Kiểm toán EPC - Thực trạng và giải pháp: 5 định hướng kiểm toán dự án theo hình thức hợp đồng EPC
Những năm qua, Kiểm toán nhà nước (KTNN) đã thực hiện một số cuộc kiểm toán đối với các dự án, gói thầu theo hình thức hợp đồng EPC (thiết kế - cung cấp thiết bị công nghệ - thi công xây dựng công trình) và chỉ ra những bất cập, hạn chế tại các dự án này. Từ đó, KTNN đề xuất 5 định hướng kiểm toán dự án EPC trong thời gian tới.
Những hạn chế qua kết quả kiểm toán
Hợp đồng EPC được ưu tiên áp dụng đối với các dự án phức tạp, có yêu cầu kỹ thuật, công nghệ cao như: Xây dựng nhà máy nhiệt điện, đường cao tốc, đường sắt trên cao… Kết quả kiểm toán của KTNN thời gian qua đã chỉ ra một số bất cập, hạn chế liên quan đến các công tác sau:
Công tác lập và thẩm định phê duyệt dự án, điều chỉnh dự án: Xác định giá trị tổng mức đầu tư điều chỉnh còn thiếu cơ sở; tính toán và báo cáo hiệu quả đầu tư không đúng thực tế, làm sai lệch thông tin cho các cơ quan có thẩm quyền ra quyết định đầu tư, tiềm ẩn nhiều rủi ro lỗ lớn và lỗ kéo dài hơn so với phương án đã tính toán; điều chỉnh tổng mức đầu tư nhưng chưa xin ý kiến Quốc hội về chủ trương.
Công tác khảo sát, lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế, dự toán: Phê duyệt dự toán gói thầu trước khi có quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật; phê duyệt giá hợp đồng EPC lớn hơn giá trị tổng mức đầu tư dự án được duyệt; phê duyệt dự toán gói thầu EPC khi chưa được thẩm định.
Công tác tổ chức lựa chọn nhà thầu: Phát hành hồ sơ yêu cầu gói thầu EPC theo thiết kế kỹ thuật chưa được phê duyệt; hồ sơ đề xuất chưa đầy đủ thông tin về mặt kỹ thuật, cung cấp vật tư thiết bị và xây dựng lắp đặt; năng lực quản lý, tổ chức thi công của tổng thầu, các thầu phụ còn nhiều hạn chế.
Công tác đàm phán, ký kết hợp đồng xây dựng: Ký kết hợp đồng khi các quy định về quản lý thực hiện hợp đồng EPC chưa đầy đủ, rõ ràng. Việc chấp thuận tăng tỷ lệ tạm ứng không đúng với hồ sơ mời thầu, hồ sơ dự thầu làm phát sinh thêm chi phí lãi vay. Chấp thuận ký các phụ lục thay đổi điều khoản tạm ứng, thanh toán gây bất lợi và làm tăng chi phí đầu tư; giao cho nhà thầu EPC tự đàm phán chuyển giao công nghệ bản quyền, làm giảm trách nhiệm vai trò quản lý của chủ đầu tư. Ký các hợp đồng giao cho các nhà thầu phụ khác thực hiện các công việc với tổng giá trị lớn hơn 60% giá trị hợp đồng.
Công tác quản lý tiến độ: Việc chưa đánh giá nguyên nhân khách quan, chủ quan dẫn đến chậm tiến độ và trách nhiệm của các bên về những thiệt hại do chậm tiến độ gây ra để xem xét, xử lý theo quy định hợp đồng.
Công tác nghiệm thu, thanh toán: Thanh toán hạng mục không thuộc hợp đồng; đề nghị quyết toán lớn hơn tổng mức đầu tư được duyệt; nghiệm thu, đưa vào sử dụng một số thiết bị có sai lệch thương mại theo quy định của hợp đồng EPC, chưa thương thảo các sai lệch thương mại và chứng minh chất lượng của thiết bị đáp ứng với yêu cầu kỹ thuật của hợp đồng đã ký kết.
Chấp hành chế độ tài chính, kế toán và các quy định khác: Không báo cáo cấp có thẩm quyền một số nội dung có ảnh hưởng mang tính chất quyết định đến việc điều chỉnh dự án; báo cáo số liệu không chính xác khi xin ý kiến cấp có thẩm quyền chỉ đạo xử lý kết quả đấu thầu; kê khai và nộp thuế còn thiếu thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế giá trị gia tăng; tính thiếu thuế nộp thay nhà thầu nước ngoài…
Định hướng kiểm toán dự án theo hình thức hợp đồng EPC
Từ những hạn chế nêu trên cùng với quy mô, tính chất của các dự án đầu tư công áp dụng theo hình thức hợp đồng EPC, thời gian tới, KTNN nên tiếp tục kiểm toán đối với các dự án này, đồng thời, nâng cao chất lượng kiểm toán các gói thầu EPC nhằm góp phần tăng cường hiệu quả việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công thông qua một số giải pháp cụ thể.
