viễn thông, dầu khí, đóng tàu biển" - PGS.TS. Trần Đình Thiên cho biết.

Song Chính phủ chưa có cơ chế giám sát chặt chẽ đối với hoạt động của các DNNN, nhất là đối với việc đầu tư. Vốn đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước được coi là "tự chủ" của doanh nghiệp, nên quá trình kiểm tra, kiểm soát chưa cao. Các bộ cũng không thể can thiệp vào quá trình sản xuất kinh doanh của các DNNN. Thêm vào đó, quá trình cổ phần hoá cũng tiến triển chậm, nên sự giám sát các doanh nghiệp nhà nước cũng chưa chặt chẽ. Nhiều DNNN vay nợ lớn để mở rộng quy mô, đầu tư dàn trải vào nhiều lĩnh vực, nhiều ngành nghề, phát triển các hoạt động ngoài ngành nghề chính, độc quyền và có khả năng lũng đoạn thị trường, quản lý kém gây thất thoát vốn, kinh doanh thua lỗ. Tình trạng sử dụng chưa hiệu quả vốn đầu tư ở các DNNN đã trở thành phổ biến và đáng báo động.

Một trong những nội dung quan trọng được Hội nghị Trung ương 3, BCH trung ương Đảng khóa XI và kỳ họp thứ 2 Quốc hội khóa XIII đề cập tới là vấn đề tái cơ cấu nền kinh tế gắn với mô hình tăng trưởng. Trong đó, tái cấu trúc đầu tư với trọng tâm là đầu tư công luôn thu hút được sự quan tâm của nhiều tầng lớp trong xã hội. Vấn đề tái cấu trúc đầu tư công luôn gắn với việc nâng cao hiệu quả đầu tư là việc làm cần thiết không chỉ nhằm kiềm chế lạm phát mà vấn đề quan trọng hơn là góp phần nâng cao chất lượng tăng trưởng và khả năng cạnh tranh của nền Kinh tế quốc dân.

Giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả đầu tư công
Bàn về giải pháp để đầu tư công đạt hiệu quả, hạn chế dàn trải, TS Lê Đăng Doanh cho rằng, cần thay đổi quan điểm đầu tư công, nhà nước chỉ đầu tư vào những công trình công cộng mà kinh tế tư nhân không hay chưa đầu tư, không đầu tư vào những lĩnh vực thương mại, chạy theo lợi nhuận (chứng khoán, khách sạn, nhà hàng ). Ban hành Luật Đầu tư công, Luật mua sắm công, thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân cùng đầu tư với nhà nước theo nguyên tắc công tư kết hợp. Thực hiện triệt để nguyên tắc công khai, minh bạch, giám sát độc lập. quy chế độ trách nhiệm cá nhân trong từng khâu của quá trình đầu tư, thiết kế, thẩm định, thi công, giám sát, quyết toán ... Nâng cao vai trò, trách nhiệm của báo chí trong việc phát hiện, giám sát đầu tư công. Nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư công. Kiểm toán Nhà nước giúp mang lại lòng tin vào các hệ thống quản trị và chi tiêu công; vì thế, điều tối quan trọng là các quốc gia cần phải có một hệ thống kiểm toán đáng tin cậy và có trách nhiệm cao.

Theo PGS.TS. Trần Đình Thiên: "Tái cơ cấu đầu tư công là trục cơ bản của tái cơ cấu kinh tế. Lý do: nó chứa đựng yếu tố thể chế cốt lõi của nền kinh tế chuyển đổi. Vì vậy, có nhiều việc khó khăn phải làm", PGS.TS. Trần Đình Thiên đưa ra 3 đề xuất lớn: Điều chỉnh ưu tiên của đầu tư công; Cải cách triệt để khu vực doanh nghiệp Nhà nước; Sửa Luật ngân sách Nhà nước.

Theo đó, phải xây dựng quy hoạch phát triển Quốc gia tổng thể, có tầm nhìn. Đây là cơ sở để quyết định khung khổ đầu tư công. Do sự khan hiếm vốn và tình trạng thâm hụt ngân sách nghiêm trọng, phải và chỉ có thể tập trung nguồn lực cho một số tọa độ đột phá mạnh, có khả năng lan tỏa rộng và mang lại hiệu ứng phát triển cao nhất. Đồng thời, phải thiết kế lộ trình đầu tư công theo một trật tự nghiêm ngặt.

Doanh nghiệp nhà nước là lực lượng cơ bản thực hiện đầu tư công. Tuy nhiên, nó lại đang vận hành trong những cơ chế không rõ ràng, minh bạch (lẫn lộn đầu tư công và đầu tư kinh doanh để thu lợi nhuận, dẫn tới lẫn lộn, nhập nhèm về cơ chế). Đây là cơ sở chủ yếu để thực hiện việc thu hồi các khoản đầu tư ra ngoài ngành của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước đang đặt ra rất gay gắt hiện nay. Để tận dụng hiệu quả lan tỏa của đầu tư công đối với việc nuôi dưỡng kích thích sự phát triển của DNTN nói chung, cần tiến hành cải cách DNNN một cách triệt để nhằm bảo đảm một môi trường cạnh tranh tự do bình đẳng thực chất. Cải cách không chỉ vì sức ép hội nhập mà phải thay đổi vì sự phát triển của quốc gia. Vấn đề cải cách DNNN cần phải được xem lại một cách cơ bản, theo nghĩa nhằm mục tiêu cơ bản là trả lại đúng chức năng vốn có của bộ phận này. Trong nền kinh tế thị trường, doanh nghiệp nhà nước được thành lập để cung cấp hàng hóa dịch vụ công, trong chừng mực đầu tư tư nhân chưa đủ năng lực thực hiện chức năng này. Cải cách triệt để doanh nghiệp nhà nước là giải phóng bộ phận này ra khỏi những lĩnh vực phi hàng hóa dịch vụ công, trả sân chơi lại cho doanh nghiệp tư nhân. Lập luận này hàm ý rằng cải cách khu vực DNNN không phải chỉ vì, không chủ yếu vì lý do tham nhũng hay những sai phạm đạo đức của bộ máy quản trị doanh nghiệp nhà nước. Chủ yếu là để trả lại cho doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân đúng chức năng vốn có của nó mà hệ thống thị trường quy định.  

Đối với kiến nghị sửa Luật Ngân sách Nhà nước, có ba điểm cần được đặc biệt quan tâm: Thiết lập lại kỷ luật tài khóa; Giảm thâm hụt ngân sách không phải bằng việc tăng thu (hay tận thu) như hiện nay mà là giảm chi trên cơ sở tăng hiệu quả chi tiêu; Các khoản thu vượt dự toán không được dùng để tăng chi tiêu mà phải được dùng để bù thâm hụt ngân sách.