Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến lần 2 về Dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Phó Tổng Kiểm toán nhà nước Đặng Thế Vinh dự phiên họp.

Báo cáo tại phiên họp, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội Hoàng Thanh Tùng cho biết, còn 02 phương án khác nhau trong 02 nội dung: Vấn đề về trách nhiệm chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; Quy định trách nhiệm tham gia thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và nguyên tắc áp dụng pháp luật trong trường hợp các văn bản có quy định khác nhau về cùng một vấn đề. Về quy định hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật các cơ quan có sự thống nhất bổ sung như dự thảo.

Theo ông Hoàng Thanh Tùng, đối với trách nhiệm chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, Thường trực Ủy ban Pháp luật đã phối hợp với Bộ Tư pháp chỉnh sửa các điều 74, 75, 76, 77 của dự thảo Luật theo đúng Kết luận của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại phiên họp thứ 41; đồng thời bổ sung một số quy định cho thống nhất và phù hợp với thực tế đang thực hiện, cụ thể là bổ sung quy định cơ quan soạn thảo, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án có trách nhiệm nghiên cứu, dự kiến sơ bộ nội dung giải trình, tiếp thu ý kiến thảo luận ở Tổ đại biểu Quốc hội để gửi tới đại biểu Quốc hội trước khi thảo luận tại Hội trường. Đối với các dự án Luật được xem xét, thông qua theo quy trình tại 2 Kỳ họp hoặc 3 Kỳ họp, quy định cụ thể thời hạn cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án có trách nhiệm nghiên cứu, đề xuất nội dung dự kiến giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo theo ý kiến của đại biểu Quốc hội để gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đồng thời gửi Thường trực cơ quan chủ trì thẩm tra chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày Quốc hội kết thúc thảo luận Hội trường.

Qua tổng hợp ý kiến của Thường trực Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban, đa số ý kiến thống nhất với nội dung tiếp thu, hoàn chỉnh như trên. Riêng Thường trực Ủy ban Quốc phòng và an ninh đề nghị cân nhắc không quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cơ quan trình trong việc dự kiến, đề xuất nội dung giải trình, tiếp thu, chỉnh lý, vì cho rằng quy định như vậy dẫn đến sự thiếu thống nhất trong phân công, có thể làm ảnh hưởng đến mối quan hệ giữa các cơ quan và không đủ thời gian dành cho cơ quan thẩm tra để nghiên cứu giải trình, tiếp thu, chỉnh lý.

Đối với quy định trách nhiệm tham gia thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, ông Hoàng Thanh Tùng cho biết, Thường trực Ủy ban Pháp luật nhận được ý kiến của Phó Chủ tịch Quốc hội Đỗ Bá Tỵ, văn bản của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc phòng và An ninh, Ủy ban Đối ngoại đề nghị nghiên cứu bổ sung trong dự thảo Luật quy định về trách nhiệm tham gia thẩm tra của 3 cơ quan về các vấn đề: lồng ghép chính sách dân tộc; yêu cầu bảo đảm quốc phòng, an ninh; tính tương thích của dự thảo văn bản với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên; đồng thời, đề nghị thiết kế trong Luật các điều riêng để quy định về trách nhiệm của từng cơ quan trong việc thực hiện thẩm tra các nội dung này. Qua trao đổi, các cơ quan thống nhất cần tiếp thu, bổ sung quy định về vấn đề này.

Tuy nhiên, cách thức thể hiện nội dung này trong dự thảo Luật thì có 2 phương án được đề xuất: Phương án 1 là bổ sung trách nhiệm tham gia thẩm tra của tất cả các cơ quan của Quốc hội theo hướng quy định khái quát. Theo đó, đối với các dự án Luật, Pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết, Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ chỉ phân công cơ quan chủ trì thẩm tra; còn Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác chủ động tổ chức nghiên cứu để chuẩn bị ý kiến tham gia thẩm tra về những nội dung của dự án liên quan đến lĩnh vực do mình phụ trách; gửi văn bản tham gia thẩm tra và cử đại diện tham dự phiên họp của cơ quan chủ trì thẩm tra (Khoản 1 Điều 63 của dự thảo Luật).

Phương án 2 là bổ sung quy định trách nhiệm của 3 cơ quan gồm Hội đồng Dân tộc, Ủy ban Quốc phòng và An ninh, Ủy ban Đối ngoại trong việc tham gia thẩm tra các vấn đề: lồng ghép chính sách dân tộc; bảo đảm quốc phòng, an ninh; tính tương thích với các điều ước quốc tế, vì đây là những vấn đề quan trọng, cần có sự đánh giá, thẩm tra kỹ lưỡng hơn đối với các dự án trong giai đoạn hiện nay.

Về nguyên tắc áp dụng pháp luật trong trường hợp các văn bản có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng cho hay, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau (Khoản 3 Điều 156). Ngoài nguyên tắc nêu trên, thực tế trong hệ thống pháp luật hiện nay còn tồn tại nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật”. Việc tồn tại đồng thời 2 nguyên tắc áp dụng pháp luật như vậy dẫn đến phát sinh xung đột, mâu thuẫn trong một số trường hợp do không xác định được phải áp dụng theo quy định nào.

