Xác lập địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước trong Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là thực tế khách quan, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền
ĐINH TIẾN DŨNG
Uỷ viên BCH Trung ương Đảng,
Bí thư Ban cán sự, Bí thư Đảng uỷ,
Tổng Kiểm toán Nhà nước
KTNN được thành lập và hoạt động theo Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan KTNN và Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là cơ sở pháp lý cho sự ra đời và hoạt động của KTNN. Luật KTNN năm 2005 và có hiệu lực từ 01/01/2006 đã mở ra một giai đoạn phát triển mới của KTNN với vị thế là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Gần 18 năm xây dựng và phát triển, KTNN đã khẳng định được vai trò là một công cụ quản lý hữu hiệu, có nhiều đóng góp trong công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc Việt Nam XHCN. Tuy nhiên, vấn đề tồn tại lớn nhất hiện nay là địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước như ở hầu hết các nước trên thế giới nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định địa vị pháp lý, xây dựng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN.
Việc bổ sung vào Hiến pháp những quy định về KTNN xuất phát từ những căn cứ và yêu cầu sau đây:
Thứ nhất, để xây dựng KTNN trở thành một công cụ mạnh về kiểm tra tài chính nhà nước, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều nghị quyết và văn bản pháp luật quan trọng đề cập chủ trương phát triển KTNN, cụ thể là:
- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương khoá VIII đã chỉ rõ: "Đề cao vai trò của cơ quan Kiểm toán Nhà nước trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước. Cơ quan Kiểm toán Nhà nước báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chính phủ và công bố công khai cho dân biết".
- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Khoá VIII tiếp tục nhấn mạnh : "...tiếp tục đổi mới và lành mạnh hoá hệ thống tài chính - tiền tệ; thực hành triệt để tiết kiệm. Thực hiện chế độ kiểm toán đối với các đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước".
- Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX đã khẳng định: "... thiết lập cơ chế giám sát tài chính - tiền tệ, nhằm đảm bảo an ninh tài chính Quốc gia, kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay nợ, trả nợ, mở rộng hình thức công khai tài chính. Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượng Kiểm toán Nhà nước như một công cụ mạnh của Nhà nước" .
- Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở cũng đã chỉ rõ: "Thực hiện quy chế định kỳ kiểm toán nhà nước, công khai thu, chi ngân sách cho dân biết".
- Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI tiếp tục khẳng định: “Tăng cường công tác kiểm toán, thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng”.
Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định “Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới. Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”.
- Luật KTNN đã quy định: “KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” (Điều 13).
Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã xác định rõ: Nghiên cứu, đề xuất bổ sung trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam vào thời điểm thích hợp một số điều khoản quy định về vị trí pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN và thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Tổng KTNN.
Thứ hai, xuất phát từ cơ sở Hiến định của KTNN theo yêu cầu Tuyên bố Lima về những nguyên tắc cơ bản đối với tổ chức và hoạt động của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 1977, Tuyên bố Mehico về sự độc lập của các cơ quan kiểm toán tối cao năm 2007, gần đây là tháng 12/2011 theo tinh thần Nghị quyết A/66/209 của Liên hiệp quốc và kinh nghiệm của các nước trên thế giới.
Việc quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, trước hết nhằm tuân thủ các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán đã được ghi nhận trong Tuyên bố Lima, Tuyên bố Mexico của Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI). Trong các Tuyên bố này khẳng định vai trò của KTNN trong “quản trị lành mạnh tài chính công”, “phát hiện và ngăn ngừa thiệt hại” trong sử dụng ngân sách; khẳng định yêu cầu bảo đảm tính độc lập trong tổ chức, hoạt động của KTNN. Trong các Tuyên bố này đã nêu lên các nội dung cần quy định trong Hiến pháp là: Việc thành lập KTNN và sự độc lập của nó (bổ nhiệm, miễn nhiệm, tính độc lập trong tổ chức và hoạt động, kể cả độc lập của các ủy viên kiểm toán; độc lập về phương diện tài chính và quỹ ngân sách). Khoản 5, điểm 2, Mục II Tuyên bố Lima nêu rõ: “Dù cũng là cơ quan nhà nước, không thể độc lập tuyệt đối do là một bộ phận của nhà nước nói chung, nhưng cơ quan Kiểm toán tối cao cần phải độc lập về tổ chức và chức năng đủ để hoàn thành các nhiệm vụ của mình”. “Việc thành lập cơ quan Kiểm toán tối cao và mức độ độc lập cần thiết của nó cần được quy định trong Hiến pháp, các chi tiết cụ thể có thể nêu trong các điều luật. Đặc biệt, Kiểm toán tối cao cần phải có sự bảo vệ đầy đủ về mặt luật pháp nhằm chống lại các tác động từ bên ngoài đối với sự độc lập và thẩm quyền kiểm toán của cơ quan Kiểm toán tối cao”. Khoản 6, mục II Tuyên bố Lima khẳng định: “Tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao không được tách rời với tính độc lập của các ủy viên của nó (Tổng KTNN, các ủy viên Hội đồng kiểm toán). Tính độc lập của các ủy viên cũng phải được quy định trong Hiến pháp (đặc biệt là thủ tục bãi nhiệm cũng do Hiến pháp quy định không được phép làm ảnh hưởng tới tính độc lập của nó) còn cách thức bổ nhiệm, bãi nhiệm cụ thể thì tùy thuộc vào quy định của Hiến pháp từng nước”.
