Chú trọng nội dung đánh giá tác động môi trường trong hoạt động kiểm toán của KTNN góp phần phát triển bền vững

Phát triển bền vững là khái niệm nói đến việc phát triển đáp ứng nhu cầu của thế hệ hiện tại mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng các nhu cầu đó của các thế hệ tương lai trên cơ sở kết hợp chặt chẽ, hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường. Phát triển bền vững bao gồm 4 nội dung chính: Tăng trưởng kinh tế; bảo đảm công bằng xã hội; bảo vệ môi trường và tôn trọng các quyền con người. Khái niệm phát triển bền vững được xây dựng trên một nguyên tắc chung của sự tiến bộ loài người - nguyên tắc bảo đảm sự bình đẳng giữa các thế hệ.

Kiểm toán môi trường là khái niệm khá mới mẻ với Việt Nam nói chung và với cơ quan Kiểm toán nhà nước Việt Nam nói riêng. Tuy nhiên, vấn đề bảo vệ môi trường đã được đề cập nhiều trong các văn bản quy phạm pháp luật và đặc biệt tại Luật Bảo vệ môi trường khi quy định những vấn đề bảo vệ môi trường được khuyến khích tại khoản 7, Điều 6 đã nêu: “Đầu tư xây dựng cơ sở sản xuất thiết bị, dụng cụ bảo vệ môi trường; cung cấp dịch vụ bảo vệ môi trường; thực hiện kiểm toán môi trường; tín dụng xanh; đầu tư xanh”. Điều này cho thấy việc kiểm toán môi trường là yêu cầu cần thiết đặt ra cho hoạt động kiểm toán nói chung và hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước nói riêng. Nhận thức được nhiệm vụ của mình, Kiểm toán nhà nước Việt Nam đã đề xuất “Tuyên bố Hà Nội” tại Đại hội ASOSAI XIV năm 2018 để thực hiện được mục tiêu hoạt động kiểm toán quan tâm đến môi trường nhằm khẳng định sự quan tâm, những nỗ lực và đóng góp thiết thực của cộng đồng ASOSAI đối với công cuộc theo đuổi những mục tiêu phát triển bền vững.

Về đánh giá tác động môi trường (ĐTM), như đã đề cập trên đây, ĐTM khi đầu tư các dự án là một trong nhiều nội dung về bảo vệ môi trường. Đây là vấn đề có tầm quan trọng đặc biệt để quyết định đến việc một dự án đầu tư có được triển khai hay không. Theo quy định của Luật Bảo vệ môi trường, đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá, nhận dạng, dự báo tác động đến môi trường của dự án đầu tư và đưa ra biện pháp giảm thiểu tác động xấu đến môi trường, cũng từ quy định của Luật bảo vệ môi trường các dự án phải có báo cáo ĐTM gồm:

Dự án đầu tư nhóm I là dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường mức độ cao, bao gồm:

(i) Dự án thuộc loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường với quy mô, công suất lớn; dự án thực hiện dịch vụ xử lý chất thải nguy hại; dự án có nhập khẩu phế liệu từ nước ngoài làm nguyên liệu sản xuất;
(ii) Dự án thuộc loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường với quy mô, công suất trung bình nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường; dự án không thuộc loại hình sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường với quy mô, công suất lớn nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
(iii) Dự án sử dụng đất, đất có mặt nước, khu vực biển với quy mô lớn hoặc với quy mô trung bình nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
(iv) Dự án khai thác khoáng sản, tài nguyên nước với quy mô, công suất lớn hoặc với quy mô, công suất trung bình nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
(v) Dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất quy mô trung bình trở lên nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
(vi) Dự án có yêu cầu di dân, tái định cư với quy mô lớn.
Dự án đầu tư nhóm II là dự án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, trừ dự án quy định tại khoản 3 Điều này, bao gồm:
(i) Dự án sử dụng đất, đất có mặt nước, khu vực biển với quy mô trung bình hoặc với quy mô nhỏ nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
(ii) Dự án khai thác khoáng sản, tài nguyên nước với quy mô, công suất trung bình hoặc với quy mô, công suất nhỏ nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
(iii) Dự án có yêu cầu chuyển mục đích sử dụng đất với quy mô nhỏ nhưng có yếu tố nhạy cảm về môi trường;
(iv) Dự án có yêu cầu di dân, tái định cư với quy mô trung bình.

