Hoạt động Kiểm toán nhà nước góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách về đất đai
Chuyển đổi mục đích sử dụng đất tiềm ẩn nguy cơ thất thoát ngân sách Nhà nước
Những năm qua, KTNN luôn xác định kiểm toán việc quản lý, sử dụng đất đai và các vấn đề liên quan là nội dung trọng tâm hàng đầu trong các cuộc kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công của các Bộ, cơ quan Trung ương, các địa phương, các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước và các cuộc kiểm toán chuyên đề.
Một số kết quả kiểm toán chủ yếu về cơ chế, chính sách đất đai tập trung ở những bất cập trong giao đất; chuyển đổi mục đích sử dụng đất; chính sách miễn giảm tiền thuê đất trong ưu đãi đầu tư; về phương pháp xác định giá đất; vướng mắc trong thực hiện chính sách thuê đất; những hạn chế, bất cập trong thực hiện dự án theo hình thức BT...
Về chính sách trong giao đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, qua kiểm toán cho thấy, công tác giao đất tại nhiều địa phương còn bất cập, hạn chế, việc không đấu giá quyền sử dụng đất khi doanh nghiệp (DN) chuyển đổi mục đích sử dụng đất luôn tiềm ẩn nguy cơ cao thất thoát ngân sách Nhà nước (NSNN). Theo đại diện Vụ Tổng hợp KTNN, pháp luật đất đai quy định việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất, song chưa quy định chặt chẽ, bắt buộc phải đấu giá đối với đất do doanh nghiệp đang quản lý, sử dụng khi chuyển mục đích sử dụng đất, đồng thời việc quy định về đối tượng được giao đất, cho thuê đất không qua đấu giá còn khá rộng, chưa cụ thể. Vấn đề này cùng với những bất cập, thiếu minh bạch trong việc xác định giá đất không sát giá thị trường là kẽ hở cho tiêu cực, gây thất thoát NSNN khi chuyển quyền sử dụng đất từ DNNN sang tư nhân thông qua cổ phần hóa (CPH), sau đó chuyển mục đích sử dụng đất mà không phải đấu giá trong điều kiện nguồn đất đai có hạn, nhu cầu sử dụng ngày càng cao, nhất là tại đô thị với các khu đất có giá trị sinh lời cao.
Tại Nghị quyết số 60/2018/QH14 ngày 15/6/2018 của Quốc hội đã đề ra giải pháp quản lý việc sử dụng đất của DN sau CPH, bảo đảm tuân thủ phương án sử dụng đất đã được phê duyệt trong phương án CPH DN; trường hợp được cấp có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khác với phương án đã được phê duyệt thì tổ chức thu hồi và đấu giá công khai theo quy định của pháp luật; nghiêm túc thực hiện quy định của pháp luật đất đai về thu hồi đất đối với các trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai. Thế nhưng, trên thực tế có nhiều trường hợp không thể thực hiện được việc thu hồi đất đối với những trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai, do vướng mắc trong việc xử lý tài sản, chi phí đầu tư vào đất DN đang sử dụng (chưa quy định thẩm quyền, nội dung, trình tự thủ tục bồi thường về đất, tài sản, giá trị đã đầu tư vào đất) đối với trường hợp phải thu hồi... để thực hiện đấu giá theo quy định.
Bên cạnh đó, kể cả trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất theo phương án sử dụng đất đã được phê duyệt trong phương án CPH, song nếu thông tin chuyển đổi mục đích sử dụng đất không được công khai, cáo bạch đầy đủ, rõ ràng khi thực hiện CPH sẽ dẫn đến giá trị Nhà nước thu được từ CPH không tương xứng với giá trị từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất mang lại; hoặc nếu trong quá trình thực hiện dự án chuyển đổi mục đích sử dụng đất có điều chỉnh, thay đổi các yếu tố (quy hoạch chi tiết, thiết kế ...) tác động đến giá trị quyền sử dụng đất so với thời điểm phê duyệt phương án.
Nhiều bất cập trong quy định về phương pháp định giá đất
Đề cập đến phương pháp xác định giá đất, đại diện Vụ Tổng hợp KTNN phản ánh: Kết quả kiểm toán những năm qua cho thấy, quy định pháp luật về phương pháp định giá đất còn bộc lộ nhiều bất cập, không rõ ràng, vướng mắc trong quá trình thực hiện.
Cụ thể, việc xác định giá thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của các dự án theo phương pháp so sánh hoặc phương pháp thặng dư kết hợp so sánh chưa phù hợp quy định và thực tế như: Khi thay thế một tài sản so sánh có thể làm thay đổi đơn giá của tài sản định giá; những yếu tố tác động tới doanh thu phát triển và những yếu tố tác động tới chi phí phát triển đều do đơn vị tư vấn ước tính; chưa có quy định về việc điều chỉnh nghĩa vụ tài chính của nhà đầu tư với NSNN khi có sự thay đổi của các yếu tố ước tính tổng doanh thu phát triển.
Đáng lưu ý, còn tình trạng tại cùng một địa phương khi áp dụng các phương pháp khác nhau có chênh lệch lớn về giá trị khu đất dẫn đến thất thoát NSNN; chưa có hướng dẫn về việc quyết toán chi phí hạ tầng tính trong chi phí phát triển của phương án giá đất của các dự án; chưa quy định cụ thể về thẩm quyền và trình tự thực hiện việc điều chỉnh giá đất, tiền sử dụng đất theo các kết luận, kiến nghị của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán...
