Kinh nghiệm về lựa chọn loại hình kiểm toán và nội dung kiểm toán nợ công của INTOSAI

Loại hình kiểm toán để kiểm toán nợ công
Cũng như những nội dung kiểm toán khác như kiểm toán môi trường, kiểm toán công nghệ thông tin, nội dung kiểm toán nợ công có thể lồng ghép trong các cuộc kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính hoặc một cuộc kiểm toán hoạt động. Loại hình kiểm toán thực hiện sẽ ảnh hưởng đến cách tiếp cận, phương pháp tổ chức thực hiện và báo cáo của cuộc kiểm toán.

Trong khuôn khổ cuộc kiểm toán báo cáo tài chính, SAI bày tỏ ý kiến về độ hợp lý của các cơ sở dẫn liệu về nợ công trong báo cáo tài chính được kiểm toán trên cơ sở phân tích các rủi ro có sai sót trọng yếu trong báo cáo tài chính. Trong khuôn khổ cuộc kiểm toán tuân thủ, SAI đánh giá mức độ tuân thủ đối với các quy định của pháp luật, thỏa thuận vay mượn, các hiệp định trên cơ sở đánh giá tầm quan trọng và mức độ ảnh hưởng của các quy định làm cơ sở đánh giá. Trong khuôn khổ một cuộc kiểm toán hoạt động, SAI đánh giá các bằng chứng thích hợp so với các tiêu chí định trước để đưa ra các kết quả và kiến nghị kiểm toán trong các lĩnh vực mà SAI thấy quan trọng nhất nhằm giúp các nhà quản lý và các nhà hoạch định chính sách nâng cao hiệu quả hoạt động, giảm chi phí và nâng cao trách nhiệm giải trình. 3E cụ thể là:

- Tính hiệu lực: SAI cần đánh giá các hoạt động quản lý nợ công có đạt mục tiêu và kết quả dự kiến hay không?

- Tính hiệu quả: SAI cần đánh giá mối liên hệ giữa nguồn lực đầu vào với kết quả cụ thể đạt được của hoạt động quản lý nợ công. Câu hỏi chính được đặt ra là: các mục tiêu của hoạt động quản lý nợ công có đạt được?

- Tính kinh tế: SAI cần kiểm tra xem các hoạt động liên quan đến nợ công có phù hợp với những thông lệ quản lý tốt nhất hay không?

INTOSAI nhấn mạnh về việc triển khai cuộc kiểm toán nợ công trong khuôn khổ một cuộc kiểm toán hoạt động, vận dụng những chuẩn mực và hướng dẫn theo ISSAI 3000-3999, Hướng dẫn chung về Kiểm toán hoạt động và ISSAI 5400-5499, Hướng dẫn về kiểm toán nợ công.

Các nội dung kiểm toán nợ công
Theo hướng dẫn của INTOSAI, có 9 nội dung chủ yếu có thể thực hiện kiểm toán nợ công cụ thể là: khuôn khổ pháp luật áp dụng cho quản lý nợ công, tổ chức quản lý nợ công, xác định nhu cầu vay nợ công, chiến lược quản lý nợ công, các hoạt động vay nợ, hệ thống thông tin nợ công, hoạt động dịch vụ nợ, báo cáo nợ, rủi ro tài khóa chú trọng tới bảo lãnh khoản vay.

(1) Về kiểm toán khuôn khổ pháp luật áp dụng cho quản lý nợ công

Khuôn khổ pháp luật áp dụng cho quản lý nợ công là các quyền hợp pháp mà Quốc hội ban hành dưới sự điều hành của Chính phủ liên quan tới nợ công. Khuôn khổ pháp lý xác định rõ nghĩa vụ báo cáo, những hạn chế khi sử dụng vốn vay, danh mục vay được duyệt, giới hạn về mức độ vay...Khuôn khổ pháp lý được thể hiện dưới hình thức cơ bản là Hiến pháp, các văn bản luật được Quốc hội thông qua và các văn bản dưới luật (quy định, nghị định, pháp lệnh...) được Chính phủ ban hành.

Kiểm tra khuôn khổ pháp lý là cần thiết vì nó giúp SAI hiểu biết về môi trường hoạt động liên quan đến nợ công. SAI có thể tiến hành kiểm toán nếu 5 yếu tố sau đây có mặt trong khuôn khổ pháp lý nợ công: Các bộ phận chuyên trách của Quốc hội, các cơ quan quản lý nợ, mục đích vay, mục tiêu chung và mục tiêu quản lý nợ, nghĩa vụ báo cáo nợ.

