Kiểm toán EPC - Thực trạng và giải pháp: Hoàn thiện cơ chế chính sách và tổ chức thực hiện kiểm toán dự án EPC
Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước (KTNN) đối với các dự án, gói thầu theo hình thức hợp đồng EPC còn gặp một số vướng mắc. Vì vậy, để tháo gỡ các vướng mắc, từ đó nâng cao chất lượng kiểm toán, KTNN cần hoàn thiện cơ chế, chính sách và việc tổ chức thực hiện kiểm toán các dự án này.
Một số vướng mắc trong kiểm toán dự án EPC
Thứ nhất, KTNN chủ yếu thực hiện kiểm toán theo hình thức hậu kiểm nên một số kiến nghị của KTNN khiến chủ đầu tư khó triển khai thực hiện trong trường hợp tổng thầu là nhà thầu nước ngoài, bởi sau khi bàn giao dự án, họ đã về nước và không hợp tác với chủ đầu tư để triển khai các kiến nghị của KTNN.
Thứ hai, KTNN đã ban hành Hướng dẫn kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình tại Quyết định số 47/QĐ-KTNN ngày 14/01/2021 (Quyết định 47). Quyết định đã hướng dẫn trình tự, thủ tục, nội dung kiểm toán đối với các dự án đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, KTNN chưa hướng dẫn cụ thể các nội dung kiểm toán việc tuân thủ pháp luật, chế độ quản lý đầu tư và xây dựng công trình phù hợp với trình tự, thủ tục thực hiện các nội dung kiểm toán dự án theo hình thức hợp đồng EPC.
Thứ ba, Quyết định 47 đã hướng dẫn kiểm toán chi phí đầu tư đối với hợp đồng EPC. Tuy nhiên, nhiều đoàn kiểm toán, tổ kiểm toán vẫn đang triển khai kiểm toán các hạng mục, gói thầu chi tiết của dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC tương tự như việc kiểm toán giá trị quyết toán với các gói thầu thực hiện hình thức hợp đồng trọn gói thông thường.
Thứ tư, các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC thường là các dự án có quy mô lớn, có yêu cầu kỹ thuật và công nghệ cao, có ảnh hưởng lớn đến kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, KTNN chỉ thực hiện kiểm toán các dự án này trong thời gian ngắn với điều kiện giới hạn về nhân lực.
Thứ năm, việc kiểm toán theo hình thức hậu kiểm đối với các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC chưa ngăn ngừa được rủi ro có sai sót, thất thoát trong thực hiện dự án do các sai sót từ bước lựa chọn tổng thầu EPC, thương thảo và ký kết hợp đồng EPC chưa cụ thể, chưa chặt chẽ. Với các dự án có sử dụng nguồn vốn vay, vốn viện trợ của các tổ chức, các nước khác, các chủ đầu tư ngoài việc tuân thủ hệ thống pháp luật của Việt Nam còn phải tuân thủ các điều khoản quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Do đó, sau khi đã ký kết hợp đồng, việc kiến nghị xử lý tài chính đối với các gói thầu EPC rất khó thực hiện, chủ yếu kiến nghị về trách nhiệm của tổ chức và cá nhân liên quan đến các hạn chế, sai sót phát hiện qua kiểm toán.
Nâng cao vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm toán dự án EPC
Để nâng cao vai trò của KTNN trong kiểm toán dự án EPC, trước hết, cơ chế chính sách cần được hoàn thiện theo hướng bổ sung quy định về “Quản lý hợp đồng xây dựng” vào Luật Xây dựng (năm 2020) và xác định rõ phạm vi, nội dung chi tiết việc quản lý hợp đồng xây dựng tại các văn bản pháp luật hướng dẫn việc ký kết và thực hiện hợp đồng xây dựng. Trên cơ sở đó, Chính phủ cần ban hành Nghị định hướng dẫn việc quản lý hợp đồng xây dựng (ngoài Nghị định số 37/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng), trong đó quy định cụ thể các nội dung: Quản lý tiến độ thực hiện hợp đồng; quản lý chất lượng công trình, trang thiết bị công nghệ; quản lý an toàn lao động, bảo vệ môi trường và phòng chống cháy nổ; giải quyết tranh chấp hợp đồng; điều kiện điều chỉnh giá hợp đồng, thưởng phạt hợp đồng, điều khoản về các loại thuế, phí phát sinh…
Bên cạnh đó, cần hoàn thiện quy định về năng lực chủ thể của hợp đồng EPC, quy định cụ thể hơn về điều kiện năng lực của chủ đầu tư, ban quản lý dự án xây dựng theo hướng phân hạng và giới hạn phạm vi hoạt động theo hạng như quy định đối với nhà thầu; tránh quy định chung chung như hiện nay. Đối với nhà thầu (tổng thầu) EPC, cần bổ sung quy định về điều kiện năng lực của nhà thầu EPC. Ngoài điều kiện về năng lực chuyên môn và kinh nghiệm thực hiện các dự án EPC tương tự, cần bổ sung điều kiện về năng lực tài chính và quy định biện pháp bảo đảm và kiểm soát khả năng cấp tài chính cho dự án của nhà thầu.