Theo ông Hoàng Thanh Tùng, có 2 loại ý kiến về nội dung này. Loại ý kiến thứ nhất cho rằng, quy định như Khoản 3 Điều 156 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phù hợp để bảo đảm tránh xung đột, mâu thuẫn trong áp dụng pháp luật. Trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật thì vẫn phải thực hiện theo nguyên tắc áp dụng văn bản ban hành sau.

Để khắc phục tình trạng mâu thuẫn giữa các Luật, cần tăng cường kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm các cơ quan thực hiện nghiêm túc quy định tại Điều 12 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật  (rà soát kỹ, sửa đổi, bổ sung các quy định có liên quan ngay từ khâu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý). Vì vậy, loại ý kiến này đề nghị giữ nguyên quy định tại Khoản 3 Điều 156. Phương án này có ưu điểm là đơn giản, dễ vận dụng, bảo đảm thực hiện nhất quán nguyên tắc áp dụng quy định của văn bản ban hành sau. Hạn chế của phương án này là sẽ phủ nhận hiệu lực của nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật, không đáp ứng được mục tiêu ban hành luật trong một số trường hợp.

Loại ý kiến thứ hai cho rằng cả nguyên tắc áp dụng pháp luật tại Khoản 3 Điều 156 và nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật” như trong một số luật là cần thiết. Việc phát sinh mâu thuẫn trong thực tiễn áp dụng luật là do trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa có sự kết nối giữa 2 nguyên tắc này.

Vì vậy, loại ý kiến này đề nghị sửa đổi Khoản 3 Điều 156 theo hướng: trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau; trường hợp văn bản ban hành trước có quy định ưu tiên áp dụng pháp luật đối với vấn đề đó thì áp dụng quy định của văn bản ban hành trước. Phương án này có ưu điểm là khắc phục được sự chồng chéo do đồng thời tồn tại 2 nguyên tắc gây ra, bảo đảm sự tuân thủ đối với nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật trong một số luật đã được Quốc hội quyết định, đồng thời góp phần hạn chế tình trạng một số cơ quan soạn thảo vì lợi ích cục bộ, cố ý đặt ra quy định khác trong các văn bản ban hành sau.

Tuy nhiên, hạn chế của phương án này là có thể dẫn đến nhiều văn bản có quy định “ưu tiên áp dụng” hơn; do đó, các cơ quan ban hành văn bản cần kiểm soát chặt chẽ vấn đề này, chỉ cho phép quy định nguyên tắc ưu tiên áp dụng pháp luật đối với một số vấn đề xác định cụ thể trong trường hợp thật cần thiết.
 

Thảo luận tại phiên họp, UBTVQH cơ bản thống nhất với báo cáo của Ủy ban Pháp luật. Về vấn đề nguyên tắc áp dụng pháp luật trong trường hợp các văn bản có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Lê Thị Nga cho rằng, một trong những nguyên nhân của việc chồng chéo pháp luật là do đang áp dụng song song hai nguyên tắc, gồm: Nguyên tắc “trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản ban hành sau” và nguyên tắc “ưu tiên áp dụng pháp luật” tồn tại trong một số Luật. Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội đề nghị cân nhắc kỹ về việc áp dụng hai nguyên tắc này để thống nhất, ổn định hệ thống pháp luật.

Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân cho rằng cần sửa đổi theo hướng trong trường hợp văn bản trước, có quy định ưu tiên áp dụng về một số vấn đề, thì khi ban hành văn bản sau; nếu có quy định khác thì phải chỉ rõ điều khoản nào của văn bản trước được sửa đổi bổ sung cho phù hợp. Trường hợp văn bản sau chưa chỉ ra được những điều chưa phù hợp của văn bản trước thì vẫn phải áp dụng quy định của văn bản trước.

Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân cũng đề nghị lưu ý việc sửa đổi, bổ sung Luật này cần thiết bổ sung các quy định về trách nhiệm cơ quan thẩm tra, cơ quan trình nhưng không làm phát sinh thêm công đoạn, không làm phức tạp thêm quy trình và các điều khoản của dự án Luật cần thể hiện đơn giản, rõ ràng.

Đối với nội dung trách nhiệm tham gia thẩm tra của Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội Hà Ngọc Chiến cho rằng, thời gian qua công tác thẩm tra dự án luật và các chính sách của Hội đồng chưa được thực hiện đúng theo quy định pháp luật. Theo đó, đề nghị làm rõ thêm 2 điểm về thẩm quyền và chức năng của Hội đồng trong thẩm tra các dự án luật và cho ý kiến với các chính sách do Chính phủ ban hành. Dự thảo Luật cần quy định rõ Hội đồng Dân tộc thẩm tra việc đảm bảo chính sách dân tộc trong các dự án Luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội; đối với ban hành văn bản liên quan đến chính sách dân tộc thì Chính phủ phải xin ý kiến Hội đồng Dân tộc để bảo đảm thực hiện đúng quy định Điều 69 Luật Tổ chức Quốc hội cũng như nhằm cụ thể hóa Điều 75 Hiến pháp.

Kết luận phiên thảo luận, Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu đề nghị cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm tra tiếp thu ý kiến các thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội để bổ sung, hoàn thiện dự án Luật, trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định./.

M. Thúy