Quản lý ngân sách: Đến lúc phải cải cách

Vướng trong thẩm định

Tại hội thảo, TS. Bùi Đặng Dũng, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội cho biết, thời gian thẩm tra dự toán còn ít do báo cáo thông tin tài liệu các cơ quan Chính phủ gửi sang còn chậm. Hơn nữa, nội dung, hình thức thông tin, báo cáo cũng chưa đáp ứng được yêu cầu của cơ quan thẩm tra, trong khi, đội ngũ chuyên gia, cán bộ giúp việc thẩm tra còn mỏng và hạn chế… Một số lĩnh vực đã được Quốc hội duyệt chi hằng năm như đào tạo, khoa học - công nghệ, nhưng vẫn có một số địa phương phân bổ mức thấp hơn hoặc không phân bổ, hay nói cách khác, hiệu lực thi hành các nghị quyết về dự toán NSNN hằng năm chưa cao. Một số khoản thu NSNN chưa đưa vào thu cân đối như thu xổ số kiến thiết, phí để lại cho các đơn vị sự nghiệp công lập, vốn trái phiếu Chính phủ…

Ông Bùi Đặng Dũng nói: “Việc chưa đưa các khoản thu nói trên vào cân đối thu, chi NSNN hằng năm cũng có nghĩa là Quốc hội quyết định chưa đầy đủ, toàn diện và thống nhất dự toán NSNN”.

TS. Bùi Đặng Dũng cũng chỉ ra thêm những bất cập, về mặt pháp lý, Quốc hội quyết định phân bổ ngân sách trung ương, trong đó có dự toán chi cho từng bộ, ngành nhưng Chính phủ lại quyết định giao khoán kinh phí cho một số cơ quan thuộc các bộ, ngành với mức chi cao hơn định mức phân bổ ngân sách chung, dẫn tới có mất công bằng cả về thu nhập, và nguồn lực của các cơ quan trong cùng một hệ thống, một bộ, ngành.

Những vướng mắc trong thẩm định ngân sách trung ương nêu trên cũng là những khó khăn mà HĐND ở các địa phương gặp phải. Bà Phạm Thị Thanh Mai ở Ban Kinh tế và Ngân sách, Hội đồng nhân dân TP Hà Nội chia sẻ: “Thường thì cứ UBND trình dự toán thu chi ngân sách lên là được HĐND phê duyệt. Chỉ những khoản thu chi có phát hiện tiêu cực mới được đưa ra thảo luận”. Để khắc phục hạn chế này, bà Mai đồng tình với quan điểm của TS. Bùi Đặng Dũng khi cho rằng, cần tăng cường cán bộ chuyên trách cho Ủy ban Tài chính Ngân sách ở các HĐND. Bà Mai cũng cho rằng, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) có chuyên môn cao và đã hỗ trợ rất đắc lực giúp HĐND trong thời gian qua, nhưng mới chỉ dừng ở khâu kiểm toán quyết toán, mà chưa tham gia tham gia vào thẩm định dự toán ngân sách địa phương giúp HĐND.

“Bội thu” chưa hẳn là tốt

Bội thu trong ngân sách được hiểu là thu vượt dự toán. Tuy nhiên, nếu dự toán “không chuẩn” thì bội thu lại có phần “phản tác dụng”. Bởi vì, mọi quốc gia luôn đòi hỏi nguồn lực tài chính cao cho phát triển. Chính vì vậy, nếu dự toán thu thấp sẽ kéo theo dự toán chi thấp, dẫn đến thiếu tiền cho đầu tư phát triển.

Trên thực tế ở khâu lập dự toán, Bộ Tài chính là cơ quan giúp Chính phủ lập dự toán ngân sách hằng năm cũng kêu khó. Ông Đào Xuân Tuế, Phó Vụ trưởng Vụ NSNN - Bộ Tài chính thừa nhận, công tác lập, trình dự toán NSNN hằng năm còn có một số hạn chế: “Đó là dự toán ngân sách chưa sát với tình hình thực tế thực hiện cả về thu và chi ngân sách”.

Tuy nhiên, ông Đào Xuân Tuế giải thích: Kết quả thu NSNN thực hiện thường vượt xa so với con số dự toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định (năm 2007 vượt 20,5% so với dự toán, năm 2008 vượt 26,8%, năm 2009 vượt 16,6%, năm 2010 đánh giá vượt 21,2%) là do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan.

