Kết quả kiểm toán việc thực hiện các chính sách ưu đãi đầu tư tại khu kinh tế, khu công nghiệp giai đoạn 2022-2024 tại Bộ Tài chính và các địa phương: Quảng Ninh, Bình Thuận, Hà Tĩnh, Thanh Hóa, Đồng Nai, Bắc Ninh, Hà Nội, Quảng Bình

Qua kiểm toán cho thấy, giai đoạn 2022-2024 trên cơ sở kế thừa những chủ trương, cơ chế, chính sách của các giai đoạn trước, các KKT, KCN trên cả nước đã đóng góp tích cực vào thành tựu tăng trưởng và phát triển KT-XH của các địa phương nói riêng và đất nước nói chung, thể hiện trên các mặt: thực hiện thu hút được lượng vốn đầu tư lớn, bổ sung nguồn lực quan trọng cho đầu tư phát triển, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; góp phần giải quyết việc làm, chuyển dịch cơ cấu lao động, tăng năng suất lao động và cải thiện chất lượng nguồn nhân lực; góp phần thúc đẩy mối quan hệ ngoại giao, kinh tế, thương mại, đầu tư giữa Việt Nam và các đối tác quan trọng; có vai trò quan trọng trong việc đóng góp số thu vào ngân sách nhà nước (NSNN) các địa phương. 

CÁC KẾT QUẢ KIỂM TOÁN CHỦ YẾU

1. Bất cập về cơ chế chính sách

(1) Luật Đầu tư năm 2020 (việc thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư): Dự án đầu tư nước ngoài thuộc các trường hợp phải chấp thuận chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, UBND cấp tỉnh quy định tại các Điều 30, 31 và 32 Luật Đầu tư năm 2020, do đó, ngoài Quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư dự án, doanh nghiệp nước ngoài còn phải thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, dẫn đến việc nhiều hồ sơ, giấy tờ về việc cho phép doanh nghiệp đầu tư tại Việt Nam (trong khi nội dung dự án tại Quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư dự án và Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư là không thay đổi). Mặt khác, có trường hợp dự án đầu tư nước ngoài không thuộc trường hợp phải chấp thuận chủ trương đầu tư quy định tại các Điều 30, 31 và 32 Luật Đầu tư năm 2020, dẫn đến trường hợp có dự án đầu tư nước ngoài có Quyết định chủ trương đầu tư, có những dự án không có Quyết định chủ trương đầu tư. Điều này dẫn đến tăng thủ tục hành chính, kéo dài thời gian xử lý hồ sơ, gây khó khăn cho nhà đầu tư và làm giảm tính hấp dẫn của môi trường đầu tư.

(2) Về quy định lưu trú của chuyên gia, lao động nước ngoài trong KCN: Theo quy định tại Điều 29 Nghị định số 82/2018/NĐ-CP và Điều 20 Nghị định số 29/2008/NĐ-CP cho phép người nước ngoài (gồm nhà quản lý, giám đốc điều hành, chuyên gia) được phép tạm trú tại doanh nghiệp trong KCN (đất công nghiệp). Tuy nhiên, tại Điều 25 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP quy định chuyên gia, người lao động chỉ được lưu trú tại “cơ sở lưu trú được xây dựng tại phần diện tích đất dịch vụ của khu công nghiệp” (tức là không được lưu trú trong đất công nghiệp như Nghị định số 29/2008/NĐ-CP, Nghị định số 82/2018/NĐ-CP), và không quy định có điều khoản chuyển tiếp về vấn đề này.

