Vai trò của Cơ quan Kiểm toán tối cao đối với thảm họa công – góc nhìn của Kiểm toán nhà nước Việt Nam

Việt Nam là một trong những quốc gia chịu nhiều thiên tai nhất trên thế giới như bão, áp thấp nhiệt đới, lũ lụt, hạn hán, xâm nhập mặn, sạt lở đất và cháy rừng. Hơn 70% dân số Việt Nam đang gặp rủi ro do thiên tai, đặc biệt là người nghèo ở nông thôn và thành thị. Ước tính, trong 20 năm qua, ở Việt Nam, các loại thiên tai như bão, lũ, lở đất… đã khiến hơn 13.000 người thiệt mạng, gây thiệt hại hơn 6,4 tỷ USD.

Việt Nam được xác định là một trong những “điểm nóng” toàn cầu có nguy cơ rất cao xuất hiện các tác nhân gây bệnh truyền nhiễm mới nổi, hoặc các bệnh có tỷ lệ mắc tăng gần đây, bao gồm các bệnh lây truyền từ vật nuôi, động vật hoang dã hoặc hệ sinh thái. Thiên tai và biến đổi khí hậu ảnh hưởng đến tỷ lệ bùng phát bệnh truyền nhiễm do những thay đổi của môi trường, điều kiện con người và tính dễ bị tổn thương đối với các mầm bệnh hiện có.
 
Vai trò của Kiểm toán nhà nước đối với việc phòng ngừa, ứng phó và phục hồi sau thảm họa công

Thảm họa công cũng gây ra một số tác động lớn đối với hoạt động kiểm toán của KTNN Việt Nam. Các khoản chi tiêu công thường diễn ra trong tình huống khẩn cấp với số tiền lớn trong thời gian ngắn cùng một số chính sách đặc thù, do đó ảnh hưởng đến rủi ro tiềm tàng và rủi ro kiểm soát trong quá trình kiểm toán, đòi hỏi Kiểm toán viên nghiên cứu sâu hơn về hệ thống pháp luật liên quan, thận trọng trong đánh giá rủi ro và xác định trọng tâm kiểm toán cũng như mức độ đầy đủ và thích hợp của bằng chứng kiểm toán có thể sẽ yêu cầu cao hơn. Bản thân các Kiểm toán viên cũng bị hạn chế tiếp xúc với đơn vị được kiểm toán và các tài liệu, hồ sơ trực tiếp và buộc phải tránh cản trở các biện pháp ứng phó của Chính phủ; từ đó sẽ có giới hạn trong việc tiếp cận thông tin và giải trình từ phía đơn vị được kiểm toán cũng như một số phương pháp, thủ tục kiểm toán như kiểm tra hiện trường, quan sát… Kết quả là thời gian kiểm toán sẽ bị kéo dài và việc phát hành báo cáo kiểm toán có thể bị cản trở. Tại Việt Nam, trong bối cảnh đại dịch Covid-19, Tổng Kiểm toán nhà nước đã có nhiều văn bản chỉ đạo điều hành kịp thời để điều chỉnh phương án tổ chức kiểm toán đảm bảo ưu tiên tối đa cho hoạt động phòng, chống dịch COVID-19 theo đúng tinh thần lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng, Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Trong đó, KTNN đã điều chỉnh giảm 28 cuộc kiểm toán tương ứng với 38 Đoàn kiểm toán; giảm thời gian kiểm toán và đầu mối đơn vị được kiểm toán.

Chính phủ Việt Nam đã và đang tập trung nguồn lực tối đa cho công tác phòng ngừa, ứng phó thảm họa và phục hồi kinh tế sau thiên tai, đại dịch. Các nguồn lực được huy động phải được sử dụng tiết kiệm, đúng mục tiêu, đúng đối tượng, đúng chủ trương, chính sách. Những đánh giá, xác nhận của KTNN - cơ quan kiểm tra độc lập, có chuyên môn cao, về tính chính xác, hợp lý, hợp lệ của các khoản thu, chi tài chính - ngân sách có ý nghĩa không thể thiếu trong quá trình triển khai các chính sách phòng ngừa, ứng phó và phục hồi kinh tế Việt Nam sau thiên tai và đại dịch.

