Giai đoạn 2016-2020, công tác quản lý nhà nước về nợ công cơ bản đáp ứng được yêu cầu: Nhà nước quản lý thống nhất về nợ công. Tuy vậy, kết quả kiểm toán của KTNN cho thấy, công tác này vẫn còn những bất cập, hạn chế. Để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, Việt Nam cần thực hiện đồng bộ các giải pháp, trong đó chú trọng hoạt động kiểm toán, giám sát.
Việt Nam cần thực hiện đồng bộ các giải pháp trong đó chú trọng hoạt động kiểm toán, giám sát để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công
Quản lý nợ công - những bất cập dưới góc nhìn kiểm toán
Kết quả kiểm toán của KTNN đã chỉ rõ những bất cập trong công tác quản lý, sử dụng nợ công. Cụ thể, định nghĩa nợ công của Việt Nam và thế giới còn có sự khác biệt. Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế và Ngân hàng Thế giới (WB), nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của khu vực công, gồm các nghĩa vụ của Chính phủ T.Ư, chính quyền địa phương, ngân hàng T.Ư và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do NSNN quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay), trong khi Luật Quản lý nợ công của Việt Nam định nghĩa nợ công gồm nghĩa vụ nợ của Chính phủ, chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Sự khác biệt lớn về định nghĩa này dẫn đến một số lượng vay tại các định chế công, chẳng hạn như các khoản vay của đơn vị sự nghiệp công lập không thuộc diện quản lý nợ và là nguy cơ tiềm ẩn rủi ro trong quản lý nợ, nhất là trong điều kiện nước ta đang mở rộng quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập.
Công tác quản lý chưa đa dạng, chú trọng vào trần vay nợ/GDP trong khi trong quản lý nợ, yêu cầu đặt ra không phải là mức vay bao nhiêu mà là việc sử dụng các khoản vay có hiệu quả không. WB đã đưa ra các tiêu chí để đánh giá mức độ nợ, như: Các chỉ tiêu tổng số nợ/GDP, tổng số nợ/xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ, trả nợ hằng năm/xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ, trả nợ hằng năm/GDP, trả lãi nợ hằng năm/xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ. Các tiêu chí này là cơ sở để đánh giá mức độ nợ của mỗi quốc gia (mức nợ trầm trọng, mức nợ khó khăn và mức nợ bình thường). Ở Việt Nam, các chỉ tiêu để đánh giá an toàn nợ công có thể được sử dụng như: Nợ công so với tổng sản phẩm quốc nội, nợ của Chính phủ so với tổng sản phẩm quốc nội, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (không bao gồm cho vay lại) so với tổng thu NSNN hằng năm, nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng sản phẩm quốc nội, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ, Quốc hội quy định mức trần nợ công và ngưỡng cảnh báo về nợ công. Như vậy, nếu chỉ nhìn nhận chỉ tiêu nợ công/GDP ở ngưỡng an toàn mà đánh giá nợ công an toàn là chưa đầy đủ.
Danh mục các khoản nợ, trong đó, khoản vay nợ nước ngoài vẫn tiềm ẩn nhiều rủi ro, các điều kiện vay còn nhiều yếu tố bất lợi. Các khoản vay ưu đãi, vay ODA có xu hướng giảm dần, dẫn đến thiếu hụt nguồn vốn vay dài hạn, ưu đãi cho đầu tư phát triển; nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ có xu hướng tăng; tỷ lệ giải ngân các khoản vay thấp…
Việc huy động vốn trong nước chủ yếu thông qua các tổ chức tín dụng, chưa đa dạng kênh huy động. Nợ trong nước của Chính phủ chủ yếu được huy động thông qua việc phát hành trái phiếu chính phủ (TPCP). Tuy nhiên, khi triển khai thực hiện, Chính phủ giao Kho bạc Nhà nước tổ chức đấu thầu theo lô. Việc này dẫn đến chỉ các tổ chức tín dụng mới có thể được tham gia đấu thầu và hạn chế cá nhân tham gia vào việc phát hành TPCP...
Áp dụng thông lệ quốc tế về quản lý nợ, chú trọng giám sát, kiểm toán…
Để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng nợ công, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, theo tác giả, Việt Nam cần tập trung một số vấn đề sau:
Nghiên cứu, áp dụng các chuẩn mực quốc tế về quản lý nợ công, chủ động tham gia các diễn đàn toàn cầu và khu vực về nợ công, quản trị rủi ro và đảm bảo an toàn bền vững nợ công. Xem xét lại định nghĩa nợ công, khi đủ điều kiện sẽ sửa đổi Luật Quản lý nợ công để định nghĩa nợ công phù hợp với thông lệ quốc tế tốt nhất nhằm quản lý toàn diện các khoản vay của khu vực công, tránh rủi ro tài chính có thể xảy ra.