(3) Về thời gian hậu kiểm Giấy xác nhận ưu đãi sản phẩm hỗ trợ: Điều 9 Thông tư số 55/2015/TT-BCT ngày 30/12/2015 quy định trình tự, thủ tục xác nhận ưu đãi và hậu kiểm ưu đãi đối với các Dự án sản xuất sản phẩm công nghiệp hỗ trợ thuộc Danh mục sản phẩm công nghiệp hỗ trợ ưu tiên phát triển ban hành tại Nghị định số 111/2015/NĐ-CP ngày 03/11/2015 của Chính phủ về phát triển công nghiệp hỗ trợ chưa quy định về thời gian tối đa các doanh nghiệp đã được cấp Giấy xác nhận ưu đãi phải được hậu kiểm để xác định các doanh nghiệp chưa thực hiện đúng theo quy định tại Thông tư số 55/2015/TT-BCT, chưa đáp ứng yêu cầu để được cấp Giấy chứng nhận ưu đãi.

(4) Một số bất cập liên quan chính sách Thuế:

- Về ưu đãi thuế TNDN đối với thu nhập của doanh nghiệp từ trồng trọt, chăn nuôi, chế biến trong lĩnh vực nông nghiệp và thủy sản ở địa bàn không thuộc địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn hoặc địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội đặc biệt khó khăn: Khoản 5 Điều 11 Thông tư số 96/2015/TT-BTC ngày 22/6/2015 quy định thuế suất 15% nhưng không quy định thời gian áp dụng là bao lâu.

- Chưa có hướng dẫn cụ thể cách thức xác định ưu đãi thuế đối với vị trí thực tế của dự án đầu tư trên thực địa như thế nào (theo diện tích lớn hơn, hoặc phân bổ, tiêu chí phân bổ,...) đối với quy định tại khoản 6 Điều 1 Nghị định 91/2014/NĐ-CP và Điều 6 Thông tư 151/2014/TT-BTC trường hợp khu công nghiệp nằm trên cả địa bàn thuận lợi và địa bàn không thuận lợi thì việc xác định ưu đãi thuế đối với khu công nghiệp căn cứ vào vị trí thực tế của dự án đầu tư trên thực địa.

- Các quy định pháp luật về ưu đãi thuế TNDN đối với dự án đầu tư tại KCN còn chưa rõ ràng, chưa thống nhất. Cụ thể: Điều 22 Nghị định số 35/2022/NĐ-CP quy định: “Khu công nghiệp là địa bàn ưu đãi đầu tư, được hưởng ưu đãi đầu tư áp dụng đối với địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn theo quy định của pháp luật về đầu tư”. Tuy nhiên, theo quy định tại Nghị định 218/2013/NĐ-CP, sửa đổi bởi Nghị định 91/2014/NĐ-CP và Thông tư 96/2015/TT-BTC đều được miễn, giảm thuế TNDN từ thực hiện dự án đầu tư mới (khoản 6 Điều 1 Nghị định 91/2014/NĐ-CP), đầu tư mở rộng tại khu công nghiệp (điểm 6 khoản 4 Điều 10 Thông tư 96/2015/TT-BTC) trừ khu công nghiệp nằm trên địa bàn có điều kiện - kinh tế xã hội thuận lợi, khu công nghiệp nằm trên địa bàn các quận nội thành của đô thị loại đặc biệt, đô thị loại I trực thuộc trung ương và Khu công nghiệp nằm trên địa bàn các đô thị loại I trực thuộc tỉnh. Tuy nhiên, tại các văn bản hướng dẫn chính sách thuế, Tổng cục Thuế khẳng định: “Căn cứ các quy định nêu trên, nguyên tắc xuyên suốt của pháp luật về thuế TNDN là ưu đãi tách giữa địa bàn và khu (trong đó có khu công nghiệp, trừ khu công nghiệp thuộc địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội thuận lợi theo quy định của pháp luật). Pháp luật thuế TNDN không quy định ưu đãi thuế TNDN đối với dự án đầu tư tại Khu công nghiệp theo mức áp dụng đối với dự án đầu tư tại địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn.” Sự khác biệt này dẫn đến việc các doanh nghiệp và Cơ quan Thuế địa phương gặp khó khăn khi áp dụng chính sách, phải xin hướng dẫn trực tiếp từ cơ quan Thuế cấp trên. Qua kiểm tra, rà soát cho thấy, có 03 công văn hướng dẫn liên quan, phát hành trong các năm 2023 và 2024 từ các nguồn công khai.

