Kiểm toán nhà nước rà soát, đề xuất hướng xử lý bất cập, vướng mắc trong Luật Kiểm toán nhà nước

Theo đó, thực hiện Kế hoạch số 81/KH-UBTVQH15 ngày 5/11/2021 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH), KTNN đã tổ chức rà soát Luật KTNN. Đồng thời, rà soát các luật khác có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN và hoạt động KTNN (qua rà soát cho thấy, 36 luật khác đang có hiệu lực thi hành có quy định liên quan đến tổ chức và hoạt động của KTNN).

Đặc biệt, để việc rà soát được thực hiện rộng rãi đến tất cả các cơ quan, tổ chức thuộc phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng của Luật KTNN, KTNN đã có Công văn đề nghị các Bộ, ngành, cơ quan trung ương, địa phương, các tập đoàn, tổng công ty nhà nước và các đơn vị trực thuộc KTNN nghiên cứu, rà soát và đề xuất các nội dung sửa đổi Luật KTNN. Tính đến hết thời hạn rà soát (31/8/2023), KTNN đã nhận được văn bản đóng góp ý kiến của 92 cơ quan, đơn vị và các đơn vị trong ngành KTNN.

Kết quả rà soát cho thấy, sau hơn 8 năm thi hành Luật KTNN 2015, hơn 4 năm thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN năm 2019, Luật KTNN đã thể hiện là bước tiến quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho tổ chức, hoạt động của KTNN theo hướng cụ thể hóa quy định Điều 118 của Hiến pháp, bảo đảm thiết chế KTNN có đủ năng lực, đáp ứng yêu cầu phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Đảng, Nhà nước trong việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công…

Tuy nhiên, quá trình thi hành Luật KTNN cho thấy, một số quy định bộc lộ những tồn tại, hạn chế nhất định, chủ yếu do hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, chưa đảm bảo sự tương thích giữa Luật KTNN với các luật có liên quan.
“Ở phương diện tổ chức thực hiện pháp luật, còn tình trạng nhận thức và áp dụng chưa thống nhất nên không tránh khỏi khó khăn khi tiến hành các hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị nói chung và của KTNN nói riêng” - Báo cáo nêu rõ.

Có cơ chế xử lý chung đối với kiến nghị kiểm toán không còn khả năng thực hiện

Trong đó, về đối tượng kiểm toán, qua rà soát cho thấy, tại Điều 4 của Luật KTNN quy định đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Tuy nhiên, về giải thích từ ngữ “tài sản công" tại khoản 11 Điều 3 của Luật KTNN và khoản 1 Điều 3 của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công chưa bảo đảm tương thích, đồng bộ với nhau. Do vậy, KTNN đề xuất hướng xử lý là cần có sự thống nhất về khái niệm “tài sản công” trong 2 Luật này.

Về giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán, theo kết quả rà soát, khoản 6 Điều 57 của Luật KTNN quy định nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán phải “Thực hiện đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước về quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; thực hiện biện pháp để khắc phục yếu kém trong hoạt động của mình theo kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước". Quy định này yêu cầu đơn vị được kiểm toán phải thực hiện tất cả các kết luận, kiến nghị kiểm toán. Tuy nhiên, tại khoản 1 Điều 7 của Luật KTNN quy định báo cáo kiểm toán “có giá trị bắt buộc phải thực hiện đối với đơn vị được kiểm toán về sai phạm trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công".

Bất cập nêu trên dẫn đến những cách hiểu khác nhau về tính bắt buộc phải thực hiện của kết luận, kiến nghị kiểm toán; khó khăn trong việc thực hiện và theo dõi thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN.

Đề xuất hướng xử lý, theo KTNN, cần phân loại kết luận, kiến nghị kiểm toán và quy định thống nhất, rõ ràng trong Luật KTNN về những loại kết luận, kiến nghị bắt buộc phải thực hiện (như: kiến nghị xử lý sai phạm về tài chính, trách nhiệm của tập thể, cá nhân); những kết luận, kiến nghị do cấp có thẩm quyền, thủ trưởng đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức liên quan chịu trách nhiệm quyết định thực hiện hay không thực hiện (như: kiến nghị mang tính chất tư vấn hoàn thiện chính sách, pháp luật, quy định, chấn chỉnh công tác quản lý).

Bên cạnh đó, dù Luật quy định kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN có giá trị bắt buộc phải thực hiện. Điều 14 của Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN cũng đã quy định xử phạt đối với hành vi “không thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trong khi có điều kiện thi hành". Tuy nhiên, Luật KTNN và Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN không quy định cụ thể về các trường hợp “có điều kiện thi hành".
Đây là khoảng trống pháp lý khiến KTNN chưa có cơ sở để xử lý các kết luận, kiến nghị kiểm toán không có điều kiện thi hành, như: cá nhân có sai phạm đã chết, đơn vị có sai phạm đã giải thể, phá sản, bỏ trốn...; các kết luận, kiến nghị kiểm toán đã không còn phù hợp do thực tiễn thay đổi, chính sách pháp luật thay đổi...