Về phía KTNN, cần bổ sung, hoàn thiện Quyết định 47 cho phù hợp với trình tự, thủ tục thực hiện các dự án theo hình thức hợp đồng EPC. KTNN cần kiến nghị Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cung cấp thông tin các dự án thực hiện theo hình thức EPC ngay khi dự án được cấp thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư (hoặc phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu) cho KTNN để phục vụ công tác xây dựng kế hoạch kiểm toán đối với các dự án này, đảm bảo công tác kiểm toán được thực hiện vào thời điểm phù hợp nhất.
KTNN cần căn cứ các quy định của Luật Xây dựng, các quy định của Chính phủ và các điều ước quốc tế (nếu cần thiết) để xây dựng và thống nhất bộ tiêu chí đánh giá, thống nhất với chủ đầu tư trước khi thực hiện; đảm bảo ý kiến kiểm toán là xác đáng, kịp thời và phù hợp với điều kiện cụ thể, giúp ngăn ngừa rủi ro có sai sót, thất thoát trong thực hiện dự án. Tăng cường kiểm toán đối với công tác lập thiết kế, dự toán của tổng thầu và công tác thẩm định, phê duyệt dự toán của chủ đầu tư, trong đó chú ý kiểm toán giá của các trang thiết bị công nghệ nhập khẩu, các tiêu chuẩn kỹ thuật cần đáp ứng… Đối với các dự án có yêu cầu về kỹ thuật cao, công nghệ mới chưa có ở Việt Nam, cần xem xét sử dụng các chuyên gia nước ngoài có đủ năng lực để đảm bảo ý kiến của KTNN là phù hợp./.
Box: Từ năm 2017 đến nay, KTNN đã hoàn thành nhiều cuộc kiểm toán đối với các dự án, gói thầu thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC, trong đó nổi bật là kiểm toán Dự án Tổ hợp Bauxit - Nhôm Lâm Đồng, Dự án Đường sắt đô thị Cát Linh – Hà Đông, Dự án Cảng nhập than Trung tâm Điện lực Vĩnh Tân và Dự án Cơ sở hạ tầng Trung tâm Điện lực Vĩnh Tân, Dự án Nhà máy nhiệt điện Long Phú 1. Qua đó, KTNN chỉ ra nhiều hạn chế, sai phạm về quản lý, thực hiện hợp đồng EPC.
KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC XIII
(Báo Kiểm toán số 47/2022)
Thứ nhất, KTNN chủ yếu thực hiện kiểm toán theo hình thức hậu kiểm nên một số kiến nghị của KTNN khiến chủ đầu tư khó triển khai thực hiện trong trường hợp tổng thầu là nhà thầu nước ngoài, bởi sau khi bàn giao dự án, họ đã về nước và không hợp tác với chủ đầu tư để triển khai các kiến nghị của KTNN.
Thứ hai, KTNN đã ban hành Hướng dẫn kiểm toán dự án đầu tư xây dựng công trình tại Quyết định số 47/QĐ-KTNN ngày 14/01/2021 (Quyết định 47). Quyết định đã hướng dẫn trình tự, thủ tục, nội dung kiểm toán đối với các dự án đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, KTNN chưa hướng dẫn cụ thể các nội dung kiểm toán việc tuân thủ pháp luật, chế độ quản lý đầu tư và xây dựng công trình phù hợp với trình tự, thủ tục thực hiện các nội dung kiểm toán dự án theo hình thức hợp đồng EPC.
Thứ ba, Quyết định 47 đã hướng dẫn kiểm toán chi phí đầu tư đối với hợp đồng EPC. Tuy nhiên, nhiều đoàn kiểm toán, tổ kiểm toán vẫn đang triển khai kiểm toán các hạng mục, gói thầu chi tiết của dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC tương tự như việc kiểm toán giá trị quyết toán với các gói thầu thực hiện hình thức hợp đồng trọn gói thông thường.
Thứ tư, các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC thường là các dự án có quy mô lớn, có yêu cầu kỹ thuật và công nghệ cao, có ảnh hưởng lớn đến kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, KTNN chỉ thực hiện kiểm toán các dự án này trong thời gian ngắn với điều kiện giới hạn về nhân lực.