(2) Về kiểm toán tổ chức quản lý nợ công

Hệ thống tổ chức quản lý nợ công có hiệu quả là hệ thống có quy định rõ ràng nhiệm vụ và vai trò của các chủ thể tham gia quản lý nợ công, đồng thời phải quy định rõ sự kiểm tra giám sát của các cấp, xác định rõ cơ chế phối hợp. Sự thiếu phối hợp giữa các chủ thể tham gia quản lý nợ tạo ra nguy cơ là thông tin về nợ không được báo cáo đầy đủ và không đáng tin cậy, và do đó khi hoạch định chính sách có thể dẫn đến lạm vay, chi phí cao hơn khi vay.

SAI cần đánh giá hiệu quả cơ cấu tổ chức và các quy định về việc tổ chức quản lý nợ liên quan tới 7 yếu tố chính của hệ thống tổ chức nợ công gồm: Chính sách, quy định, nguồn lực, lưu trữ, phân tích, kiểm soát, và hoạt động.

(3) Về kiểm toán xác định nhu cầu vay nợ

Xác định khối lượng cần vay là một phần trong lập kế hoạch quản lý nợ. Có bốn yếu tố cần phải biết: nợ đến hạn trong vòng một năm; ước tính thâm hụt ngân sách năm tới; ước tính dự phòng; ước tính tài sản ròng bao gồm cả tiền mặt và tài sản có thể chuyển thành tiền mặt vòng một năm. Với bốn yếu tố trên, các nhà quản lý nợ sẽ biết chắc chắn số nợ đến hạn trong vòng một năm.

Chính phủ cần xác định chính xác nhu cầu vay vốn nhằm hạn chế việc đi vay, đôi khi buộc phải cắt giảm ngân sách tránh gây ra khủng hoảng thanh khoản dẫn tới vỡ nợ. Kiểm toán nhu cầu vay nợ đưa ra những khuyến nghị bổ ích để cải thiện sự phối hợp giữa các cơ quan, hạn chế tối đa nhu cầu vay, tăng cường hiệu quả thực hiện ngân sách và gia tăng lợi nhuận đầu tư tài chính.

Để đánh giá nhu cầu vay nợ, SAI cần kiểm toán những vấn đề sau đây: Xác định đúng và đầy đủ nhu cầu vay; xác định độ tin cậy của dự phòng; ước tính chính xác độ tin cậy của giá trị ròng của tài sản tương lai bao gồm tiền mặt.

(4) Về kiểm toán chiến lược quản lý nợ công

Chiến lược quản lý nợ công về cơ bản là một quá trình lặp đi lặp lại để xác định kinh phí tối ưu của chính phủ dựa trên các yếu tố: Khả năng chịu đựng rủi ro, sự phát triển của thị trường tài chính trong nước, khả năng thu hút tài trợ của khu vực chính phủ và tư nhân, các giai đoạn phát triển của nền kinh tế.

Một chiến lược quản lý nợ bao gồm: Mô tả danh mục nợ trong bối cảnh lịch sử của nó; môi trường tương lai để quản lý nợ; dự báo tài chính và nợ, giả định về lãi suất và tỉ giá...Mô tả các phân tích để hỗ trợ chiến lược quản lý nợ, làm rõ các giả định được sử dụng và hạn chế của việc phân tích. Lựa chọn đúng chiến lược quản lý nợ cũng giống như việc đi đúng hướng để đạt mục tiêu. Nếu quản lý nợ công chọn chiến lược quá nguy hiểm (như chỉ vay ngoại tệ) hoặc quá tốn kém (như chỉ vay trong nước để tránh rủi ro tỉ giá) sẽ gây ra hậu quả lớn cho ngân sách.

Các SAI nên tập trung kiểm toán các chiến lược nợ trung hạn để đánh giá phù hợp với mục tiêu nợ quốc gia và các mục tiêu kinh tế - xã hội chung. Những việc SAI cần làm khi đánh giá một chiến lược nợ: Xác định mục tiêu quản lý nợ công và phạm vi; Xác định chiến lược nợ hiện tại, chi phí và rủi ro các khoản nợ hiện tại; Xác định và phân tích các nguồn tài trợ tiềm năng; Xác định những điểm cơ bản và rủi ro trong các chính sách quan trọng liên quan tới tài chính, tiền tệ và thị trường; Xem xét các yếu tố cơ cấu dài hạn quan trọng.