Do đó, KTNN đề xuất có cơ chế xử lý chung đối với các kết luận thanh tra, kiến nghị kiểm toán không còn khả năng thực hiện do cơ quan, đơn vị phá sản, giải thể hoặc cá nhân đã chết, mất năng lực hành vi dân sự và các trường hợp bất khả kháng khác.

 
Tính đến yếu tố đặc thù, nguy cơ rủi ro trong hoạt động kiểm toán

Rà soát quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của thành viên Đoàn kiểm toán, KTNN chỉ ra, khoản 1 Điều 64 của Luật Phòng, chống tham nhũng về xử lý vi phạm trong hoạt động thanh tra, kiểm toán quy định: “Trường hợp sau khi kết thúc thanh tra, kiểm toán mà cơ quan có thẩm quyền khác phát hiện có vụ việc tham những xảy ra tại cơ quan, tổ chức, đơn vị đã tiến hành thanh tra, kiểm toán về cùng một nội dung thì Trưởng đoàn thanh tra, Trưởng đoàn kiểm toán, thành viên đoàn thanh tra, thành viên đoàn kiểm toán và cá nhân có liên quan đã tiến hành thanh tra, kiểm toán trước đó nếu có lỗi thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, phải bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật".

Tuy nhiên, Luật này cũng như Luật KTNN chưa có quy định cụ thể về các trường hợp “có lỗi" và các trường hợp “bị xử lý kỷ luật" hoặc "bị truy cứu trách nhiệm hình sự". Mặt khác, chưa có quy định các trường hợp được miễn trừ pháp lý (miễn truy tố) đối với thành viên Đoàn kiểm toán khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo khuyến cáo chung của Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) để bảo đảm tính độc lập trong hoạt động KTNN theo quy định của Hiến pháp.
KTNN nêu rõ, hoạt động KTNN là hoạt động có tính đặc thù, bản chất là đánh giá, xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các thông tin tài chính hoặc báo cáo tài chính, việc chấp hành pháp luật và hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công; thực hiện theo nguyên tắc chọn mẫu, hậu kiểm, trên cơ sở hồ sơ, tài liệu do đơn vị được kiểm toán, tổ chức cá nhân có liên quan cung cấp tại thời điểm kiểm toán. Do vậy theo thông lệ quốc tế về kiểm toán nói chung và KTNN nói riêng, hoạt động kiểm toán luôn tồn tại nguy cơ hiện hữu những sai sót cố hữu, rủi ro nhất định.

Luật KTNN đã quy định, đơn vị được kiểm toán và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực, đầy đủ của thông tin, tài liệu cung cấp, phục vụ hoạt động kiểm toán. Tuy nhiên, Luật chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của thành viên Đoàn kiểm toán khi thực hiện nhiệm vụ đã tuân thủ đúng quy trình, chuẩn mực KTNN; nội dung, phạm vi và giới hạn của cuộc kiểm toán.

Để khắc phục bất cập này, KTNN đề xuất cần có quy định theo hướng: thành viên Đoàn kiểm toán không phải chịu trách nhiệm khi đã thực hiện đúng quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước và quy trình, chuẩn mực KTNN; nội dung, phạm vi và giới hạn của cuộc kiểm toán.

Ngoài ra, qua rà soát, KTNN cũng chỉ ra những bất cập trong quy định về trách nhiệm, quyền hạn của Tổng Kiểm toán nhà nước, về nhiệm vụ của KTNN; về tiêu chuẩn các ngạch Kiểm toán viên nhà nước; đồng thời đề xuất nghiên cứu thể chế hóa các quy định mới của Đảng liên quan đến hoạt động KTNN.

Căn cứ kết quả rà soát, KTNN đề xuất: Về các vướng mắc, bất cập, những nội dung thuộc thẩm quyền của Tổng Kiểm toán nhà nước, KTNN nghiên cứu sửa đổi, bổ sung trong các quy định của KTNN có liên quan; những nội dung không thuộc thẩm quyền, KTNN đề xuất, kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung các Luật vào thời điểm thích hợp.

Năm 2025, KTNN tổng kết 10 năm thực hiện Luật KTNN năm 2015 và 5 năm Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN năm 2019; xây dựng Báo cáo tổng kết thi hành Luật KTNN, trong đó đề xuất cụ thể việc sửa đổi Luật.

Năm 2026, 2027, trên cơ sở tổng kết thi hành Luật KTNN, nếu thấy cần thiết, KTNN đề xuất Quốc hội việc sửa đổi Luật KTNN. Sau khi Quốc hội đồng ý thì KTNN nghiên cứu xây dựng Dự án Luật KTNN (sửa đổi).

Nguyễn Hồng