Thứ năm, việc kiểm toán theo hình thức hậu kiểm đối với các dự án thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC chưa ngăn ngừa được rủi ro có sai sót, thất thoát trong thực hiện dự án do các sai sót từ bước lựa chọn tổng thầu EPC, thương thảo và ký kết hợp đồng EPC chưa cụ thể, chưa chặt chẽ. Với các dự án có sử dụng nguồn vốn vay, vốn viện trợ của các tổ chức, các nước khác, các chủ đầu tư ngoài việc tuân thủ hệ thống pháp luật của Việt Nam còn phải tuân thủ các điều khoản quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Do đó, sau khi đã ký kết hợp đồng, việc kiến nghị xử lý tài chính đối với các gói thầu EPC rất khó thực hiện, chủ yếu kiến nghị về trách nhiệm của tổ chức và cá nhân liên quan đến các hạn chế, sai sót phát hiện qua kiểm toán.
Nâng cao vai trò của Kiểm toán nhà nước trong kiểm toán dự án EPC
Để nâng cao vai trò của KTNN trong kiểm toán dự án EPC, trước hết, cơ chế chính sách cần được hoàn thiện theo hướng bổ sung quy định về “Quản lý hợp đồng xây dựng” vào Luật Xây dựng (năm 2020) và xác định rõ phạm vi, nội dung chi tiết việc quản lý hợp đồng xây dựng tại các văn bản pháp luật hướng dẫn việc ký kết và thực hiện hợp đồng xây dựng. Trên cơ sở đó, Chính phủ cần ban hành Nghị định hướng dẫn việc quản lý hợp đồng xây dựng (ngoài Nghị định số 37/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng), trong đó quy định cụ thể các nội dung: Quản lý tiến độ thực hiện hợp đồng; quản lý chất lượng công trình, trang thiết bị công nghệ; quản lý an toàn lao động, bảo vệ môi trường và phòng chống cháy nổ; giải quyết tranh chấp hợp đồng; điều kiện điều chỉnh giá hợp đồng, thưởng phạt hợp đồng, điều khoản về các loại thuế, phí phát sinh…
Bên cạnh đó, cần hoàn thiện quy định về năng lực chủ thể của hợp đồng EPC, quy định cụ thể hơn về điều kiện năng lực của chủ đầu tư, ban quản lý dự án xây dựng theo hướng phân hạng và giới hạn phạm vi hoạt động theo hạng như quy định đối với nhà thầu; tránh quy định chung chung như hiện nay. Đối với nhà thầu (tổng thầu) EPC, cần bổ sung quy định về điều kiện năng lực của nhà thầu EPC. Ngoài điều kiện về năng lực chuyên môn và kinh nghiệm thực hiện các dự án EPC tương tự, cần bổ sung điều kiện về năng lực tài chính và quy định biện pháp bảo đảm và kiểm soát khả năng cấp tài chính cho dự án của nhà thầu.
Về phía KTNN, cần bổ sung, hoàn thiện Quyết định 47 cho phù hợp với trình tự, thủ tục thực hiện các dự án theo hình thức hợp đồng EPC. KTNN cần kiến nghị Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cung cấp thông tin các dự án thực hiện theo hình thức EPC ngay khi dự án được cấp thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư (hoặc phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu) cho KTNN để phục vụ công tác xây dựng kế hoạch kiểm toán đối với các dự án này, đảm bảo công tác kiểm toán được thực hiện vào thời điểm phù hợp nhất.
KTNN cần căn cứ các quy định của Luật Xây dựng, các quy định của Chính phủ và các điều ước quốc tế (nếu cần thiết) để xây dựng và thống nhất bộ tiêu chí đánh giá, thống nhất với chủ đầu tư trước khi thực hiện; đảm bảo ý kiến kiểm toán là xác đáng, kịp thời và phù hợp với điều kiện cụ thể, giúp ngăn ngừa rủi ro có sai sót, thất thoát trong thực hiện dự án. Tăng cường kiểm toán đối với công tác lập thiết kế, dự toán của tổng thầu và công tác thẩm định, phê duyệt dự toán của chủ đầu tư, trong đó chú ý kiểm toán giá của các trang thiết bị công nghệ nhập khẩu, các tiêu chuẩn kỹ thuật cần đáp ứng… Đối với các dự án có yêu cầu về kỹ thuật cao, công nghệ mới chưa có ở Việt Nam, cần xem xét sử dụng các chuyên gia nước ngoài có đủ năng lực để đảm bảo ý kiến của KTNN là phù hợp./.
Box: Từ năm 2017 đến nay, KTNN đã hoàn thành nhiều cuộc kiểm toán đối với các dự án, gói thầu thực hiện theo hình thức hợp đồng EPC, trong đó nổi bật là kiểm toán Dự án Tổ hợp Bauxit - Nhôm Lâm Đồng, Dự án Đường sắt đô thị Cát Linh – Hà Đông, Dự án Cảng nhập than Trung tâm Điện lực Vĩnh Tân và Dự án Cơ sở hạ tầng Trung tâm Điện lực Vĩnh Tân, Dự án Nhà máy nhiệt điện Long Phú 1. Qua đó, KTNN chỉ ra nhiều hạn chế, sai phạm về quản lý, thực hiện hợp đồng EPC.
KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC XIII
(Báo Kiểm toán số 47/2022)