(5) Bất cập trong quy định: Một số quy định của pháp luật hiện hành (Điều 66, 67, 68 Nghị định 35/2022/NĐ-CP) không trực tiếp giao chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với Ban QL các KCN nên hiện nay Ban quản lý các KCN Bắc Ninh thực hiện mô hình “một cửa, tại chỗ” chủ yếu thông qua cơ chế ủy quyền của Ủy ban Nhân dân tỉnh đối với một số nhiệm vụ. Tại địa phương, một số thủ tục hành chính UBND cấp tỉnh không ủy quyền cho Ban QL các KCN mà ủy quyền cho các cơ quan khác do vậy sẽ không thực theo đúng mô hình “một cửa, tại chỗ” như: (i) Thủ tục liên quan vấn đề cấp giấy phép môi trường (Sở Nông nghiệp và Môi trường thực hiện); (ii) Thủ tục về lao động: Thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn về lao động thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đối với lao động làm việc trong khu công nghiệp, khu kinh tế, bao gồm: tổ chức thực hiện đăng ký nội quy lao động; báo cáo tình hình sử dụng lao động; báo cáo tình hình thay đổi lao động qua Cổng dịch vụ công quốc gia; tiếp nhận và xử lý hồ sơ đăng ký thực hiện hợp đồng nhận lao động thực tập của doanh nghiệp, hoạt động đưa người lao động đi thực tập ở nước ngoài dưới 90 ngày cho doanh nghiệp trong khu công nghiệp, khu kinh tế; nhận báo cáo về việc cho thuê lại lao động, kết quả đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ kỹ năng nghề hằng năm; thông báo tổ chức làm thêm từ trên 200 giờ đến 300 giờ trong một năm của doanh nghiệp trong khu công nghiệp, khu kinh tế (Sở Nội vụ thực hiện từ năm 2024).

Mặt khác, một số nhiệm vụ được giao cho UBND và cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện, không có cơ chế để ủy quyền cho Ban quản lý KCN thực hiện: (i) Thủ tục cấp giấy phép môi trường theo khoản 4 Điều 41 Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14; (ii) Việc lập quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết theo khoản 5 Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị số 30/2009/QH12 và điểm b khoản 5 Điều 17 Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15. Đồng thời, Ban quản lý các KCN không có chức năng thanh tra, xử lý vi phạm nên công tác theo dõi, giám sát, xử lý vi phạm trong KCN còn gặp khó khăn. Việc thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng dẫn đến khó khăn cho việc thực hiện chủ trương “một cửa, tại chỗ”; doanh nghiệp khi phải thực hiện thủ tục về môi trường tại nhiều cơ quan khác nhau sẽ mất thêm thời gian, chi phí, nhân lực thực hiện, giảm sức hút trong thu hút đầu tư.
 
2. Một số tồn tại, hạn chế khác

- Chính sách về KKT, KCN chưa được quy định đồng bộ tại các văn bản: do khung pháp lý mới chỉ dừng lại ở Nghị định, chưa có Luật KKT, KCN; một số văn bản hướng dẫn theo quy định Nghị định 35/2022/NĐ-CP chưa được các cơ quan chuyên môn han hành đầy đủ dẫn đến gây khó khăn trong quá trình thực thi chính sách về KKT, KCN nhất là trong việc phát triển mô hình KCN mới (Chưa xây dựng hoàn thiện và ban hành hệ thống thông tin quốc gia về KKT, KKCN; Chưa có đầy đủ hướng dẫn xây dựng khu công nghiệp hỗ trợ, khu công nghiệp chuyên ngành, khu công nghiệp công nghệ cao, khu công nghiệp - đô thị - dịch vụ... (Dẫn đến hiện nay mới chỉ có 03 KCN sinh thái, 06 KCN hỗ trợ, 04 KCN công nghệ cao và chưa có khu công nghiệp chuyên ngành). Đến nay đã ban hành các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả xã hội, môi trường đối với loại hình KCN sinh thái, nhưng chưa có hướng dẫn xây dựng chỉ tiêu đánh giá kết quả, hiệu quả kinh tế - xã hội của các loại hình KCN còn lại, khu kinh tế dẫn đến chưa có đầy đủ tiêu chí để đánh giá hiệu quả của chính sách (như tình hình đầu tư, chính sách hỗ trợ đầu tư xây dựng hạ các KKT, KCN...). 