KTNN Việt Nam thực hiện kiểm toán đánh giá tác động của các chính sách trong: Phòng ngừa thảm họa; Ứng phó với thảm họa; Phục hồi sau thảm họa. Thực hiện vai trò này, KTNN sẽ phát hiện các tồn tại, hạn chế trong triển khai các cơ chế, chính sách, giúp Chính phủ và các cơ quan chức năng nâng cao hiệu quả quản lý, điều hành. Kiến nghị của KTNN là cơ sở quan trọng, có tính thực tiễn, xác đáng giúp Chính phủ, các cơ quan chức năng xem xét, hoàn thiện để nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả của cơ chế, chính sách để phòng, chống và phục hồi sau thảm họa. Thông qua kiểm toán chuyên đề “Việc huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực phục vụ công tác phòng, chống dịch Covid -19 và các chính sách hỗ trợ”, KTNN đã đánh giá sơ bộ các chính sách hỗ trợ được triển khai đồng bộ, quyết liệt từ Trung ương đến địa phương, cơ bản phù hợp thực tiễn trong từng giai đoạn, qua đó kịp thời tháo gỡ khó khăn, góp phần phục hồi sản xuất, kinh doanh, giảm thiểu tác động gây sốc, tiêu cực của đại dịch, đảm bảo an sinh xã hội.

Cụ thể, về chính sách thuế: Đã gia hạn, giảm thu từ các gói hỗ trợ chính sách thuế năm 2020 là 111.080 tỷ đồng, năm 2021 là 72.116 tỷ đồng; chính sách hỗ trợ từ lĩnh vực hải quan không thu là 201 tỷ đồng (thuế GTGT 193 tỷ đồng, thuế nhập khẩu 7,9 tỷ đồng); miễn thuế nhập khẩu đối với mặt hàng phục vụ phòng chống dịch viêm đường hô hấp cấp 63,3 tỷ đồng. Về chính sách tín dụng: Đến cuối năm 2021, tổng giá trị nợ lũy kế đã miễn, giảm lãi giữ nguyên nhóm nợ là 91.400 tỷ đồng, trong đó tiền lãi đã miễn, giảm giữ nguyên nhóm nợ là 1.108 tỷ đồng/469.159 khách hàng, tương đương mức miễn giảm lãi bình quân 2.361.673 đồng/khách hàng; giảm lãi suất cho vay 57.724 tỷ đồng, trong đó giảm cho khách hàng bị ảnh hưởng bởi dịch Covid-19 là 36.811 tỷ đồng. Về chính sách hỗ trợ an sinh xã hội và phục hồi kinh tế đã giải ngân từ nguồn ngân sách Nhà nước: Năm 2020 thực hiện Nghị quyết số 42/NQ-CP hỗ trợ người dân bị ảnh hưởng bởi dịch Covid-19 là 14.023 tỷ đồng; năm 2021 thực hiện Nghị quyết số 68/NQ-CP đã hỗ trợ người dân 13.964,6 tỷ đồng; hỗ trợ từ nguồn kết dư Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp theo Nghị quyết số 116/NQ-CP bằng tiền cho 12.868.602 lao động với tổng số 30.834,6 tỷ đồng; thực hiện giảm mức đóng bảo hiểm thất nghiệp cho 346.664 đơn vị, tương ứng 11.393.272 lao động với số tiền giảm 2.149,9 tỷ đồng.

KTNN Việt Nam đã góp phần minh bạch và nâng cao trách nhiệm giải trình việc quản lý, sử dụng nguồn lực công, đặc biệt trong điều kiện các gói hỗ trợ kinh tế được triển khai luôn tiềm ẩn những nguy cơ thất thoát, lãng phí. Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN đã cung cấp các thông tin về kết quả quản lý, sử dụng ngân sách Nhà nước, tăng cường trách nhiệm giải trình của các tổ chức, cá nhân có liên quan trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Đồng thời, tạo kênh thông tin quan trọng để các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và cộng đồng xã hội tham gia giám sát hoạt động sử dụng nguồn lực công. Các giải pháp phòng ngừa, ứng phó và phục hồi sau thiên tai, đại dịch của Chính phủ trở nên minh bạch hơn; góp phần giảm nguy cơ thất thoát, lãng phí nguồn lực công và tạo sự đồng thuận xã hội cao trong thực thi các chính sách.