Về khách quan, ông Tuế giải thích, chúng ta thu phải theo tình hình sản xuất kinh doanh, trong khi sản xuất chủ yếu phụ thuộc nguyên liệu nhập khẩu. Trong khi hoạt động kinh tế tài chính thế giới có nhiều biến động khó lường tác động đến sản xuất kinh doanh trong nước làm cho công tác dự báo về các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô thường thiếu chính xác, từ đó có tác động nhất định đến dự báo về thu NSNN. Bên cạnh đó, các cơ chế chính sách thu đang được hoàn thiện theo cơ chế thị trường nên phần nào cũng ảnh hưởng đến dự báo về nguồn thu của NSNN.

Về chủ quan, ông Tuế thẳng thắn chỉ ra nguyên nhân: “Do cục bộ địa phương, nên có địa phương dấu nguồn thu, hoặc đánh giá kết quả thu năm trước làm cơ sở cho việc xây dựng dự toán ngân sách năm sau còn thiếu tích cực, thấp xa so với thực tế thực hiện” (năm 2006 số đánh giá chỉ bằng 93,5% số thực tế thực hiện, năm 2007 87,2%, năm 2008 85,4%, năm 2009 bằng 88,9%).

Ông Tuế cho rằng, cơ chế thưởng vượt thu ở chừng mực nhất định đã có tác động đến công tác xây dựng dự toán thu NSNN. Dự báo kinh tế vĩ mô chưa sát với tình hình thực tế còn chịu tác động ý chí chủ quan, chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ liên quan trong việc đưa ra các dự báo về các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô làm cơ sở cho việc dự báo về khả năng thu ngân sách.

Về các quy định của pháp luật còn chưa hợp lý ảnh hưởng đến công tác xây dựng dự toán ngân sách hàng năm. Ông nói: “Luật quy định thời gian xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau khá sớm nên dự báo kết quả thu cho năm hiện hành làm cơ sở cho xây dựng dự toán thu ngân sách năm sau khó chính xác”.

Về chi ngân sách, ông Tuế cũng đưa ra những cảnh báo, việc chuyển nguồn ngân sách sang năm sau để tiếp tục chi còn lớn và có xu hướng tăng về quy mô năm sau cao hơn năm trước. Nguyên nhân của tình trạng theo ông Tuế là do quy định của Luật NSNN chưa phù hợp với thực tế nên làm phát sinh chuyển nguồn lớn. Cơ chế xác định nhiệm vụ chi bố trí dự toán ngân sách năm sau chưa hợp lý, chưa nghiên cứu một cách cụ thể rõ ràng nên việc bố trí ngân sách thường bị động…

Cần chuyển sang quản lý ngân sách theo “đầu ra”

Như vậy chúng ta có thể thấy vướng mắc nảy sinh trong suốt cả quá trình từ lập, thẩm tra cho đến khâu trình, thảo luận và phê duyệt dự toán NSNN. Chính vì vậy, GS.TS. Nguyễn Quang Quynh đến từ Đại học Kinh tế Quốc dân cho rằng, “Giải quyết vấn đề này thì đồng thời phải giải quyết vấn đề khác, nếu không, có đưa vào luật cũng không làm được”.

Vị giáo sư này đề nghị cần nêu cao vai trò của kiểm toán trong suốt quá trình. Theo ông, KTNN phải được độc lập đầy đủ về cả pháp lý và tài chính. GS.TS. Nguyễn Quang Quynh ví: “KTNN hiện nay như con hổ giấy không răng”. Trong khi ở các nước kinh phí cho KTNN do Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội đề xuất, mà không qua chính phủ, như vậy mới bảo đảm tính độc lập về tài chính, ông nói.

GS.TS. Nguyễn Quang Quynh kết luận, chúng ta cần đổi mới phương thức quản lý NSNN theo “đầu vào” sang phương thức quản lý theo “đầu ra” với việc mở rộng ứng dụng các loại hình kiểm toán thích hợp. Để làm được điều này, theo ông Quynh, trước hết cần đổi mới hệ thống kiểm soát chi NSNN với việc nâng cao hiệu lực của giám sát, của kiểm soát và của kiểm toán trong quản lý NSNN và tăng cường vai trò tư vấn, hỗ trợ của kiểm toán trong quản lý NSNN. Tuy nhiên, ông cũng lưu ý, mỗi loại vấn đề trên đều bao hàm nội dung và phạm vi rộng nên cần được giải quyết qua các đề tài cụ thể.