- Cơ chế thu hút đầu tư: Hệ thống chính sách ưu đãi đầu tư, hỗ trợ đầu tư của KKT, KCN hiện nay thiếu hiệu quả để định hướng dòng đầu tư (khung chính sách khá dàn trải, chưa có trọng tâm trọng điểm; chính sách ưu đãi đầu tư mới chỉ chú trọng đến các yếu tố đầu vào như vốn, lao động sử dụng... mà chưa trú trọng đến các yếu tố: công nghệ, đổi mới sáng tạo, giá trị lan tỏa, đóng góp cho cộng đồng; kết quả đóng góp đầu ra của dự án đầu tư; tiến độ thực hiện dự án đầu tư...); Chính sách ưu đãi đầu tư đối với KKT, KCN hiện nay áp dụng chung cho cả nước mà chưa tính đến yếu tố đặc thù về điều kiện phát triển của của từng KKT dẫn đến khó khăn trong việc thu hút các khu thành lập sau và ở địa bàn kinh tế - xã hội khó khăn hơn (trong giai đoạn 2022-2024 trong số 73 KCN được chấp thuận chủ trương đầu tư chỉ có 07 KCN nằm ở địa bàn điều kiện kinh tế đặc biệt khó khăn, 23 KCN nằm ở địa bàn kinh tế khó khăn...); chưa đảm bảo tính thống nhất trong quy định về ưu đãi đầu tư khu công nghiệp với các văn bản quy định ngành Thuế ảnh hưởng công tác thu hút đầu tư; Thiếu chính sách khuyến khích hợp tác, liên kết giữa các dự án trong KKT, KCN do quy định tại khoản 3 điều 9 Nghị định 35/2022/NĐ-CP đưa ra tiêu chí quy mô và số vốn mà rất ít KCN đạt được dẫn đến việc không bắt buộc hình thành các cụm liên kết; đồng thời việc hình thành các cụm liên kết ngành, liên kết vùng theo quy hoạch các địa phương mang tính chất rộng và không có chế tài bắt buộc cũng là nguyên nhân thiếu sự hợp tác, liên kết vùng giữa các địa phương.

- Đề xuất, thành lập KKT, KCN còn dàn trải, thiếu định hướng và còn lỗ hổng trong việc thành lập mới: Chất lượng, hiệu quả quy hoạch, chấp thuận chủ trương đầu tư KKT, KCN chưa đáp ứng yêu cầu (quy hoạch khá dàn trải theo địa giới hành chính, chưa bám sát định hướng và khả năng thu hút đầu tư, lợi thế cạnh tranh của địa phương và hiệu quả sử dụng đất đai, tài nguyên, nhân lực...); tính đồng bộ gắn kết giữa các quy hoạch hạ tầng xã hội, nguồn nhân lực, sử dụng đất, đô thị còn chưa cao.

