Thấy gì qua kiểm toán việc đấu thầu mua thuốc, vật tư y tế và trang thiết bị y tế tại một số Bệnh viện tuyến tỉnh thuộc Miền Đông Nam Bộ!

Trong giai đoạn 2009 – 2011 các bệnh viện thực hiện đấu thầu, mua sắm thuốc và hóa chất, vật tư tiêu hao (gọi tắt là vật tư y tế) theo Thông tư liên tịch số 10/2007/TTLT-BYT-BTC ngày 10/8/2007 của Bộ Y tế và Bộ Tài chính hướng dẫn đấu thầu thuốc trong các cơ sở y tế công lập và Thông tư số 63/2007/TT-BTC ngày 15/06/2007 của Bộ Tài chính về hướng dẫn đấu thầu mua sắm tài sản nhằm duy trì hoạt động thường xuyên trong cơ quan Nhà nước bằng vốn ngân sách nhà nước, theo đó: Việc đánh giá hồ sơ dự thầu và xét công nhận trúng thầu phải theo từng mặt hàng trong mỗi gói thầu và các nhà thầu có thể tham gia một, nhiều hoặc tất cả các mặt hàng thuốc, vật tư y tế trong một gói thầu mà nhà thầu có khả năng cung cấp. Qua kiểm toán, công tác đấu thầu mua sắm thuốc, vật tư y tế có những tồn tại, sai sót sau:

Số lượng thuốc, vật tư y tế dự kiến mua trong kế hoạch lập chưa sát với nhu cầu dẫn đến nhiều trường hợp thực hiện mua trong năm đạt thấp hoặc có nhiều trường hợp có mặt hàng đưa vào kế hoạch đấu thầu nhưng thực tế không mua, ngược lại cũng có trường hợp vượt cao so với kế hoạch đã lập.

Giá của từng mặt hàng thuốc trong kế hoạch đấu thầu chủ yếu được các Bệnh viện và Sở Y tế (đối với đấu thầu tập trung) xây dựng trên cơ sở giá trúng thầu của năm trước cộng với tỷ lệ trượt giá hoặc chủ yếu trên cơ sở giá chào hàng của các công ty dược mà không tham khảo giá trúng thầu trong thời gian không quá 12 tháng đã được Cục Quản lý Dược cập nhật và thông báo trên website của Cục Quản lý Dược, vi phạm quy định tại điểm b, khoản 2, Mục II Thông tư số 10/2007/TTLT-BYT-BTC.

Tiêu chuẩn đánh giá trong HSMT không hợp lý hoặc chứa đựng nhiều yếu tố có khả năng làm giảm tính cạnh tranh trong đấu thầu, làm tăng yếu tố chủ quan trong lựa chọn nhà thầu, như: Xây dựng thang điểm kỹ thuật chưa tập trung vào các đặc tính kỹ thuật, chất lượng của thuốc (nguồn nguyên liệu, xuất xứ, có kết quả thử tương đương sinh học, tiêu chuẩn kiểm nghiệm,...) mà lại chú trọng nhiều vào năng lực nhà thầu, có thể dẫn đến việc lựa chọn mặt hàng thuốc có chất lượng không cao trong cùng nhóm tiêu chuẩn; Đưa một số tiêu chí đánh giá có tính chất chủ quan cao vào HSMT như: thuốc đã được sử dụng tại bệnh viện, mặt hàng đã được các bác sĩ quen sử dụng, "ý kiến chuyên môn của người sử dụng" (thực chất là ý kiến của Tổ chuyên gia đấu thầu) dẫn đến trong thực tế, chỉ cần Tổ chuyên gia đánh giá mặt hàng dự thầu “không đạt” là nhà thầu bị loại mặc dù sản phẩm vẫn đáp ứng được tất cả các tiêu chí khác của HSMT.

Đối với một số vật tư y tế đặc thù, kỹ thuật cao, nhiều bệnh viện đã ghi rõ tên, chủng loại, xuất xứ vật tư cần mua sắm trong HSMT nhưng không kèm theo cụm từ "hoặc tương đương", vi phạm quy định tại khoản 5 Điều 12 của Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn thực hiện.