Như vậy theo quy định của pháp luật, có rất nhiều dự án phải có báo cáo ĐTM khi lập, thẩm tra và phê duyệt dự án và như vậy khi tiến hành kiểm toán các dự án đầu tư thì đây là một nội dung các đoàn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước phải hết sức quan tâm để có đánh giá xác đáng liên quan đến vấn đề bảo vệ môi trường khi dự án được thực hiện.

Quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao trong thời gian qua mỗi năm Kiểm toán nhà nước đã thực hiện trên dưới 200 cuộc kiểm toán, trong đó kế hoạch kiểm toán của Kiểm toán nhà nước luôn có các cuộc kiểm toán đối với các dự án đầu tư nhóm A và nhiều dự án khu đô thị thuộc nhóm dự án phải có ĐTM, về kiểm toán môi trường thì trong vài năm gần đây do trong toàn Ngành Kiểm toán nhà nước cũng chỉ có Kiểm toán nhà nước chuyên ngành III có phòng kiểm toán môi trường nên số lượng cuộc kiểm toán môi trường được thực hiện trong mỗi năm khá hạn chế (từ 01 đến 03 cuộc/năm).

Căn cứ kết quả kiểm toán hàng năm được tổng hợp tại Báo cáo kết quả kiểm toán năm trong giai đoạn từ 2017 đến 2020 cho thấy tại nhiều cuộc kiểm toán đối với dự án đầu tư cũng như kiểm toán môi trường vấn đề ĐTM được phản ánh cụ thể như sau:

Năm 2017, báo cáo kết quả kiểm toán đã có nội dung đánh giá “Một số dự án thực hiện đầu tư khi chưa có Báo cáo đánh giá tác động môi trường” và kèm theo đó là minh họa tên các dự án “Dự án công trình mở rộng Quốc lộ 1 đoạn Km1153 - Km1212+400 thuộc tỉnh Bình Định; Dự án công trình mở rộng Quốc lộ 1 đoạn Km649+700 - Km657+025,89; Km663+900 - Km671+228,94 và Km672+821,54 - Km717+100 thuộc tỉnh Quảng Bình; Dự án Trụ sở làm việc Tổng cục Thuế; Dự án Hệ thống thu gom khí Hàm Rồng - Thái Bình (lô 102 - 106); Dự án Phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đồng bằng sông Cửu Long; Dự án đường ô tô Tân Vũ - Lạch Huyện, thành phố Hải Phòng”.

Năm 2018, nội dung báo cáo kết quả kiểm toán về hoạt động đầu tư xây dựng đã nêu “các dự án chưa có Báo cáo đánh giá tác động môi trường như: Dự án Nhà máy nhiệt điện Duyên Hải 3; Dự án nhà máy nhiệt điện Vĩnh Tân 4; Dự án xây dựng cơ sở hạ tầng khu công nghiệp Bàu Bàng; Dự án nâng cấp mở rộng đường ĐT 743; Dự án đầu tư xây dựng nhà máy chế biến nông, thủy sản xuất khẩu”.

Năm 2019, báo cáo kết quả kiểm toán tiếp tục nhận định “phê duyệt dự án khi chưa có báo cáo ĐTM tại các địa phương và dự án cụ thể: Tỉnh Thái Bình, Thanh Hóa, Ninh Bình: 04 dự án; Vĩnh Phúc, Bình Dương: 02 dự án; Tây Ninh, Quảng Ngãi, Quảng Ninh, Phú Thọ, Đồng Tháp: 01 dự án; Hợp phần công trình đầu mối, hệ thống kênh, công trình trên kênh thuộc khu tưới lấy nước trực tiếp từ hồ chưa nước Bản Mồng, Dự án hồ chứa nước Bản Mồng, tỉnh Nghệ An”; ngoài ra trong năm 2019 khi kiểm toán 11 dự án đầu tư theo hình thức BOT, BT các báo cáo kiểm toán cũng đã phản ánh “… còn phê duyệt dự án trước khi có Báo cáo đánh giá tác động môi trường như Dự án cải tạo nâng cấp luồng sông Sài Gòn đoạn từ cầu đường sắt Bình Lợi tới cảng Bến Súc theo hình thức hợp đồng BOT”.