Từ cuộc kiểm toán chuyên đề về “Việc huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực phục vụ công tác phòng, chống dịch Covid -19 và các chính sách hỗ trợ”, qua kiểm toán, KTNN Việt Nam đã kiến nghị Bộ trưởng các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chỉ đạo các đơn vị có liên quan tập trung kiểm tra, rà soát để chấn chỉnh, khắc phục kịp thời những tồn tại, hạn chế hoặc xử lý theo quy định của pháp luật đối với những sai phạm đã được KTNN chỉ ra; đồng thời nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế, chính sách còn bất cập và rút ra những bài học kinh nghiệm. Trong đó, KTNN đã kiến nghị xử lý tài chính 3.431,2 tỷ đồng; xử lý khác 3.358,5 tỷ đồng. KTNN cũng yêu cầu chấn chỉnh, rút kinh nghiệm đối với những tồn tại, hạn chế trong việc huy động các nguồn lực phòng, chống dịch; công tác phân bổ trang thiết bị, vật tư, thuốc chưa có đầy đủ hồ sơ, tài liệu; phân bổ vắc xin chưa phù hợp thực tiễn; phân bổ dự toán chưa bảo đảm cơ sở thuyết minh, chưa sát thực tế, chưa quản lý, lưu giữ đầy đủ hồ sơ, tài liệu phân bổ; chưa kịp thời cập nhật quy định về định mức kinh tế kỹ thuật dịch vụ xét nghiệm để thực hiện xây dựng giá dịch vụ xét nghiệm; sử dụng Quỹ ủng hộ phòng, chống dịch Covid-19 không đúng mục đích tài trợ, đối tượng; chưa nộp kịp thời về Quỹ vắc xin số còn dư đến 31/12/2021; ban hành văn bản, chính sách hướng dẫn còn chậm, hiệu quả thấp, không đạt mục tiêu hoặc chưa bảo đảm thẩm quyền, không bao quát đầy đủ đối tượng, không phù hợp quy định; hỗ trợ người lao động, người sử dụng lao động chưa kịp thời, chưa bảo đảm quy định; có tình trạng hỗ trợ trùng lắp đối tượng.
 
KTNN Việt Nam đã kịp thời cung cấp thông tin phục vụ Quốc hội, HĐND các cấp giám sát việc thực hiện các chính sách phòng ngừa, ứng phó và phục hồi sau thảm họa: Nguồn lực công có nguy cơ thất thoát trong quá trình lập dự toán, giải ngân và quyết toán nếu thiếu sự giám sát chặt chẽ của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND). Hoạt động giám sát của Quốc hội, HĐND hiệu quả hơn khi các đại biểu dân cử được cung cấp thông tin chính xác, khách quan, đầy đủ và đáng tin cậy. KTNN khẳng định vai trò là công cụ quan trọng, không thể thiếu, phục vụ cho Quốc hội, HĐND thực hiện quyền hạn và trách nhiệm giám sát việc quản lý và sử dụng nguồn lực công. KTNN bám sát chương trình, nội dung giám sát của Quốc hội, HĐND để xác định đối tượng kiểm toán phù hợp, từ đó cung cấp thông tin kiểm toán về các chương trình, chính sách phòng ngừa, ứng phó và phục hồi sau thảm họa được Chính phủ triển khai để Quốc hội, HĐND giám sát việc thực thi pháp luật; các chủ trương, chính sách mà Quốc hội, HĐND đã ban hành.
 
Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN Việt Nam đã phát hiện các hành vi gian lận, vi phạm, từ đó kiến nghị xử lý nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý, sử dụng nguồn lực công nói chung và cho công tác phòng ngừa, ứng phó và phục hồi sau thiên tai, dịch bệnh nói riêng. Tuy vậy, phát hiện các sai phạm và kiến nghị xử lý tài chính không phải là mục tiêu chính của hoạt động kiểm toán. Thông qua các kiến nghị xử lý đối với các tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật, KTNN sẽ gia tăng sức mạnh vô hình trong việc cảnh báo và răn đe nhằm ngăn ngừa những ý định hoặc hành động của một hay một nhóm cá nhân, tổ chức gây tổn hại đến nguồn lực công. Vai trò này phù hợp với mục tiêu hoạt động của các INTOSAI được xác định tại Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán do Tổ chức INTOSAI ấn hành.
 