Các bệnh viện, Sở Y tế (đối với đấu thầu tập trung) lập kế hoạch đấu thầu và hồ sơ mời thầu toàn bộ danh mục thuốc, vật tư y tế dự kiến mua, nhưng xét công nhận trúng thầu theo từng mặt hàng thuốc, vật tư y tế. Tuy nhiên, qua kiểm toán đã phát hiện nhiều mặt hàng thuốc được phê duyệt giá trúng thầu cao hơn so với giá kế hoạch của chính mặt hàng thuốc đó trong kế hoạch đấu thầu đã được UBND tỉnh, thành phố phê duyệt. Ngành y tế các địa phương cho rằng: Mặc dù giá trúng thầu một số mặt hàng thuốc cao hơn giá kế hoạch được duyệt, nhưng tổng giá trị trúng thầu của tất cả các mặt hàng vẫn thấp hơn giá gói thầu (tức giá trị dự toán của toàn bộ danh mục thuốc, vật tư y tế mời thầu) là phù hợp với Luật Đấu thầu, quy định tại khoản 4 Điều 70 Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng và Thông tư liên tịch số 10/2007/TTLT-BYT-BTC nêu trên. Quan điểm xét thầu này là không hợp lý, vì những lý do sau đây:

Thứ nhất, số lượng thuốc, vật tư y tế của các gói thầu chỉ là số lượng dự kiến mua, không phải số lượng chắc chắn sẽ mua. Sau khi công nhận trúng thầu và ký hợp đồng sẽ mua theo nhu cầu hàng tháng do các bệnh viện thông báo, dẫn tới nhiều trường hợp thực hiện mua trong năm đạt thấp, thậm chí có mặt hàng thực tế không mua (tại hầu hết các bệnh viện được kiểm toán đều có tình trạng này), ngược lại cũng có trường hợp thực tế mua cao hơn so với khối lượng đấu thầu. Điều này cho thấy việc xét trúng thầu theo nguyên tắc bù trừ giữa giá dự thầu của các mặt hàng thuốc, vật tư y tế khác nhau trong gói thầu theo nguyên tắc tổng giá trúng thầu thấp hơn giá gói thầu là không phù hợp, có thể gây thất thoát kinh phí mua sắm thuốc, vật tư y tế nếu như những mặt hàng trúng thầu giá cao thì được mua nhiều, trong khi những mặt hàng trúng thầu giá thấp thì nhà thầu lại mua với khối lượng thấp hơn nhiều so với khối lượng mời thầu hoặc không mua.

Mặt khác, theo định nghĩa tại khoản 21 Điều 4 Luật Đấu thầu: “Gói thầu là một phần của dự án, trong một số trường hợp đặc biệt gói thầu là toàn bộ dự án; gói thầu có thể gồm những nội dung mua sắm giống nhau thuộc nhiều dự án hoặc là khối lượng mua sắm một lần đối với mua sắm thường xuyên”. Như vậy, đối với thuốc, vật tư y tế việc mua sắm có tính chất thường xuyên, theo đúng quy định của Luật Đấu thầu, gói thầu mua sắm thuốc, vật tư y tế chính là khối lượng của 01 lần mua sắm, tức là khối lượng mua đã được xác định chính xác. Do việc đấu thầu thuốc, vật tư y tế của các bệnh viện thực hiện 01 lần cho cả năm, khối lượng mua sắm trong kế hoạch không chính xác, nên nếu vận dụng quy định tại Khoản 4 Điều 70 Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng (trường hợp đấu thầu gói thầu gồm nhiều lô nhỏ) để xét trúng thầu theo nguyên tắc tổng giá trúng thầu của các mặt hàng thuốc, vật tư y tế không vượt giá gói thầu là không phù hợp.

 

Thứ hai, theo quy định tại tiết b, Khoản 2, Mục II Thông tư số 10/2007/TTLT-BYT-BTC: “Giá gói thầu trong kế hoạch đấu thầu của các mặt hàng thuốc không được cao hơn giá tối đa của các mặt hàng thuốc đó được công bố tại thời điểm gần nhất của Bộ Y tế.” và theo quy định tại tiết đ, Khoản 4, Mục II: “Giá thuốc trúng thầu không được cao hơn giá gói thầu trong kế hoạch đấu thầu và không vượt giá hiện hành của từng mặt hàng thuốc do Bộ Y tế công bố trên Website của Bộ Y tế”. Như vậy, “giá gói thầu” và “giá thuốc trúng thầu” được đề cập trong Thông tư số 10/2007/TTLT-BYT-BTC chính là giá kế hoạch và giá trúng thầu của từng mặt hàng thuốc (vì như vậy mới có thể so sánh giữa giá gói thầu và giá trúng thầu với “giá tối đa hiện hành của từng mặt hàng thuốc” như yêu cầu của Thông tư) và không thể hiểu là giá gói thầu (tức giá trị dự toán của tất cả các mặt hàng trong gói thầu) và tổng giá trị trúng thầu, vì không thể lấy giá gói thầu để so sánh với giá tối đa của các mặt hàng thuốc được. Do đó, việc các phê duyệt kết quả trúng thầu của một số mặt hàng thuốc cao hơn giá kế hoạch được phê duyệt là không đúng quy định của Thông tư số 10/2007/TTLT-BYT-BTC nêu trên.

