Kiểm toán EPC - Thực trạng và giải pháp: Đánh giá toàn diện các vấn đề liên quan đến hợp đồng EPC
Kết quả kiểm toán thời gian qua cho thấy việc thực hiện các dự án theo hình thức hợp đồng EPC vẫn còn một số sai sót, rủi ro liên quan đến các tài liệu mời thầu EPC, lựa chọn nhà thầu và công tác nghiệm thu, thanh toán… Do vậy, trong quá trình kiểm toán, kiểm toán viên (KTV) cần lưu ý đánh giá toàn diện các nội dung này.
Rủi ro trong việc quản lý, giám sát
Xuất phát từ đặc điểm cơ bản của hình thức tổng thầu EPC là các công việc của dự án/gói thầu được giao cho nhà thầu thực hiện trọn gói nên việc quản lý, phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm giữa chủ đầu tư và nhà thầu cũng có những thay đổi đáng kể so với các dự án đầu tư khác. Theo đó, việc lập thiết kế kỹ thuật, thiết kế kỹ thuật thi công theo hình thức hợp đồng EPC được chuyển giao cho nhà thầu thực hiện nên tài liệu thiết kế được sử dụng để giao thầu chỉ là thiết kế cơ sở với nhiều nhược điểm như: Không đảm bảo độ chính xác về khối lượng thi công và số lượng vật tư, thiết bị. Như vậy, thiết kế sơ bộ chưa đủ điều kiện để lập dự toán chi tiết làm cơ sở cho việc ký kết hợp đồng EPC trọn gói theo quy định.
Chất lượng công tác khảo sát địa chất một số gói thầu EPC không đảm bảo dẫn đến phát sinh lớn về khối lượng và chậm tiến độ thi công. Một số gói thầu được thực hiện theo hình thức chỉ định thầu EPC trọn gói khi chưa có giá trị dự toán được duyệt nên thiếu cơ sở để xác định giá trị kết quả chỉ định thầu. Dự toán một số chi phí chưa được thẩm định, thẩm tra, phê duyệt trước khi ký kết hợp đồng.
Một số vật tư nhập và các phụ tùng đều không có thư chào giá, hoặc có thư chào giá cũng không có chữ ký của người có thẩm quyền của hãng hay nhà cung cấp. Các đơn giá được tính trọn gói nhưng không có diễn giải chi tiết; các hạng mục xây lắp tạm tính hoặc tính trọn gói đều không nêu rõ việc bóc tách khối lượng chi tiết cùng đơn giá áp dụng...
Đối với lựa chọn nhà thầu, kết quả kiểm toán một số công trình cho thấy năng lực thi công và khả năng tài chính của các nhà thầu trong nước được chọn còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu của một số gói thầu EPC. Còn với nhà thầu phụ, do các quy định và chế tài để điều chỉnh mối quan hệ giữa tổng thầu và nhà thầu phụ chưa rõ ràng nên việc quản lý của chủ đầu tư với nhà thầu phụ còn hạn chế, xảy ra tình trạng tổng thầu sử dụng thầu phụ không đúng với các quy định của hợp đồng đã ký, tổng thầu sử dụng, thay đổi nhà thầu phụ khi chưa có sự đồng ý của chủ đầu tư.
Ở giai đoạn nghiệm thu và thanh toán, một số sai sót được Kiểm toán nhà nước chỉ ra như: Nhà thầu thi công không đúng các nội dung công việc, thay đổi quy mô công trình so với thiết kế và hợp đồng đã ký kết. Vật tư thiết bị đưa vào lắp đặt trong công trình không đúng với chủng loại vật tư thiết bị, nguồn gốc xuất xứ theo hợp đồng, phụ lục hợp đồng và thiết kế đã được phê duyệt. Một số hạng mục đã được thực hiện trong gói thầu EPC theo hình thức trọn gói nhưng vẫn được chủ đầu tư ký hợp đồng thực hiện và thanh toán, dẫn đến thanh toán trùng lặp hai lần. Việc tính bù giá nhân công, vật liệu không đúng với các quy định của Nhà nước và không theo các quy định của hợp đồng đã ký giữa các bên (do tính chất quy mô công trình rất lớn nên không nghiệm thu khối lượng chi tiết, chủ yếu nghiệm thu theo đầu mục)…
Đánh giá tài liệu thiết kế, lựa chọn tổng thầu và các vấn đề về hợp đồng
Để nâng cao chất lượng kiểm toán dự án thực hiện theo hợp đồng EPC, trước tiên, đoàn kiểm toán cần tiếp cận và đánh giá các tài liệu thiết kế để giao thầu EPC, bao gồm: Trình tự, thủ tục lập, thẩm định phê duyệt thiết kế để có cơ sở phù hợp với quy mô dự án được duyệt; tiêu chuẩn hiện hành; quy hoạch địa phương; quy hoạch ngành…
Đối với việc lựa chọn tổng thầu EPC, KTV cần tập trung phân tích các điều kiện trong hồ sơ mời thầu như: Tính khách quan, không hạn chế sự tham gia nhà thầu, đưa ra các yếu tố mời thầu (năng lực, kinh nghiệm, tài chính) phù hợp với công trình. Kiểm tra hồ sợ dự thầu của nhà thầu có đảm bảo đúng quy định của hồ sơ mời thầu và quá trình chấm thầu được thực hiện đúng quy định. Bên cạnh đó, KTV cũng cần đánh giá năng lực nhà thầu phụ so với phần việc mình đảm nhận thi công.