Tuyên bố Mexico tại Nguyên tắc 1 nêu rõ: “Cần có văn bản pháp luật phù hợp quy định về mức độ độc lập của cơ quan kiểm toán tối cao”, Nguyên tắc 2 nêu rõ về tính độc lập của những người đứng đầu và thành viên của cơ quan kiểm toán tối cao và vấn đề bổ nhiệm, tái bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu cơ quan kiểm toán.
Đặc biệt, ngày 22/12/2011, Đại hội đồng Liên hiệp quốc đã thông qua Nghị quyết A/66/209 về “Thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, tính hiệu quả và minh bạch của quản lý công bằng cách tăng cường các cơ quan kiểm toán tối cao”, đánh dấu một mốc lịch sử quan trọng trong gần 60 năm hoạt động của INTOSAI. Lần đầu tiên, Đại hội đồng Liên hiệp quốc công nhận hoàn toàn tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao tại điểm 1, Nghị quyết A/66/209: “Các cơ quan kiểm toán tối cao chỉ có thể hoàn thành trách nhiệm của mình một cách khách quan và hiệu quả khi các cơ quan này độc lập với đối tượng kiểm toán và được bảo vệ chống lại ảnh hưởng bên ngoài” và Điểm 2, Nghị quyết nêu rõ “Ghi nhận tầm quan trọng của các cơ quan kiểm toán tối cao trong việc thúc đẩy tính hiệu lực, trách nhiệm giải trình, hiệu quả và tính minh bạch của quản lý công, giúp thực hiện các mục tiêu và ưu tiên phát triển quốc gia cũng như các mục tiêu phát triển quốc tế, gồm cả Mục tiêu phát triển thiên niên kỷ”. Đồng thời, điểm 4, Nghị quyết này cũng nêu rõ: “Đánh giá cao Tuyên bố Lima và Tuyên bố Mexico của INTOSAI và khuyến khích các quốc gia thành viên Liên hiệp quốc áp dụng các nguyên tắc đã nêu trong các tuyên bố này phù hợp với thể chế của quốc gia mình”.
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các nước cho thấy, trên cơ sở chỉ dẫn của INTOSAI, ở tất cả các nước có cơ quan KTNN, dù là ở các nước đã thành lập cơ quan KTNN từ rất lâu hay ở các nước mới thành lập cơ quan KTNN như các nước Đông Âu, Liên bang Nga, Trung Quốc... những vấn đề cơ bản về địa vị pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN đều được quy định trong Hiến pháp của mỗi nước. Theo thống kê của INTOSAI, trong 113 nước thực hiện nghiên cứu (không tính các nước thuộc Cộng đồng chung Châu Âu) có tới 79 nước (chiếm 70% các nước thực hiện nghiên cứu) địa vị pháp lý và tính độc lập của cơ quan KTNN được quy định trong Hiến pháp; tất cả các nước thuộc Cộng đồng chung Châu Âu đều quy định địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN trong Hiến pháp.
Mặc dù những quy định cụ thể trong Hiến pháp của các nước về KTNN có thể khác nhau về mức độ, nội dung cụ thể, như: Hiến pháp nước CHND Trung Hoa quy định 2 điều về KTNN (Điều 91 và Điều 109); Hiến pháp Hàn Quốc quy định 4 điều về KTNN (từ Điều 97 đến Điều 100) và Hiến pháp CH Ba Lan lại quy định tới 6 điều về KTNN (từ Điều 203 đến Điều 207); Hiến pháp Indonesia có một chương riêng (Chương VIIIA Ủy ban Kiểm toán tối cao- BPK) với 3 điều (Điều 23E, Điều 23F và Điều 23G), Hiến pháp Thái Lan cũng có Mục riêng với 4 điều quy định về Ủy ban KTNN...; song, về cơ bản có thể thấy tính phổ biến của những quy định về KTNN trong Hiến pháp của các nước là:
- Xác định địa vị pháp lý của KTNN trong hệ thống các cơ quan Nhà nước: Hiến pháp của các nước này đều quy định về vị trí của cơ quan KTNN trong mối quan hệ với các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Có ba mô hình phổ biến về vị trí của cơ quan KTNN là: KTNN trực thuộc Quốc hội, KTNN trực thuộc Chính phủ và KTNN độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ. Điểm đáng lưu ý là, ở châu Á đa số các nước thuộc khối ASEAN tổ chức theo mô hình KTNN độc lập với ngành lập pháp và ngành hành pháp.