Tổng số tiền chênh lệch do công nhận trúng thầu và mua sắm thuốc, vật tư y tế với giá trúng thầu cao hơn giá kế hoạch được duyệt của các bệnh viện được kiểm toán trong giai đoạn 2009 - 2011 là 53.065 triệu đồng.

Các dự án, gói thầu mua sắm TTBYT đều thực hiện việc lập, thẩm định và phê duyệt dự toán theo quy trình, việc phê duyệt dự toán và giá gói thầu dựa trên cơ sở kết quả thẩm định giá của Sở Tài chính và của các công ty thẩm định giá. Qua kiểm toán, có những vấn đề đáng lưu ý sau:

Qua kiểm toán, phần lớn các trang thiết bị y tế được mua sắm là các loại trang thiết bị phải nhập khẩu, không có sẵn tại thị trường trong nước. Tuy nhiên, chủ đầu tư, các đơn vị thẩm định giá và cơ quan phê duyệt dự toán mua sắm TTBYT lại không căn cứ vào báo giá của nhà sản xuất hoặc đơn vị phân phối thiết bị của nhà sản xuất đến Việt Nam (giá CIF) và các chi phí có liên quan khác để xây dựng dự toán theo đúng hướng dẫn tại điểm 2.2.2 Mục II Thông tư số 05/2007/TT-BXD ngày 25/07/2007 và điểm 1.2.2 Phụ lục số 01 kèm theo Thông tư số 04/2010/TT-BXD ngày 26/05/2010 của Bộ Xây dựng hướng dẫn lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình, mà lại căn cứ vào báo giá của các doanh nghiệp trong nước có khả năng nhập khẩu các thiết bị này để lập dự toán mua sắm thiết bị. Việc tham khảo báo giá của các doanh nghiệp trong nước có khả năng nhập khẩu thiết bị nhưng tại thời điểm báo giá các doanh nghiệp này chưa sở hữu thiết bị mà các bệnh viện cần mua, là không phù hợp với định nghĩa về giá trị thị trường tại Tiêu chuẩn thẩm định giá số 01 ban hành kèm theo Quyết định số 24/2005/QĐ-BTC ngày 18/04/2005 của Bộ trưởng Bộ Tài chính: “Giá trị thị trường của một tài sản là mức giá ước tính sẽ được mua bán trên thị trường vào thời điểm thẩm định giá, giữa một bên là người mua sẵn sàng mua và một bên là người bán sẵn sàng bán, trong một giao dịch mua bán khách quan và độc lập, trong điều kiện thương mại bình thường”, trong đó khái niệm “người bán sẵn sàng bán”: “là người bán đang có quyền sở hữu tài sản (trừ đất), có quyền sử dụng đất có nhu cầu muốn bán tài sản với mức giá tốt nhất có thể được trên thị trường”. Do tham khảo giá không đúng nguồn, nên giá bán thiết bị đã bị các doanh nghiệp trong nước có khả năng nhập khẩu thiết bị nâng cao một cách không hợp lý. Chẳng hạn, hệ thống máy chụp điện toán xoắn ốc do Bệnh viện Đa khoa tỉnh B mua có giá CIF và thuế là  6.629 triệu đồng, nhưng giá dự toán được duyệt (theo báo giá của doanh nghiệp trong nước và đã được thẩm định giá) là 13.524 triệu đồng, chênh lệch là 6.045 triệu đồng, tỷ lệ chênh lệch là 91,19%; máy CT 64 lát cắt và máy điện tim gắng sức do Bệnh viện N tỉnh H mua có giá nhập khẩu và thuế là 15.105 triệu đồng, nhưng giá dự toán được duyệt theo báo giá của doanh nghiệp nhập khẩu và đã được thẩm định giá là 26.970 triệu đồng, chênh lệch là 11.865 triệu đồng, tỷ lệ chênh lệch là 78,55%... Các thiết bị này, sau đó cũng đã được các đơn vị chức năng thẩm định giá, nhưng giá trị thẩm định nhìn chung không thay đổi nhiều so với báo giá của các doanh nghiệp nhập khẩu.      