KTNN Việt Nam đã tham gia, đóng góp tích cực vào quá trình xây dựng chính sách liên quan đến thảm họa công theo quy định của pháp luật ở một số khía cạnh. Đối với dự thảo các chính sách về phòng ngừa và các gói hỗ trợ kinh tế quan trọng thúc đẩy, phục hồi nền kinh tế, các giải pháp sẽ có tác động trên nhiều mặt đời sống kinh tế - xã hội và liên quan đến nhiều biến số kinh tế vĩ mô như: Nợ công, lạm phát, tăng trưởng kinh tế, cơ cấu thu, chi ngân sách Nhà nước... Theo quy định, KTNN tham gia ý kiến với các cơ quan của Quốc hội, của Chính phủ trong việc xem xét về dự toán ngân sách Nhà nước, phương án phân bổ ngân sách Trung ương, phương án bố trí ngân sách cho Chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định. Những ý kiến của KTNN góp phần tích cực để các gói hỗ trợ kinh tế trở nên sát thực. Bên cạnh đó, thông qua việc kiểm toán công tác xây dựng và triển khai thực hiện chính sách, KTNN có thể chỉ ra một số hạn chế trong quy trình xây dựng như việc thực hiện đánh giá rủi ro, thiết lập hệ thống kiểm soát, việc bố trí nguồn lực để đảm bảo tính khả thi, phù hợp thực tiễn của chính sách… cũng như những bài học kinh nghiệm qua đánh giá triển khai thực hiện để điều chỉnh, bổ sung cơ chế, chính sách trong tương lai.
 
Bài học kinh nghiệm và kiến nghị từ KTNN Việt Nam

Để đẩy mạnh hơn nữa lĩnh vực kiểm toán liên quan đến các hoạt động phòng ngừa, ứng phó và phục hồi sau thảm họa công của Chính phủ, KTNN Việt Nam cần nhanh chóng xây dựng và triển khai kế hoạch kiểm toán; bám sát các chương trình, gói hỗ trợ, các chủ thể chịu tác động của thảm họa công đã và đang được Chính phủ triển khai để đưa vào lựa chọn chủ đề kiểm toán, xác định thứ tự ưu tiên để lập kế hoạch kiểm toán trung hạn, kế hoạch kiểm toán hàng năm. Mục tiêu kiểm toán định hướng sâu về đánh giá tính cần thiết, sự phù hợp, tính hiệu quả, hiệu lực của các giải pháp; chỉ ra những điểm bất cập, những lỗ hổng của cơ chế để tư vấn cho Chính phủ hoàn hiện cơ chế, chính sách.
 

Bên cạnh đó, bám sát chương trình giám sát tối cao của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội để thực hiện kiểm toán, kịp thời cung cấp thông tin cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thực hiện các chương trình, nghị định đã được Quốc hội ban hành.

Trong bối cảnh nguồn lực hữu hạn, KTNN Việt Nam cần ưu tiên nguồn lực về con người, tài chính và thời gian triển khai hoạt động kiểm toán đáp ứng tối đa yêu cầu kiểm toán các chương trình, dự án để phòng ngừa, ứng phó và phục hồi kinh tế sau thiên tai, đại dịch. Ngoài đủ về số lượng, lực lượng Kiểm toán viên nhà nước cần tinh thông nghiệp vụ, hiểu và nắm vững các chính sách phục hồi kinh tế của Chính phủ và có khả năng phân tích, đánh giá chính sách công gắn với thực tiễn của nền kinh tế Việt Nam.

Liên quan đến vấn đề đào tạo và phương pháp kiểm toán về các khoản chi tiêu công trong các trường hợp khẩn cấp, ứng phó với thảm họa công, INTOSAI đóng vai trò quan trọng trong việc thiết lập, chuyển giao đào tạo năng lực cho các Cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI). INTOSAI đã ban hành hệ thống chuẩn mực 5500 về kiểm toán các khoản viện trợ liên quan đến thảm họa, các chuẩn mực này phản ánh các thông lệ tốt nhất hiện tại, tham chiếu đến các chuẩn mực kiểm toán quốc tế, bao gồm các ví dụ và đề xuất các giải pháp thực tế. Tùy thuộc vào khuôn khổ pháp lý và quy định và nhiệm vụ của SAI, hệ thống chuẩn mực này có thể được sử dụng để đánh giá ở tất cả các cấp chính quyền: Trung ương, khu vực và địa phương hay các tổ chức tư nhân như tổ chức phi chính phủ nhận và quản lý tài chính, tài sản công. Cụ thể, chuẩn mực kiểm toán quốc tế (ISSAI) 5510 và 5520 trình bày về kiểm toán các giai đoạn trước và sau thảm họa. ISSAI 5530 xem xét các rủi ro cụ thể của gian lận và tham nhũng liên quan đến các khoản viện trợ thảm họa. ISSAI 5540 trình bày các công cụ cho các nhà quản lý và Kiểm toán viên trong quản lý các khoản viện trợ liên quan đến thảm họa trong suốt chu trình quản lý thảm họa. Việc hướng dẫn cụ thể, đào tạo năng lực Kiểm toán viên liên quan đến hệ thống chuẩn mực này cũng như những nghiên cứu, báo cáo của các tổ chức và Cơ quan Kiểm toán thành viên đòi hỏi nỗ lực của INTOSAI và bản thân các SAI có thể thông qua các khóa đào tạo, hội thảo, hội nghị không chỉ dưới góc độ hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ mà còn tập trung vào việc chia sẻ kinh nghiệm, bài học thực tiễn giữa các SAI. Bên cạnh năng lực chuyên môn, việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán là vô cùng cần thiết trong bối cảnh thiên tai hay đại dịch khiến việc kiểm toán trực tiếp hay thu thập tài liệu, bằng chứng tại đơn vị được kiểm toán gặp nhiều khó khăn và cản trở. Do đó, việc chia sẻ các công nghệ mới của INTOSAI, cũng như giữa các SAI như các ứng dụng làm việc nhóm từ xa, phần mềm kiểm toán từ xa… sẽ đóng vai trò quan trọng để duy trì hiệu lực và hiệu quả của hoạt động kiểm toán.
 