Một là, lựa chọn kiểm toán dự án theo phương pháp tiếp cận kiểm toán dựa trên đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu gắn với định hướng mục tiêu kiểm toán dự án, nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của cấp có thẩm quyền (kiểm toán dự toán gói thầu, kiểm toán khi hợp đồng EPC đang triển khai thực hiện, kiểm toán dự án hoàn thành...). Trong đó, đặc biệt lưu ý tới các đặc điểm của hợp đồng EPC khi đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu kiểm toán.
Hai là, khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán các dự án này, các đơn vị trực thuộc KTNN phải tuân thủ quy định kiểm toán gói thầu theo hợp đồng EPC tại Quyết định số 47/QĐ-KTNN của KTNN về hướng dẫn kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình; thường xuyên đào tạo kỹ năng kiểm toán dự án đầu tư xây dựng nói chung và kiểm toán gói thầu EPC nói riêng, tọa đàm, trao đổi nghiệp vụ chuyên môn cho kiểm toán viên.
Ba là, trong quá trình kiểm toán, các thành viên đoàn kiểm toán cần tuân thủ đúng kế hoạch, chuẩn mực, quy trình kiểm toán, các quy định chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán, các quy định nghiệp vụ khác và pháp luật có liên quan. Tập trung vào các trọng tâm kiểm toán đã được xác định, thu thập bằng chứng kiểm toán đầy đủ, thích hợp, làm cơ sở hình thành ý kiến và kết luận kiểm toán.
Bốn là, tăng cường kiểm toán hoạt động để đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của việc thực hiện các dự án EPC. Bên cạnh kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, cần lưu ý việc kiến nghị cấp có thẩm quyền hoàn thiện cơ chế chính sách về hợp đồng EPC (rà soát, sửa đổi mẫu hồ sơ mời thầu, tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự thầu, mẫu hợp đồng EPC ban hành kèm theo Thông tư số 30/2016/TT-BXD của Bộ Xây dựng về hướng dẫn hợp đồng EPC đảm bảo chặt chẽ, rõ ràng, bao quát đầy đủ các trường hợp có thể phát sinh trong quá trình thực hiện).
Năm là, đẩy mạnh cải cách hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán; tăng cường tự kiểm tra, kiểm soát của các đơn vị được giao nhiệm vụ; đề cao vai trò của thủ trưởng đơn vị gắn với trách nhiệm quản lý, điều hành, kiểm tra giám sát cán bộ, công chức, kiểm toán viên. Kịp thời tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm qua mỗi cuộc kiểm toán, từ đó rút bài học kinh nghiệm cho các cuộc kiểm toán khác./.
TRẦN MINH - Vụ Tổng hợp, Kiểm toán nhà nước
(Báo Kiểm toán số 47/2022)
Hợp đồng EPC được ưu tiên áp dụng đối với các dự án phức tạp, có yêu cầu kỹ thuật, công nghệ cao như: Xây dựng nhà máy nhiệt điện, đường cao tốc, đường sắt trên cao… Kết quả kiểm toán của KTNN thời gian qua đã chỉ ra một số bất cập, hạn chế liên quan đến các công tác sau:
Công tác lập và thẩm định phê duyệt dự án, điều chỉnh dự án: Xác định giá trị tổng mức đầu tư điều chỉnh còn thiếu cơ sở; tính toán và báo cáo hiệu quả đầu tư không đúng thực tế, làm sai lệch thông tin cho các cơ quan có thẩm quyền ra quyết định đầu tư, tiềm ẩn nhiều rủi ro lỗ lớn và lỗ kéo dài hơn so với phương án đã tính toán; điều chỉnh tổng mức đầu tư nhưng chưa xin ý kiến Quốc hội về chủ trương.
Công tác khảo sát, lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế, dự toán: Phê duyệt dự toán gói thầu trước khi có quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật; phê duyệt giá hợp đồng EPC lớn hơn giá trị tổng mức đầu tư dự án được duyệt; phê duyệt dự toán gói thầu EPC khi chưa được thẩm định.
Công tác tổ chức lựa chọn nhà thầu: Phát hành hồ sơ yêu cầu gói thầu EPC theo thiết kế kỹ thuật chưa được phê duyệt; hồ sơ đề xuất chưa đầy đủ thông tin về mặt kỹ thuật, cung cấp vật tư thiết bị và xây dựng lắp đặt; năng lực quản lý, tổ chức thi công của tổng thầu, các thầu phụ còn nhiều hạn chế.
Công tác đàm phán, ký kết hợp đồng xây dựng: Ký kết hợp đồng khi các quy định về quản lý thực hiện hợp đồng EPC chưa đầy đủ, rõ ràng. Việc chấp thuận tăng tỷ lệ tạm ứng không đúng với hồ sơ mời thầu, hồ sơ dự thầu làm phát sinh thêm chi phí lãi vay. Chấp thuận ký các phụ lục thay đổi điều khoản tạm ứng, thanh toán gây bất lợi và làm tăng chi phí đầu tư; giao cho nhà thầu EPC tự đàm phán chuyển giao công nghệ bản quyền, làm giảm trách nhiệm vai trò quản lý của chủ đầu tư. Ký các hợp đồng giao cho các nhà thầu phụ khác thực hiện các công việc với tổng giá trị lớn hơn 60% giá trị hợp đồng.