Theo khoản 5 Điều 38 của Luật Đấu thầu thì giá trúng thầu không cao hơn giá gói thầu được duyệt. Do đó nếu giá gói thầu được xác định hợp lý sẽ ngăn chặn được việc mua sắm trang thiết bị với giá không hợp lý (do những tiêu cực của các nhà thầu trong quá trình tham gia đấu thầu). Xuất phát từ việc lập và duyệt dự toán mua sắm các TTBYT nhập khẩu có nhiều bất hợp lý như trên, căn cứ theo đặc điểm, tính chất mua sắm các thiết bị nhập khẩu và hướng dẫn của Bộ Xây dựng tại Thông tư số 05/2007/TT-BXD ngày 25/07/2007 và Thông tư số 04/2010/TT-BXD ngày 26/05/2010, Đoàn kiểm toán đã xác định lại giá trị dự toán hợp lý của 55 thiết bị y tế nhập khẩu trên cơ sở các tài liệu thể hiện giá nhập khẩu (giá CIF), thuế của các thiết bị đã mua sắm (các Tờ khai Hải quan) và ước tính hợp lý chi phí vận chuyển, lắp đặt, đào tạo, hướng dẫn vận hành của từng thiết bị. Tổng giá trị chênh lệch giữa giá thực tế mua sắm của các đơn vị so với giá dự toán hợp lý Đoàn kiểm toán xác định lại là 87.013 triệu đồng, bằng 15,9% tổng giá trị mua sắm của các thiết bị y tế này.  

Đối với các thiết bị mua sắm bằng nguồn kinh phí thường xuyên:

Trên thực tế, các thiết bị y tế mua sắm bằng nguồn kinh phí thường xuyên cũng được các bệnh viện kiểm toán thực hiện tương tự như các thiết bị y tế mua sắm bằng nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Về cơ sở pháp lý, để lập và duyệt dự toán mua sắm thiết bị và xác định giá gói thầu, các đơn vị căn cứ theo hướng dẫn của Bộ Tài chính tại tiết b mục 2 Phần II của Thông tư số 63/2007/TT-BTC ngày 15/06/2007 về hướng dẫn thực hiện đấu thầu mua sắm tài sản nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của cơ quan Nhà nước bằng vốn nhà nước: “Khi lập và xác định giá gói thầu trong hồ sơ mời thầu, cơ quan, đơn vị mời thầu cần tham khảo giá hàng hóa cần mua của ít nhất 5 đơn vị cung cấp hàng khác nhau trên địa bàn để làm căn cứ xác định giá gói thầu”. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, việc lập và xác định giá gói thầu dựa trên báo giá của các doanh nghiệp nhập khẩu trong nước, nhưng tại thời điểm báo giá chưa sở hữu các thiết bị là không phù hợp với quy định tại Tiêu chuẩn thẩm định giá số 01 nêu trên và do vậy, các đơn vị này không được coi là đơn vị cung cấp hàng trên địa bàn. Cần phân biệt với những mặt hàng nhập khẩu đã được các doanh nghiệp chủ động nhập khẩu về ngay từ khi chưa có người mua để bán ra thị trường và hình thành nên giá cả thị trường ở ngay thị trường trong nước.Vì thế, các doanh nghiệp đã nhập khẩu hàng về để bán là đơn vị cung cấp hàng trên địa bàn và việc lấy báo giá của các doanh nghiệp này để lập dự toán, xác định giá gói thầu là phù hợp với hướng dẫn tại Thông tư số 63/2007/TT-BTC. Mặt khác, do các doanh nghiệp đã bỏ vốn ra để nhập khẩu hàng, bỏ các chi phí liên quan để bảo quản, trưng bày, giới thiệu sản phẩm và chịu nhiều rủi ro về việc giảm giá hoặc có thể không bán được hàng, nên giá bán sẽ bao gồm cả lợi nhuận của doanh nghiệp nhập khẩu. Như vậy, việc lập và phê duyệt giá gói thầu mua sắm thiết bị trong trường hợp này cũng không phù hợp với quy định về lập và xác định giá gói thầu Bộ Tài chính hướng dẫn tại Thông tư số 63/2007/TT-BTC.

Với phương pháp tương tự như đã thực hiện đối với các TTBYT mua sắm bằng nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản, Đoàn kiểm toán đã xác định lại giá trị dự toán hợp lý của 68 thiết bị y tế đã được các bệnh viện được kiểm toán mua sắm. Tổng giá trị chênh lệch giữa giá thực tế mua sắm của các đơn vị so với giá dự toán hợp lý Đoàn kiểm toán xác định lại là 30.326 triệu đồng, bằng 24,7% tổng giá trị mua sắm của các thiết bị y tế này.  

Với các khoản chênh lệch tổng cộng là 117.249 triệu đồng, được coi là số tiền lãng phí, thất thoát vốn nhà nước trong quá trình mua sắm các TTBYT. Do vậy, Kiểm toán Nhà nước khu vực IV đã kiến nghị xử lý trách nhiệm các tập thể, cá nhân có liên quan, đồng thời quy trách nhiệm và có biện pháp thu hồi tối đa khoản thiệt hại nêu trên theo quy định hiện hành.

Theo Báo Kiểm toán số cuối tháng 11/2013