- Ngành nghề thu hút chậm đổi mới theo chiều sâu, giá trị thu hút: Loại hình phát triển KCN chậm đổi mới, chủ yếu phát triển theo hướng đa ngành, đa lĩnh vực với mục tiêu tăng diện tích lấp đầy (không có các khu công nghiệp chuyên ngành); chất lượng, hiệu quả thu hút đầu tư vào KKT, KCN chưa đáp ứng yêu cầu phát triển theo chiều sâu (các địa phương tập trung  phát triển KCN theo chiều rộng, thu hút nhiều nhà đầu tư thứ cấp mà chưa hướng tới cơ cấu ngành nghề có giá trị gia tăng cao, công nghệ hiện đại), chưa hình thành các cụm liên kết ngành.

- Chuyển giao công nghệ: Hệ thống pháp luật Việt Nam chưa có quy định cụ thể về các cam kết, ràng buộc trong việc chuyển giao công nghệ của các doanh nghiệp nước ngoài khi có hoạt động đầu tư vào thị trường Việt Nam dẫn đến tình trạng hầu hết các doanh nghiệp có chủ thể người việt chưa được chuyển giao công nghệ.

- Thiết chế xã hội: Cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư xây dựng nhà ở, công trình thể thao, văn hóa, cơ sở giáo dục mầm non (Ưu đãi về miễn, giảm tiền thuê đất, thuế TNDN...) phục vụ người lao động trong KKT, KCN chưa đủ hấp dẫn. Nhiều địa phương chưa chú trọng gắn việc xây dựng quy hoạch chi tiết một số KCN với quy hoạch nhà ở, công trình công cộng phục vụ đời sống người lao động làm việc trong KCN theo quy định khoản 7, khoản 9 điều 35 Nghị định 29/2008/NĐ-CP ngày 14/03/2008 và khoản 8 điều 60 Nghị định 82/2018/NĐ-CP ngày 22/5/2028 của Chính phủ do vậy ảnh hưởng đến tính bền vững trong phát triển (Bắc Ninh, Đồng Nai); theo dữ liệu thu nhập bình quân lao động trong KCN 08 địa phương được kiểm toán năm 2024 có một số địa phương cao hơn (Bắc Ninh 8,79trđ/tháng; Đồng Nai 10trđ/tháng; Hà Nội 8,2trđ/tháng; Hà Tĩnh 10trđ/tháng; Quảng Ninh 10trđ/tháng) và thấp hơn (Thanh Hóa 6,7trđ/tháng; Quảng Bình 7,7trđ/tháng; Bình Thuận 7,73trđ/tháng) mức bình quân chung cả nước (7,7 triệu đồng/tháng (Thành thị: 9,3 triệu đồng/tháng; Nông thôn: 6,7 triệu đồng/tháng).

- Hiệu quả sử dụng đất chưa cao: Tỷ lệ lấp đầy tỷ lệ lấp đầy theo quy định tại Nghị định số 35/2022/NĐ-CP ngày 28/5/2022 của Chính phủ tính trên tổng diện tích đất công nghiệp và đất dịch vụ theo quy hoạch, bao gồm cả diện tích chưa giải phóng mặt bằng, bàn giao là chưa phản ánh được tình hình cho thuê, kinh doanh của chủ đầu tư hạ tầng và tình hình sản xuất kinh doanh của các nhà đầu tư thứ cấp tại thời điểm báo cáo; Còn tình trạng dự án chậm triển khai, xin giao đất, thuê đất nhưng không đưa vào sử dụng; còn KCN gặp khó khăn trong thu hút nhà đầu tư thứ cấp nên tỷ lệ lấp đầy rất thấp...).