(5) Về kiểm toán các hoạt động vay nợ

Hoạt động vay nợ công gồm một số hoạt động như: Chuẩn bị kế hoạch vay nợ hàng năm phù hợp với chiến lược nợ của quốc gia, xác định các công cụ vay tốt nhất... Hầu hết các chính phủ có thể vay tiền từ thị trường trong nước hoặc từ nguồn quốc tế thông qua ODA và phát hành trái phiếu chính phủ. Các rủi ro trong hoạt động vay nợ là các chính phủ không đạt được chi phí vay thấp nhất theo thời kỳ.

Kiểm toán các hoạt động vay nợ sẽ bao gồm cả việc xem xét kế hoạch vay nợ của chính phủ có phù hợp với mục tiêu nợ công và cần đánh giá việc quản lý nợ quốc gia có: Duy trì và cập nhật đầy đủ các hướng dẫn cho các hoạt động vay; Chuẩn bị kế hoạch vay hàng năm một cách thường xuyên và có tính toán; Thường xuyên trao đổi với người cho vay và các nhà đầu tư; Phối hợp các hoạt động vay với các chương trình sử dụng vốn; Minh bạch các thủ tục trong đấu giá và phát hành tại thị trường trong và ngoài nước; Xác định sự tuân thủ pháp luật và các quy định hiện hành; Điều phối tiền mặt và các hoạt động quản lý nợ hiệu quả, tránh chi phí cho việc lạm vay và rủi ro thanh khoản do hụt vay.

(6) Về kiểm toán hệ thống thông tin về nợ công

Hệ thống thông tin về nợ công bao gồm các thành phần nắm bắt, theo dõi, phân tích và báo cáo kịp thời, đáng tin cậy các thông tin về nợ công của một quốc gia. Hệ thống này là sự kết hợp của phần mềm, phần cứng, con người và hệ thống thông tin hỗ trợ nhập dữ liệu, xử lý, lưu trữ và hoàn thiện các kết quả đầu ra như các báo cáo quản lý danh mục nợ trong và ngoài nước.

SAI cần có sự hiểu biết về phạm vi, đặc điểm và cấu trúc của hệ thống quản lý nợ, được khảo sát kỹ từ khâu lập kế hoạch để tổ chức đánh giá một cách hiệu quả. Các đánh giá kiểm toán cần tập trung vào độ tin cậy của hệ thống.

(7) Về kiểm toán các dịch vụ nợ

Hoạt động dịch vụ nợ công là các hoạt động tài chính liên quan đến gốc, lãi, tiền hoa hồng... như thanh toán nợ bằng tiền mặt, cơ cấu lại nợ như gia hạn thanh toán gốc, thanh toán trước một phần hoặc toàn bộ nợ gốc, xóa nợ hoặc hoán đổi nợ. Việc thực hiện các dịch vụ nợ công đòi hỏi sự tham gia tích cực của một số cơ quan: các đơn vị quản lý nợ, các chủ nợ, Bộ Tài chính (Ngân sách và Kho bạc), Ngân hàng Nhà nước...

Trả nợ đúng hạn là mục tiêu chính của hoạt động dịch vụ nợ. Một thành phần quan trọng của hoạt động dịch vụ nợ là việc cập nhật cơ sở dữ liệu nợ đầy đủ. Công cụ này là điều kiện cần thiết để thực hiện phân tích nguy cơ và thực hiện quản lý nợ thận trọng.

Một số mục tiêu kiểm toán có thể thực hiện như sau: Xác định cơ sở dữ liệu nợ công đầy đủ và chính xác để cung cấp thông tin đáng tin cậy; Xác định lịch trình trả nợ bởi các cơ quan quản lý nợ DMUs; Xác định nợ có được trả đúng theo hợp đồng vay; Kiểm tra các thông tin về nợ được cung cấp bởi các DMUs để cơ cấu lại nợ.

(8) Về kiểm toán việc báo cáo nợ

Các cơ quan quản lý nợ phát hành nhiều báo cáo nợ. Tần suất và nội dung của báo cáo sẽ thay đổi theo mục tiêu và đối tượng yêu cầu. Có những báo cáo phát hành định kỳ như các báo cáo gửi WB, IMF… để phục vụ mục đích giám sát và báo cáo tài chính hàng năm nộp cho cơ quan lập pháp. Ngoài ra, còn có các báo cáo nợ nội bộ khác được thực hiện nhằm hoạch định chính sách để: (a) chuẩn bị ngân sách nhà nước, (b) chuẩn bị các chiến lược nợ trung hạn và kế hoạch vay hàng năm, (c) đàm phán tái cơ cấu nợ, (d) xác định các điều khoản và điều kiện mua lại nợ và giao dịch hoán đổi nợ.