Ngoài ra, chưa quy định cụ thể thời điểm bắt đầu tiến hành công tác định giá đất và thời điểm bắt buộc phải ban hành quyết định phê duyệt giá đất khi giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất…
Các hạn chế, vướng mắc về quy định pháp luật nêu trên tiềm ẩn rủi ro cho công tác xác định giá đất từ việc xác định giá không phù hợp giá thị trường, gây thất thu NSNN. Phương pháp xác định giá đất theo phương pháp so sánh và phương pháp thặng dư với quy trình các bước thực hiện khá phức tạp, chưa thực sự minh bạch, dẫn đến DN, người dân khó nắm bắt được để có thể tự xác định phương án đầu tư, sản xuất kinh doanh của mình; cơ quan Nhà nước có trách nhiệm xác định giá đất cũng gặp khó khăn, lúng túng. “Thực tế nhiều dự án được giao đất nhưng việc xác định giá đất bị kéo dài, chậm huy động nguồn thu NSNN, làm chậm trễ việc triển khai thực hiện dự án, làm lãng phí nguồn lực đất đai, giảm hiệu quả đầu tư” – đại diện Vụ Tổng hợp nhấn mạnh.
Cùng với những bất cập nêu trên, qua kết quả kiểm toán còn chỉ ra một số bất cập khác về cơ chế, chính sách như việc mua, bán tài sản gắn liền với đất thuê trả tiền hằng năm; vướng mắc trong thực hiện chính sách khấu trừ tiền sử dụng đất phải nộp.
Đáng chú ý, qua kết quả kiểm toán, KTNN còn chỉ ra một số bất cập giữa Luật Đất đai 2013 với một số quy định của Luật NSNN 2015, Luật Khoáng sản năm 2010. Ngoài ra, một số quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai vẫn còn có những khoảng trống nhất định. Cụ thể, các hành vi góp vốn bằng quyền sử dụng đất đối với đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm, vi phạm Điều 175 và hành vi không sử dụng đất, vi phạm quy định tại khoản 3 Điều 12 Luật Đất đai năm 2013; tuy nhiên Nghị định số 102/2014/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai chưa quy định mức xử phạt vi phạm hành chính đối với các trường hợp này.
Hay như về cơ chế thực hiện dự án theo hình thức BT. Các dự án BT thực chất là sử dụng nguồn lực NSNN nhưng không quy định phải là dự án cần thiết, thực sự cấp bách là chưa phù hợp với các quy định hiện hành; hầu hết các dự án BT đều lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu làm giảm sự cạnh tranh và tiềm ẩn rủi ro chọn nhà đầu tư không đủ năng lực; thanh toán cho nhà đầu tư theo hình thức giao đất đã giải phóng mặt bằng có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê không thông qua hình thức đấu giá là chưa phù hợp quy định, là kẽ hở dẫn đến thất thoát ngân sách; quy định về thời điểm giao đất để thanh toán dự án BT và thời điểm giao dự án BT còn bất cập, không rõ ràng dẫn đến việc thanh toán dự án BT bằng quỹ đất không đảm bảo nguyên tắc ngang giá; thanh toán trước cho nhà đầu tư trong khi nhà đầu tư chưa phải xuất hóa đơn GTGT do công trình chưa hoàn thành thực chất là thanh toán trước tiền thuế GTGT cho nhà đầu tư tại thời điểm chưa phát sinh là một điểm bất hợp lý, tạo ra việc chiếm dụng vốn từ NSNN. Hiện nay, theo Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 đã bỏ quy định thực hiện dự án theo hình thức BT.
Nâng cao hiệu lực các kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước trong quản lý, sử dụng đất đai
Theo Vụ Tổng hợp KTNN, trong giai đoạn từ năm 2013 đến nay, KTNN đã kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ 21 văn bản quy phạm pháp luật và 07 văn bản khác do các cơ quan Trung ương ban hành; kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ 34 văn bản quy phạm pháp luật và 18 văn bản khác do các địa phương ban hành liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất đai và các vấn đề liên quan.
Để tiếp tục góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách trong quản lý, sử dụng đất đai và các vấn đề có liên quan, đặc biệt trong bối cảnh dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đang được tổng hợp kết quả lấy ý kiến nhân dân báo cáo với Chính phủ và Quốc hội xem xét, cho ý kiến cụ thể, KTNN kiến nghị tiếp tục nghiên cứu thuế tài sản đối với những tổ chức, cá nhân nắm giữ nhiều tài sản trong đó có bất động sản; hoàn thiện các quy định về giao đất, xử lý thu hồi đất do vi phạm sử dụng đất; hoàn thiện phương pháp xác định giá đất, để đảm bảo công khai, minh bạch, sát giá thị trường…
Đề nghị các Bộ, cơ quan Trung ương và địa phương thực hiện các kiến nghị KTNN đã nêu tại các Báo cáo kiểm toán từ năm 2013 đến năm 2020 liên quan đến kết quả kiểm toán công tác quản lý, sử dụng đất tại các đơn vị.
Xem xét quy định về việc chuyển mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp sau CPH theo hướng: Nghiên cứu việc chuyển mục đích sử dụng đất doanh nghiệp đang sử dụng sang các mục đích khác phải thông qua hình thức đấu giá nhằm ngăn chặn thất thoát tài sản Nhà nước, NSNN và góp phần phát triển bền vững sản xuất kinh doanh của DN; Nhà nước thu hồi đất để tổ chức đấu giá khi chuyển mục đích sử dụng đất của DN.
Rà soát, thống nhất các quy định của pháp luật, giữa Luật Đất đai với Luật NSNN, Luật Khoáng sản …, đặc biệt về chính sách ưu đãi đầu tư giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư, trong đó khắc phục những bất cập trong việc áp dụng chính sách ưu đãi đầu tư theo địa bàn ưu đãi đầu tư và lĩnh vực ưu đãi đầu tư theo Luật Đầu tư như kết quả kiểm toán đã chỉ ra./.
Phương Ngọc