KTV cần có phương pháp kiểm toán phù hợp đối với từng trường hợp xác định giá hợp đồng. Theo đó, nếu giá hợp đồng dựa trên kết quả đấu thầu đã được phê duyệt, nhà thầu thường đưa ra các yêu cầu về quy định việc điều chỉnh giá hợp đồng. Điều này mâu thuẫn với tính chất trọn gói về công việc của hợp đồng EPC cũng như các quy định về mức giá “trần” của tổng mức đầu tư và của giá gói thầu. Như vậy, KTV cần chú ý quá trình thực hiện có khác biệt về đề xuất, cam kết kỹ thuật trong hồ sơ dự thầu.
Với trường hợp chỉ định thầu, giá hợp đồng dựa trên cơ sở của tổng mức đầu tư dự án hoặc giá gói thầu nêu trong kế hoạch đấu thầu được duyệt. Như vậy, KTV sẽ kiểm toán tổng mức đầu tư dựa trên hồ sơ được lập theo các quy định của Nghị định, Thông tư về quản lý chi phí và đặc biệt quan tâm đến suất đầu tư theo quy định của Bộ Xây dựng và suất đầu tư công trình tương tự.
Ở giai đoạn thực hiện hợp đồng, KTV đánh giá chất lượng, tiến độ, thông số, kết quả đầu ra của dự án; công tác giám sát quá trình thực hiện hợp đồng EPC và vai trò của tư vấn do chủ đầu tư thuê; công tác nghiệm thu thanh toán có phù hợp điều kiện hợp đồng. Trong đó, chú ý các điều chỉnh phát sinh thay đổi, các cam kết trong hồ sơ dự thầu.
Một điểm cần lưu ý nữa là KTV cần tăng cường công tác kiểm tra hồ sơ các thí nghiệm vật liệu đầu vào, thí nghiệm trong quá trình thi công, hồ sơ quản lý chất lượng, hồ sơ nguồn gốc xuất xứ và chất lượng hàng hóa (CO-CQ), thực hiện kiểm tra hiện trường./.
KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC I
(Báo Kiểm toán số 47/2022)
Xuất phát từ đặc điểm cơ bản của hình thức tổng thầu EPC là các công việc của dự án/gói thầu được giao cho nhà thầu thực hiện trọn gói nên việc quản lý, phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm giữa chủ đầu tư và nhà thầu cũng có những thay đổi đáng kể so với các dự án đầu tư khác. Theo đó, việc lập thiết kế kỹ thuật, thiết kế kỹ thuật thi công theo hình thức hợp đồng EPC được chuyển giao cho nhà thầu thực hiện nên tài liệu thiết kế được sử dụng để giao thầu chỉ là thiết kế cơ sở với nhiều nhược điểm như: Không đảm bảo độ chính xác về khối lượng thi công và số lượng vật tư, thiết bị. Như vậy, thiết kế sơ bộ chưa đủ điều kiện để lập dự toán chi tiết làm cơ sở cho việc ký kết hợp đồng EPC trọn gói theo quy định.
Chất lượng công tác khảo sát địa chất một số gói thầu EPC không đảm bảo dẫn đến phát sinh lớn về khối lượng và chậm tiến độ thi công. Một số gói thầu được thực hiện theo hình thức chỉ định thầu EPC trọn gói khi chưa có giá trị dự toán được duyệt nên thiếu cơ sở để xác định giá trị kết quả chỉ định thầu. Dự toán một số chi phí chưa được thẩm định, thẩm tra, phê duyệt trước khi ký kết hợp đồng.
Một số vật tư nhập và các phụ tùng đều không có thư chào giá, hoặc có thư chào giá cũng không có chữ ký của người có thẩm quyền của hãng hay nhà cung cấp. Các đơn giá được tính trọn gói nhưng không có diễn giải chi tiết; các hạng mục xây lắp tạm tính hoặc tính trọn gói đều không nêu rõ việc bóc tách khối lượng chi tiết cùng đơn giá áp dụng...