Phạm vi và mục tiêu kiểm toán đối với các loại báo cáo nợ tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của từng SAI cụ thể nhưng có thể gồm: Đối với báo cáo tài chính của chính phủ, SAI nên xác định xem con số nợ công đã được phản ánh đầy đủ, chính xác hay chưa; đối với số liệu thống kê nợ công của các tổ chức cho vay đa phương và song phương như WB và IMF, SAI cần đánh giá việc tổng hợp số liệu có phù hợp các hướng dẫn về công bố thông tin đã được thoả thuận, kiểm tra các điều khoản và điều kiện vay theo hợp đồng vay.

(9) Về kiểm toán rủi ro tài khóa đối với các bảo lãnh khoản vay

Rủi ro tài khóa với Chính phủ là khả năng trong một thời gian ngắn các khoản vay cùng đồng thời đến hạn phải thanh toán. Rủi ro tài khóa có thể làm giảm tăng trưởng kinh tế trong trung hạn, ảnh hưởng nghiêm trọng tính bền vững nợ và tính linh hoạt tài chính.

Do tính chất đa dạng của các rủi ro, không có một phương pháp tiếp cận kiểm toán duy nhất để SAI kiểm tra và đánh giá tất cả các rủi ro tài khóa. Thông thường việc kiểm toán chi tiết bảo lãnh vay, đặc biệt là các khoản dự phòng là lựa chọn phổ biến nhất. SAI thường xem xét các điều kiện để phát hành bảo lãnh có được đáp ứng đầy đủ; các rủi ro về tín dụng và ngân sách có được xem xét khi quyết định bảo lãnh, việc thực hiện giám sát theo các thông lệ tốt nhất với các khoản bảo lãnh.

Áp dụng để tổ chức thực hiện kiểm toán nợ công tại KTNN Việt Nam
Kiểm toán nợ công là một vấn đề mới đối với KTNN Việt Nam. Trong quá trình kiểm toán quyết toán NSNN, KTNN Việt Nam đã có sự lồng ghép đánh giá về vay nợ Chính phủ nhưng mức độ vẫn còn hạn chế. Đến nay, KTNN Việt Nam vẫn chưa thực hiện kiểm toán nợ công tổng thể với tư cách là một cuộc kiểm toán độc lập. Do đó, để tổ chức thận trọng và hiệu quả cuộc kiểm toán nợ công, cần lưu ý một số vấn đề sau:

Thứ nhất, cuộc kiểm toán nợ công không phải là loại hình kiểm toán mới, mà là việc áp dụng các chuẩn mực, quy trình kiểm toán chung, phương pháp kiểm toán hiện hành cho một chủ đề kiểm toán chuyên sâu. Loại hình kiểm toán được khuyến cáo áp dụng cho cuộc kiểm toán nợ công là kiểm toán hoạt động. Do đó, KTNN Việt Nam cần phát triển các hướng dẫn chuyên môn phù hợp với chủ đề kiểm toán chuyên sâu này.

Thứ hai, về các nội dung kiểm toán nợ công đề xuất bởi INTOSAI, KTNN Việt Nam cần nghiên cứu để xây dựng các nội dung phù hợp với điều kiện của Việt Nam trên cơ sở các quy định của Luật Quản lý nợ công, Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn. KTNN Việt Nam không nhất thiết phải thực hiện tất cả các nội dung kiểm toán trong một cuộc kiểm toán. Tùy điều kiện và tình hình thực tế, KTNN Việt Nam cần xây dựng một lộ trình tiếp cận có hệ thống, trong đó lựa chọn một hoặc một vài nội dung quan trọng để thực hiện trước để thu thập kinh nghiệm và xây dựng năng lực thực hiện.

Thứ ba, khâu lập kế hoạch và xác định các tiêu chí đánh giá đóng vai trò quan trọng trong một cuộc kiểm toán hoạt động. Căn cứ trên các quy định của pháp luật, các kết quả kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán tuân thủ đã thực hiện từ trước đến nay về nợ công trong các lĩnh vực kiểm toán, KTNN Việt Nam cần tập trung xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá cụ thể về nợ công đối với từng nội dung kiểm toán nêu trên./.  

TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Luật Kiểm toán Nhà nước, các quy trình kiểm toán của KTNN;
- Hướng dẫn thực hiện kiểm toán nợ công INTOSAI năm 2012;
- Các trang Web: www.intosai.org;  www.enwikipedia.org.

Theo Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 69
(Tháng 7/2013)