Về việc duy trì hoạt động kiểm toán của SAI trong các tình huống thảm họa khẩn cấp và giám sát hiệu quả việc phòng ngừa và ứng phó của Chính phủ đối với thảm họa, các SAI có thể cần xem xét một số khía cạnh: Cần chuẩn bị tốt đội ngũ Kiểm toán viên kinh nghiệm đánh giá liên quan, đội ngũ chuyên gia và công nghệ hỗ trợ; cần đánh giá, xác định kiến thức chuyên môn cần thiết cho chủ đề kiểm toán như chuyên gia y tế, kỹ sư, mua sắm, phân tích dữ liệu… để bổ sung các kỹ năng và công cụ cần thiết cho cuộc kiểm toán. Về mặt công nghệ hỗ trợ, các Đoàn kiểm toán cần được trang bị sẵn sàng để làm việc từ xa thông qua việc truy cập từ xa vào các hệ thống cốt lõi của Chính phủ, bao gồm hệ thống thông tin quản lý tài chính, hệ thống mua sắm điện tử, hệ thống quản lý nợ và hệ thống kế toán thuế… cũng như các ứng dụng làm việc nhóm, cuộc họp trực tuyến trong nội bộ Đoàn kiểm toán, giữa Đoàn kiểm toán và các chuyên gia hay đơn vị được kiểm toán.

Các SAI cần mối liên hệ chặt chẽ với đơn vị được kiểm toán như Bộ Y tế, cơ quan quản lý thiên tai, Bộ Tài chính và các cơ quan Chính phủ khác chịu trách nhiệm tài trợ và quản lý thảm họa; trao đổi chặt chẽ với các đơn vị này về thời điểm, cách thức và nội dung kiểm toán để cuộc kiểm toán của SAI có thể được tiến hành suôn sẻ và thành công; nhận được sự hợp tác từ đơn vị được kiểm toán về việc cung cấp hồ sơ và giải trình các phát hiện kiểm toán, đồng thuận với các kết luận và kiến nghị kiểm toán.

Các quốc gia trên thế giới đều phải đối mặt với thảm họa ở những mức độ và cường độ khác nhau từ thiên tai, dịch bệnh hay những thảm họa do con người gây ra như khủng bố… ISSAI 5510 chỉ ra rằng hợp tác quốc tế giữa các SAI trong việc kiểm toán giảm thiểu rủi ro thảm họa có ý nghĩa rất quan trọng vì thảm họa có thể ập đến nhiều quốc gia cùng một lúc. Các lợi ích khác biệt của việc thực hiện kiểm toán hợp tác: Nâng cao vị thế của SAI; góp phần nâng cao nhận thức cộng đồng và cải thiện các hoạt động và chương trình; tăng cường mối quan tâm chính trị đối với trách nhiệm giải trình; chia sẻ kiến thức giữa các SAI.
 
Các báo cáo kiểm toán liên quan đến sự cố khẩn cấp, thiên tai, dịch bệnh… mặc dù có chất lượng tốt nhưng thường phát hành chưa kịp thời. Để kiến nghị Chính phủ và cơ quan lập pháp củng cố hệ thống, chấn chỉnh, khắc phục các sai sót trong hoạt động một cách kịp thời và đảm bảo hiệu lực, tính kịp thời của báo cáo kiểm toán và các kiến nghị kiểm toán đóng vai trò quan trọng, các SAI có thể xem xét việc lựa chọn chủ đề kiểm toán và báo cáo theo những chủ đề riêng lẻ và tổng hợp báo cáo định kỳ hoặc cuối kỳ để đảm bảo tiến độ và hiệu lực của kiến nghị kiểm toán./.
 
Hà Vân