Đối với lựa chọn nhà thầu, kết quả kiểm toán một số công trình cho thấy năng lực thi công và khả năng tài chính của các nhà thầu trong nước được chọn còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu của một số gói thầu EPC. Còn với nhà thầu phụ, do các quy định và chế tài để điều chỉnh mối quan hệ giữa tổng thầu và nhà thầu phụ chưa rõ ràng nên việc quản lý của chủ đầu tư với nhà thầu phụ còn hạn chế, xảy ra tình trạng tổng thầu sử dụng thầu phụ không đúng với các quy định của hợp đồng đã ký, tổng thầu sử dụng, thay đổi nhà thầu phụ khi chưa có sự đồng ý của chủ đầu tư.
Ở giai đoạn nghiệm thu và thanh toán, một số sai sót được Kiểm toán nhà nước chỉ ra như: Nhà thầu thi công không đúng các nội dung công việc, thay đổi quy mô công trình so với thiết kế và hợp đồng đã ký kết. Vật tư thiết bị đưa vào lắp đặt trong công trình không đúng với chủng loại vật tư thiết bị, nguồn gốc xuất xứ theo hợp đồng, phụ lục hợp đồng và thiết kế đã được phê duyệt. Một số hạng mục đã được thực hiện trong gói thầu EPC theo hình thức trọn gói nhưng vẫn được chủ đầu tư ký hợp đồng thực hiện và thanh toán, dẫn đến thanh toán trùng lặp hai lần. Việc tính bù giá nhân công, vật liệu không đúng với các quy định của Nhà nước và không theo các quy định của hợp đồng đã ký giữa các bên (do tính chất quy mô công trình rất lớn nên không nghiệm thu khối lượng chi tiết, chủ yếu nghiệm thu theo đầu mục)…
Đánh giá tài liệu thiết kế, lựa chọn tổng thầu và các vấn đề về hợp đồng
Để nâng cao chất lượng kiểm toán dự án thực hiện theo hợp đồng EPC, trước tiên, đoàn kiểm toán cần tiếp cận và đánh giá các tài liệu thiết kế để giao thầu EPC, bao gồm: Trình tự, thủ tục lập, thẩm định phê duyệt thiết kế để có cơ sở phù hợp với quy mô dự án được duyệt; tiêu chuẩn hiện hành; quy hoạch địa phương; quy hoạch ngành…
Đối với việc lựa chọn tổng thầu EPC, KTV cần tập trung phân tích các điều kiện trong hồ sơ mời thầu như: Tính khách quan, không hạn chế sự tham gia nhà thầu, đưa ra các yếu tố mời thầu (năng lực, kinh nghiệm, tài chính) phù hợp với công trình. Kiểm tra hồ sợ dự thầu của nhà thầu có đảm bảo đúng quy định của hồ sơ mời thầu và quá trình chấm thầu được thực hiện đúng quy định. Bên cạnh đó, KTV cũng cần đánh giá năng lực nhà thầu phụ so với phần việc mình đảm nhận thi công.
KTV cần có phương pháp kiểm toán phù hợp đối với từng trường hợp xác định giá hợp đồng. Theo đó, nếu giá hợp đồng dựa trên kết quả đấu thầu đã được phê duyệt, nhà thầu thường đưa ra các yêu cầu về quy định việc điều chỉnh giá hợp đồng. Điều này mâu thuẫn với tính chất trọn gói về công việc của hợp đồng EPC cũng như các quy định về mức giá “trần” của tổng mức đầu tư và của giá gói thầu. Như vậy, KTV cần chú ý quá trình thực hiện có khác biệt về đề xuất, cam kết kỹ thuật trong hồ sơ dự thầu.
Với trường hợp chỉ định thầu, giá hợp đồng dựa trên cơ sở của tổng mức đầu tư dự án hoặc giá gói thầu nêu trong kế hoạch đấu thầu được duyệt. Như vậy, KTV sẽ kiểm toán tổng mức đầu tư dựa trên hồ sơ được lập theo các quy định của Nghị định, Thông tư về quản lý chi phí và đặc biệt quan tâm đến suất đầu tư theo quy định của Bộ Xây dựng và suất đầu tư công trình tương tự.
Ở giai đoạn thực hiện hợp đồng, KTV đánh giá chất lượng, tiến độ, thông số, kết quả đầu ra của dự án; công tác giám sát quá trình thực hiện hợp đồng EPC và vai trò của tư vấn do chủ đầu tư thuê; công tác nghiệm thu thanh toán có phù hợp điều kiện hợp đồng. Trong đó, chú ý các điều chỉnh phát sinh thay đổi, các cam kết trong hồ sơ dự thầu.
Một điểm cần lưu ý nữa là KTV cần tăng cường công tác kiểm tra hồ sơ các thí nghiệm vật liệu đầu vào, thí nghiệm trong quá trình thi công, hồ sơ quản lý chất lượng, hồ sơ nguồn gốc xuất xứ và chất lượng hàng hóa (CO-CQ), thực hiện kiểm tra hiện trường./.
KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC I
(Báo Kiểm toán số 47/2022)