Công tác quản lý tiến độ: Việc chưa đánh giá nguyên nhân khách quan, chủ quan dẫn đến chậm tiến độ và trách nhiệm của các bên về những thiệt hại do chậm tiến độ gây ra để xem xét, xử lý theo quy định hợp đồng.
Công tác nghiệm thu, thanh toán: Thanh toán hạng mục không thuộc hợp đồng; đề nghị quyết toán lớn hơn tổng mức đầu tư được duyệt; nghiệm thu, đưa vào sử dụng một số thiết bị có sai lệch thương mại theo quy định của hợp đồng EPC, chưa thương thảo các sai lệch thương mại và chứng minh chất lượng của thiết bị đáp ứng với yêu cầu kỹ thuật của hợp đồng đã ký kết.
Chấp hành chế độ tài chính, kế toán và các quy định khác: Không báo cáo cấp có thẩm quyền một số nội dung có ảnh hưởng mang tính chất quyết định đến việc điều chỉnh dự án; báo cáo số liệu không chính xác khi xin ý kiến cấp có thẩm quyền chỉ đạo xử lý kết quả đấu thầu; kê khai và nộp thuế còn thiếu thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế giá trị gia tăng; tính thiếu thuế nộp thay nhà thầu nước ngoài…
Định hướng kiểm toán dự án theo hình thức hợp đồng EPC
Từ những hạn chế nêu trên cùng với quy mô, tính chất của các dự án đầu tư công áp dụng theo hình thức hợp đồng EPC, thời gian tới, KTNN nên tiếp tục kiểm toán đối với các dự án này, đồng thời, nâng cao chất lượng kiểm toán các gói thầu EPC nhằm góp phần tăng cường hiệu quả việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công thông qua một số giải pháp cụ thể.
Một là, lựa chọn kiểm toán dự án theo phương pháp tiếp cận kiểm toán dựa trên đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu gắn với định hướng mục tiêu kiểm toán dự án, nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của cấp có thẩm quyền (kiểm toán dự toán gói thầu, kiểm toán khi hợp đồng EPC đang triển khai thực hiện, kiểm toán dự án hoàn thành...). Trong đó, đặc biệt lưu ý tới các đặc điểm của hợp đồng EPC khi đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu kiểm toán.
Hai là, khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán các dự án này, các đơn vị trực thuộc KTNN phải tuân thủ quy định kiểm toán gói thầu theo hợp đồng EPC tại Quyết định số 47/QĐ-KTNN của KTNN về hướng dẫn kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình; thường xuyên đào tạo kỹ năng kiểm toán dự án đầu tư xây dựng nói chung và kiểm toán gói thầu EPC nói riêng, tọa đàm, trao đổi nghiệp vụ chuyên môn cho kiểm toán viên.
Ba là, trong quá trình kiểm toán, các thành viên đoàn kiểm toán cần tuân thủ đúng kế hoạch, chuẩn mực, quy trình kiểm toán, các quy định chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán, các quy định nghiệp vụ khác và pháp luật có liên quan. Tập trung vào các trọng tâm kiểm toán đã được xác định, thu thập bằng chứng kiểm toán đầy đủ, thích hợp, làm cơ sở hình thành ý kiến và kết luận kiểm toán.
Bốn là, tăng cường kiểm toán hoạt động để đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của việc thực hiện các dự án EPC. Bên cạnh kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, cần lưu ý việc kiến nghị cấp có thẩm quyền hoàn thiện cơ chế chính sách về hợp đồng EPC (rà soát, sửa đổi mẫu hồ sơ mời thầu, tiêu chuẩn đánh giá hồ sơ dự thầu, mẫu hợp đồng EPC ban hành kèm theo Thông tư số 30/2016/TT-BXD của Bộ Xây dựng về hướng dẫn hợp đồng EPC đảm bảo chặt chẽ, rõ ràng, bao quát đầy đủ các trường hợp có thể phát sinh trong quá trình thực hiện).
Năm là, đẩy mạnh cải cách hành chính, ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán; tăng cường tự kiểm tra, kiểm soát của các đơn vị được giao nhiệm vụ; đề cao vai trò của thủ trưởng đơn vị gắn với trách nhiệm quản lý, điều hành, kiểm tra giám sát cán bộ, công chức, kiểm toán viên. Kịp thời tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm qua mỗi cuộc kiểm toán, từ đó rút bài học kinh nghiệm cho các cuộc kiểm toán khác./.
TRẦN MINH - Vụ Tổng hợp, Kiểm toán nhà nước
(Báo Kiểm toán số 47/2022)