Năm 2020, khi kiểm toán một số dự án giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư đã có phát hiện “tại tỉnh Long An, còn phê duyệt chủ trương đầu tư khi dự án chưa lập Báo cáo đánh giá tác động môi trường”, trong quản lý hoạt động đầu tư xây dựng vẫn là tình trạng “phê duyệt chủ trương khi chưa chưa có báo cáo đánh giá tác động môi trường như Dự án đầu tư xây dựng nút giao Nam cầu Bính, Dự án đầu tư cải tạo, nâng cấp đường nối từ cầu Lạng Am đến cầu Nhân Mục, huyện Vĩnh Bảo Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình giao thông Hải Phòng); Dự án Hồ chứa nước Đồng Mít (Ban Quản lý Đầu tư và Xây dựng Thủy lợi 6 - Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn)”.

Về các cuộc kiểm toán môi trường, năm 2019 Kiểm toán nhà nước đã tiến hành kiểm toán hoạt động công tác quản lý môi trường của Nhà máy nhiệt điện Vĩnh Tân 1, tỉnh Bình Thuận, cuộc kiểm toán đã có các mục tiêu và nội dung kiểm toán về ĐTM như: Nội dung thứ tư của mục tiêu thứ nhất (Mục tiêu: Đánh giá tính hiệu lực và tuân thủ của công tác quản lý môi trường của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công Thương và Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Thuận đối với Nhà máy nhiệt điện Vĩnh Tân 1 theo các quy định của pháp luật, tiêu chuẩn, quy chuẩn về bảo vệ môi trường) là “Đánh giá công tác thẩm định và phê duyệt Báo cáo ĐTM...”; nội dung thứ nhất và thứ hai của mục tiêu thứ ba (Đánh giá tác động môi trường của quá trình thu gom, vận chuyển và lưu giữ tro xỉ; xử lý khí thải và nước thải của Trung tâm Điện lực Vĩnh Tân) là “Đánh giá tác động môi trường không khí của các hoạt động thu gom, vận chuyển và lưu giữ xỉ thải; khí thải của Trung tâm điện lực Vĩnh Tân  và Nhà máy nhiệt điện Vĩnh Tân 1” và “Đánh giá tác động môi trường nước thải của Trung tâm điện lực Vĩnh Tân và Nhà máy nhiệt điện Vĩnh Tân 1”.

Qua kiểm toán, một số kết quả kiểm toán chủ yếu về công tác ĐTM được phản ánh tại Báo cáo kiểm toán của cuộc kiểm toán như: “còn một số ý kiến theo kết luận của Hội đồng thẩm định không được Chủ dự án tiếp thu, giải trình đầy đủ nhưng qua rà soát, kiểm tra, Hội đồng thẩm định không yêu cầu Chủ dự án bổ sung”; “ĐTM được phê duyệt của Nhà máy nhiệt điện Vĩnh Tân 1 chưa làm rõ một số nội dung liên quan đến tác động môi trường cùng các biện pháp giảm thiểu liên quan, một số nội dung của ĐTM chưa có sự thống nhất, cụ thể như: Không trình bày cụ thể về tác động đối với sự cố hệ thống xử lý nước thải công nghiệp cũng như không đề cập đến các rủi ro và yêu cầu bổ sung giải pháp quản lý/giám sát chặt chẽ đối với nước thải sau khi xử lý; Không tính toán lượng nước thải sản xuất thường xuyên và chưa thường xuyên để làm cơ sở cho việc xây dựng các bể chứa các loại nước thải này; không đánh giá tác động của nước thải xây dựng, nước thải từ quá trình vệ sinh, bảo dưỡng máy móc trong quá trình thi công, xây dựng nhà máy; không đánh giá xác suất xảy ra tác động và khả năng phục hồi của đối tượng bị ảnh hưởng từ hoạt động của nhà máy; không đánh giá về tác động và cách thức xử lý đối với váng bọt phát sinh từ hệ thống xử lý nước làm mát; không trình bày biện pháp xử lý nước thải xỉ lắng bãi tro xỉ mặc dù ĐTM đánh giá tác động do loại nước thải là đáng kể tới môi trường và sẽ được xử lý đảm bảo QCVN 40:2011/BTNMT; không đánh giá và làm rõ việc quản lý, xử lý lượng bùn thải từ hệ thống xử lý nước thải. Đến thời điểm kiểm toán (12/2018), Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng chưa có thông tin cụ thể về khối lượng cụ thể của lượng bùn thải phát sinh và việc chôn lấp bùn thải cùng với tro xỉ (có thể sử dụng làm nguyên liệu xây dựng) có làm ảnh hưởng tới chất lượng tro xỉ hay không...”