- Hạ tầng khu công nghiệp chưa đồng bộ: Nhà đầu tư hạ tầng được hưởng cơ chế chính sách chưa thực hiện đầy đủ cam kết, tiến độ xây dựng hạ tầng KCN, giá trị đầu tư chưa đảm bảo theo GCNĐT được cấp và điều chỉnh nhiều lần; hạ tầng kỹ thuật bảo vệ môi trường tại một số KCN chưa đồng bộ (còn KCN không có hệ thống quan trắc hoặc bị hỏng; không có hệ thống xử lý nước thải; đặc biệt trong giai đoạn đầu, trường hợp đã đầu tư hoàn thành hạ tầng bảo vệ môi trường theo đúng quy định (hệ thống xử lý nước thải tập trung, hệ thống quan trắc tự động liên tục,…) nhưng có thể không đủ lượng nước thải để vận hành hệ thống hiệu quả do chưa thể lấp đầy KCN; còn KCN có lưu lượng nước đầu vào để xử lý gần đạt công suất tối đa của hệ thống xử lý nước thải; đa phần hệ thống xử lý nước thải chưa được đầu tư theo công suất thiết kế; diện tích cây xanh theo quy hoạch chưa được đầu tư.

- Thực thi chính sách của cơ quan quản lý nhà nước, nhà đầu tư còn chưa đảm bảo tính đầy đủ, đồng bộ: (i) Các địa phương thiếu chính sách hỗ trợ đào tạo nghề đối với người lao động làm việc trong khu công nghiệp, khu kinh tế, thiếu sự liên kết đào tạo với các trường đại học, viên nghiên cứu;

(ii) Công tác xây dựng, tổ chức thực hiện, điều chỉnh quy hoạch còn chậm, chưa bảo quát đầy đủ mục tiêu, chưa đảm bảo quy định; (iii) Công tác xúc tiến đầu tư vào KKT, KCN còn dàn trải mang tính cục bộ, chưa được xây dựng đồng bộ, thống nhất với định hướng thu hút ngành, nghề ưu tiên;

(iv) Còn tình trạng nhiều địa phương chưa ban hành Quy chế phối hợp giữa các sở, ban ngành của địa phương và Ban quản lý các KKT, KCN trong quản lý nhà nước về KKT, KCN dẫn đến việc phối hợp giữa Ban quản lý các KKT, KCN với các sở, ngành của địa phương trong thực tế còn chưa hiệu quả; (v) Các cơ quan quản lý nhà nước chưa thực hiện đầy đủ trách nhiệm trong việc phối hợp quản lý, tham mưu các chế độ chính sách liên quan KCN như: Các thiết chế y tế, giáo dục, xã hội, văn hóa, thể thao chưa được đầu tư đồng bộ; chính sách về nhà ở công nhân, đầu tư hạ tầng ngoài hàng rào KCN chưa đảm bảo đồng bộ... Bên cạnh đó công tác phối hợp trong quản lý nhà nước về quản lý, kiểm tra, giám sát về đầu tư chưa được ban hành hoặc thực hiện chưa thường xuyên liên tục tại các đơn vị quản lý; (vi) Còn tình trạng chậm giải phóng mặt bằng, bàn giao đất, thời gian đầu tư hạ tầng của các KCN quá dài so với yêu cầu, dẫn đến sử dụng không hiệu quả tài nguyên đất; (vii) Cơ chế, chính sách chưa đồng bộ đã hạn chế vai trò và hiệu quả hoạt động của Ban quản lý các KCN với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp với KCN tại địa phương.

KIẾN NGHỊ KIỂM TOÁN

Từ các đánh giá về việc thực hiện các chính sách ưu đãi đầu tư đối với các khu kinh tế, khu công nghiệp giai đoạn 2022-2024 tại Bộ Tài chính và 09 địa phương được kiểm toán như đã nêu trên, KTNN đã kiến nghị Bộ Tài chính và các địa phương nghiêm túc thực hiện khắc phục các tồn tại, thiếu sót và tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, chỉ đạo các Bộ, ngành có liên quan.

Trên đây là một số nội dung, phát hiện chủ yếu của cuộc kiểm toán việc thực hiện các chính sách ưu đãi đầu tư tại khu kinh tế, khu công nghiệp giai đoạn 2022-2024 tại Bộ Tài chính và các địa phương: Quảng Ninh, Bình Thuận, Hà Tĩnh, Thanh Hóa, Đồng Nai, Bắc Ninh, Hà Nội, Quảng Bình.

PV