Sử dụng số liệu về nợ công, các chỉ tiêu nợ công sau khi được kiểm toán: Các hoạt động quan trọng, có phạm vi ảnh hưởng sâu rộng như xây dựng chiến lược nợ công, chương trình nợ công 3 năm hay kế hoạch vay và trả nợ công hằng năm phải sử dụng số liệu báo cáo sau khi được kiểm toán. Những số liệu, phân tích, đánh giá từ kết quả kiểm toán giúp công tác quản lý, sử dụng nợ công có góc nhìn sâu sắc hơn, nhận định vấn đề một cách khách quan để ban hành quyết sách hợp lý trong từng giai đoạn, từng tình huống và từng nội dung cụ thể. Trong quan hệ quốc tế, việc sử dụng số liệu báo cáo sau kiểm toán luôn được các định chế tài chính quốc tế, các đối tác quốc tế, các nhà đầu tư nước ngoài quan tâm, là cơ sở quan trọng để xếp hạng tín nhiệm quốc gia. Từ đó, việc sử dụng số liệu đã được kiểm toán góp phần mở ra các cơ hội tiếp cận nguồn lực mới với chi phí hợp lý hơn.
Đa dạng hóa các kênh huy động trong nước về nguồn huy động TPCP. Chú trọng nguồn vốn trong dân để có thể giảm chi phí vay và kéo dài tuổi nợ khi phát hành trái phiếu: Đẩy mạnh kênh huy động trong dân sẽ góp phần giải được bài toán huy động thông qua các tổ chức tín dụng. Các tổ chức tín dụng huy động tiền tiết kiệm từ dân và đầu tư vào TPCP nên việc chi phí huy động TPCP qua tổ chức tín dụng sẽ cao. Nếu nước ta có kênh với cách thức thích hợp huy động trong dân thì chi phí vay sẽ giảm hơn và tuổi nợ chắc chắn sẽ dài hơn, giảm áp lực trả nợ.
Tăng cường hoạt động giám sát nợ công của các cơ quan dân cử: Việc quyết định và giám sát của Quốc hội không chỉ tập trung vào những vấn đề liên quan đến nợ công mà cần xem xét trong mối liên hệ với các vấn đề ngân sách, tài chính quốc gia. Quốc hội cần xây dựng chương trình định kỳ giám sát ngân sách, các quỹ ngoài ngân sách và nợ công theo từng cấp độ: Ủy ban Tài chính - Ngân sách chủ trì giám sát ngân sách hằng năm, đồng thời, phối hợp với các ủy ban khác và Hội đồng Dân tộc của Quốc hội thực hiện theo các mục tiêu, nội dung gắn với các chương trình, dự toán, đề án lớn có tầm ảnh hưởng, mức độ sử dụng ngân sách chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu ngân sách.
Cơ cấu lại “rổ nợ”: Trong điều kiện tình hình kinh tế thế giới có nhiều biến động khó lường, nợ công Việt Nam sẽ luôn tiềm ẩn rủi ro, đặc biệt là rủi ro về tỷ giá. Do đó, cần đa dạng hóa “rổ nợ”, sử dụng nhiều loại đồng tiền nhằm không hạn chế phụ thuộc vào đồng tiền của số ít các nước phát triển.
Tăng cường kiểm toán việc quản lý sử dụng nợ công: Hoạt động kiểm toán cần đi sâu hơn vào đánh giá hiệu quả sử dụng nợ công; hoạt động kiểm toán không chỉ thực hiện “hậu kiểm” trên cơ sở báo cáo tài chính, chỉ tiêu tài chính đã được lập mà cần tham gia từ khâu xây dựng kế hoạch, chương trình, phân bổ, giải ngân… để giúp nhận định và xử lý rủi ro sớm nhất, hiệu quả nhất. Mặt khác, phải thúc đẩy việc thực hiện nghiêm túc kiến nghị của KTNN để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng nợ công.
Đơn giản hóa thủ tục giải ngân, đẩy nhanh tiến độ dự án: Cần rà soát các quy định để đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn thời gian kiểm soát chi, rút vốn từ nhà tài trợ, bảo đảm đúng quy định; phối hợp với các nhà tài trợ nước ngoài và các cơ quan liên quan đẩy nhanh tiến độ đàm phán, ký kết hiệp định, triển khai dự án và giải ngân, rút vốn từ các nhà tài trợ. Các Bộ, ngành và địa phương đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng và tiến độ dự án, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc về đất đai, tài nguyên; chủ động điều chuyển kế hoạch vốn giữa các dự án chậm giải ngân sang dự án có tiến độ giải ngân tốt, còn thiếu vốn và ưu tiên bố trí đủ vốn cho các hiệp định kết thúc trong năm./.
TS. Lê Đình Thăng – Kiểm toán trưởng KTNN Chuyên ngành II
(Báo Kiểm toán 22/2022)