- Xác định nguyên tắc cơ bản trong hoạt động kiểm toán của KTNN là độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
- Chức năng của KTNN bao gồm cả kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động.
- Đối tượng kiểm toán của KTNN ở hầu hết các nước đều xác định là hoạt động quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản quốc gia.
- Quy định thẩm quyền bổ nhiệm (bầu), miễn nhiệm Tổng KTNN.
- Quy định trách nhiệm của KTNN trong việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội và công bố công khai theo quy định của pháp luật.
Thứ ba, xuất phát từ yêu cầu khách quan phải quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp.
- Yêu cầu từ vai trò, chức năng: KTNN là công cụ đắc lực hỗ trợ thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với Nhà nước, có vai trò quan trọng trong quản trị quốc gia thông qua các hoạt động kiểm toán nguồn lực, kiểm toán tài sản quốc gia nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Vì vậy cần quy định vị trí, chức năng, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của KTNN, việc bầu Tổng KTNN trong Hiến pháp.
- Yêu cầu xuất phát từ tính chất độc lập của KTNN. Từ quy định KTNN “do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” cho thấy:
Một là, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội được quy định tại Điều 84 của Hiến pháp nên để Quốc hội thực hiện được yêu cầu “thành lập KTNN” thì nội dung này phải được quy định thành một nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội tại Điều này của Hiến pháp.
Hai là, địa vị pháp lý của một cơ quan nhà nước được giao “hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” tất yếu phải được quy định trong Hiến pháp.
Ba là, yêu cầu về thực tiễn hoạt động KTNN: do địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp như hầu hết các nước trên thế giới nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định địa vị pháp lý, xây dựng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động cũng như nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và toàn xã hội nói chung về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan KTNN. Do chưa có quy định trong Hiến pháp nên chưa có sự tương thích về một số quy định giữa Luật KTNN với các luật liên quan, nhất là những luật về tổ chức bộ máy nhà nước, như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ…Tồn tại này làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính cao nhất của quốc gia.
Với những phân tích như trên, vấn đề bổ sung trong Hiến pháp quy định về cơ quan KTNN là thực tiễn khách quan. Việc xác định tính hiến định của KTNN phụ thuộc vào các yếu tố sau đây:
- Vị trí, vai trò của KTNN trong cơ cấu quyền lực nhà nước và bộ máy nhà nước
- Tính độc lập của KTNN và mối quan hệ giữa KTNN với các cơ quan nhà nước khác. Yếu tố này bao gồm các nội dung như KTNN đứng độc lập với các nhánh quyền lực hay thuộc nhánh quyền lực nào (lập pháp, hành pháp, tư pháp). Hiện này Điều 13 của Luật KTNN quy định, KTNN có vị trí độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ.
- Bản chất hoạt động của KTNN là yếu tố rất quan trọng để xác lập sự cần thiết phải có cơ sở hiến định của KTNN. KTNN là cơ quan chức năng (không phải là chuyên môn nghiệp vụ thông thường) độc lập có vai trò quan trọng trong quản trị quốc gia bằng hoạt động kiểm toán của mình đối với các nguồn lực, tài sản quốc gia, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tính minh bạch hoạt động của bộ máy nhà nước.
Trên cơ sở những chỉ dẫn của INTOSAI, nghiên cứu kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, đặc biệt là của các nước thuộc khối ASEAN và từ thực tiễn hoạt động của KTNN ở nước ta, việc quy định vị trí, chức năng, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của KTNN, việc bầu Tổng KTNN trong Hiến pháp là cần thiết, các vấn đề cụ thể sẽ do Luật điều chỉnh.
Theo quan điểm của KTNN, việc bổ sung một chương riêng về KTNN là hợp lý nhất vì phù hợp với yêu cầu của Tuyên bố Lima và Tuyên bố Mexico của INTOSAI, Nghị quyết A/66/209 của Liên hiệp quốc, phù hợp với thông lệ của các nước trên thế giới; khẳng định được sự cần thiết khách quan và vị trí, vai trò của KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất của quốc gia, góp phần thực hiện yêu cầu hoàn thiện bộ máy nhà nước.
KTNN đề xuất phương án và nội dung bổ sung vào Hiến pháp những quy định về KTNN thành một chương riêng với tên gọi là “Kiểm toán Nhà nước” sau Chương “Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân” với nội dung như sau:
- Vị trí pháp lý và tính độc lập của KTNN: “KTNN tối cao là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”.
- Chức năng của KTNN: “KTNN tối cao có chức năng kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước”.
- KTNN tối cao có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán theo Luật KTNN.
- Thẩm quyền bầu Tổng KTNN: “Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng KTNN. Nhiệm kỳ của Tổng KTNN là năm năm và được tái bổ nhiệm một nhiệm kỳ”.
- Trách nhiệm của Tổng KTNN: “Tổng KTNN chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và công bố công khai kết quả kiểm toán theo luật định”./.