Từ một số kết quả kiểm toán có liên quan đến ĐTM qua các năm được nêu trên có thể nhận thấy:

Đối với các cuộc kiểm toán dự án đầu tư thuộc hoạt động đầu tư xây dựng từ nguồn ngân sách nhà nước, các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (BOT, BT) hoặc các dự án đầu tư khu đô thị liên quan đến việc giao đất, cho thuê đất khi kiểm toán chuyên đề hầu hết chỉ mới phát hiện và có đánh giá là dự án có hoặc chưa có báo cáo ĐTM khi được phê duyệt và tiến hành đầu tư. Trong trường hợp này, các báo cáo kiểm toán đã chưa đi sâu phân tích để làm rõ việc chưa có báo cáo ĐTM nhưng dự án vẫn được thực hiện sẽ tiềm ẩn những hậu quả ảnh hưởng xấu đến môi trường như thế nào và trong trường hợp các dự án đã có báo cáo ĐTM thì các báo cáo kiểm toán cũng không đề cập đến việc kiểm toán làm rõ nội dung của báo cáo ĐTM có đảm bảo chất lượng, có đảm bảo rằng khi dự án hoàn thành (hoặc một số dự án đã hoàn thành đưa vào sử dụng) không có những tác động xấu đến môi trường hay không. Ví dụ như trường hợp các dự án đầu tư xây dựng các chung cư khi được giao đất có mật độ quá dày (như trường hợp trên tuyến đường Lê Văn Lương của Thành phố Hà Nội chẳng hạn) nếu không có báo cáo ĐTM nhưng dự án vẫn được thực hiện thì tác động của nó đối với môi trường không hề nhẹ như việc xử lý rác thải, nước thải (do tập trung đông dân cư), ô nhiễm tiếng ồn, không khí (do nhiều phương tiện lưu thông dẫn đến khói xe, bụi…) …

Đối với cuộc kiểm toán môi trường, kết quả nêu trên cho thấy đây thật sự là một nội dung quan trọng đã được Đoàn kiểm toán quan tâm xây dựng thành 03 tiêu chí để tiến hành kiểm toán và kết quả kiểm toán đã có rất nhiều phát hiện ảnh hưởng không tốt đến môi trường của Nhà máy Nhiệt điện Vĩnh Tân 1 do từ việc lập, thẩm định báo cáo ĐTM của dự án nhà máy này còn khá nhiều sai sót.

Từ thực tế trên có thể khẳng định rằng nội dung kiểm toán báo cáo ĐTM tại các dự án nói chung khi được kiểm toán là vấn đề trọng yếu mà các đoàn kiểm toán của Kiểm toán nhà nước cần hết sức chú trọng, không nhất thiết phải là cuộc kiểm toán môi trường thì mới quan tâm vấn đề này mà tại tất cả các cuộc kiểm toán (kể cả khi kiểm toán ngân sách bộ, ngành, ngân sách địa phương, kiểm toán báo cáo tài chính các doanh nghiệp) nếu có dự án được đầu tư thuộc diện phải có báo cáo ĐTM theo quy định thì cần thiết đưa nội dung kiểm toán công tác ĐTM vào kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán nhằm làm phong phú hơn nội dung liên quan đến kiểm toán môi trường trong hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước và nội dung này chắc chắn rằng sẽ làm gia tăng giá trị của Kiểm toán nhà nước trong sự quan tâm của Đảng, Nhà nước và dư luận xã hội. Bên cạnh đó, đối với các cuộc kiểm toán môi trường khi được thực hiện nếu chủ đề kiểm toán được lựa chọn có liên quan (như trường hợp Nhà máy Nhiệt điện Vĩnh Tân 1) thì cần thiết phải xây dựng các tiêu chí kiểm toán đủ để có thể kiểm toán, phân tích, đánh giá một cách sâu sắc báo cáo ĐTM nhằm chỉ rõ những tác động xấu đến môi trường chưa được quan tâm trong báo cáo này từ đó có những kiến nghị xác đáng nhằm góp phần bảo vệ môi trường và phát triển bền vững./.

Nguyễn Thị Kiều Thu - Kiểm toán nhà nước chuyên ngành III
(Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 181)