KTNN tổ chức Hội thảo Kiểm toán đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ
Thực trạng tổ chức kiểm toán DN có vốn Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ
Những năm vừa qua, KTNN đã khẳng định được vai trò đối với việc quản lý tài chính công, tài sản công nói chung quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào DN nói riêng, thể hiện qua kết quả kiểm toán hàng năm được Đảng, Nhà nước, nhân dân và các đơn vị được kiểm toán đánh giá cao.
Năm 2009 và năm 2018, KTNN chuyên ngành VI thực hiện kiểm toán Liên doanh dầu khí Vietsovpetro theo thỏa thuận giữa hai Chính phủ Việt Nam - Liên bang Nga. Đây là đơn vị liên doanh với số vốn đầu tư của hai Bên tương đối lớn, hoạt động theo mô hình đồng kiểm soát, cơ chế hoạt động được thực hiện theo Hiệp định ký kết giữa hai quốc gia Việt Nam - Liên Xô (sau này Liên bang Nga tiếp tục tiếp nhận và tiếp tục hợp tác đầu tư) và phía Việt Nam nắm giữ 49% vốn.
Kết quả kiểm toán của KTNN đã đưa ra và được hai Bên nhất trí thực hiện là: Tăng nộp cho ngân sách Nhà nước (NSNN) Việt Nam; kiến nghị hai phía đối tác từ cấp Chính phủ và các đơn vị quản lý trực tiếp liên doanh có những biện pháp khắc phục tồn tại, định hướng hợp tác khai thác trong điều kiện những biến động về chi phí hoạt động, chi đầu tư tìm kiếm tăng nhưng giá dầu biến động giảm và thất thường; kiến nghị mô hình hợp tác tương lai.
Năm 2009 đơn vị thực hiện kiểm toán Báo cáo tài chính năm 2008 của Công ty cổ phần FPT theo yêu cầu của Thủ tướng Chính phủ. Đây là Công ty cổ phần lớn hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực công nghệ thông tin, trong đó Nhà nước chỉ chiếm 7,5% vốn điều lệ. Qua kiểm toán đã kiến nghị tăng thu NSNN 10,7 tỷ đồng; kiến nghị UBND TP. Đà Nẵng thu hồi hoặc tính tiền thu về sử dụng đất 4.100 m2; kiến nghị Bộ Tài chính, Tổng cục Thuế xem xét lại phương thức quản lý, tính thuế đối với Tập đoàn… và chỉ ra những bất cập trong hệ thống quản trị nội bộ DN và hệ thống quản trị tính thuế.
Theo Phó Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành VI Nguyễn Thu Giang, việc kiểm toán đối với DN do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ phù hợp với định hướng phát triển chung của cả nền kinh tế, là yêu cầu mang tính tất yếu của Nhà nước nhằm kiểm tra, giám sát công tác đầu tư vốn nhà nước vào các doanh nghiệp này.
Với KTNN chuyên ngành VII, năm 2021, đơn vị được giao nhiệm vụ kiểm toán một số DN có vốn Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ như: Công ty cổ phần CTCP) PVI (vốn Nhà nước, đại diện là Tập đoàn dầu khí Việt Nam tại PVI chiếm 35%/vốn điều lệ), Ngân hàng TMCP Xăng dầu Petrolimex (đại diện góp vốn là Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam Petrolimex chiếm 40% vốn điều lệ), CTCP bảo hiểm Pjico (đại diện góp vốn là Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam Petrolimex chiếm 40,95% vốn điều lệ).
Đối với lĩnh vực ngân hàng, KTNN chuyên ngành VII tập trung kiểm toán chủ yếu vào hoạt động tín dụng như các cuộc kiểm toán thông thường (như đối với các Ngân hàng do Nhà nước chiếm cổ phần chi phối). Đánh giá việc tuân thủ, chấp hành quy chế cho vay, tài sản bảo đảm, phân loại nợ, trích lập dự phòng rủi ro tín dụng, huy động vốn. Do đây là các hoạt động chiếm trên 90% doanh thu, chi phí của ngân hàng, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi nhuận, do đó ảnh hưởng đến việc thực hiện nghĩa vụ về Thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) với NSNN và lợi ích của Nhà nước trong phân chia lợi nhuận.
Đối với hoạt động tín dụng thực hiện kiểm toán như thông thường, xác nhận biểu hoạt động tín dụng, tuy nhiên không xác nhận toàn bộ bảng cân đối kế toán. Thông qua hoạt động tín dụng, xác định lại phân loại nợ, tính toán lại dự phòng, xác định lại kết quả hoạt động kinh doanh.
Do đặc thù, đối với ngân hàng mà Nhà nước chiếm dưới 50% vốn điều lệ, không xác nhận toàn bộ báo cáo tài chính (BCTC), chỉ xác nhận Báo cáo kết quả hoạt động kinh doanh, xác nhận vốn Nhà nước, phân chia lợi nhuận, thuế và các khoản phải nộp cho Nhà nước, nên chỉ kiểm toán các phần hành khác có liên quan đến thu nhập, hoặc chi phí làm căn cứ xác định lại lợi nhuận.
Đối với lĩnh vực bảo hiểm, các Đoàn kiểm toán doanh nghiệp bảo hiểm do KTNN chuyên ngành VII chủ trì đã bám sát Quyết định số 22/QĐ-KTNN ngày 6/1/2021 ban hành Hướng dẫn kiểm toán DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống và các văn bản hướng dẫn của KTNN.
Tại Công ty cổ phần PVI, PJICO là các công ty cổ phần hoạt động kinh doanh trong lĩnh vực bảo hiểm phi nhân thọ, đầu tư tài chính, tài sản..., để kiểm toán đánh giá phần vốn Nhà nước tại DN, KTNN chuyên ngành VII bám sát hướng dẫn và tập trung kiểm toán, xác định các chỉ tiêu có tính đặc thù của lĩnh vực kinh doanh bảo hiểm như: Việc hạch toán doanh thu bảo hiểm (có đầy đủ không); chi phí bồi thường, ước bồi thường; chi phí hoa hồng đại lý, môi giới; hiệu quả các hoạt động đầu tư liên doanh, liên kết, mua cổ phần... Trên cơ sở kết quả kiểm toán các nội dung này, Đoàn kiểm toán xác nhận, đánh giá quản lý phần vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (số vốn, bảo toàn và tăng trưởng, tiềm năng phát triển vốn, xem xét việc nhà nước có tiếp tục đầu tư hay thoái vốn khỏi DN).
Có thể nói, sau khi Quốc hội ban hành Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, việc kiểm toán các DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống các KTNN chuyên ngành và khu vực chủ yếu chọn một số doanh nghiệp lớn có vốn nhà nước dưới 50% vốn điều lệ khi kiểm toán các Tổng công ty Nhà nước hoặc kiểm toán chuyên đề theo kế hoạch, để kiểm toán việc thực hiện nghĩa vụ với NSNN, khả năng bảo toàn và phát triển vốn và việc thực hiện quyền và trách nhiệm của người đại diện vốn Nhà nước tại DN. Chưa chú ý lựa chọn các DN độc lập có vốn Nhà nước dưới 50% để xây dựng kể hoạch kiểm toán riêng theo mục tiêu nhất định.
Kết quả kiểm toán, kiểm tra, đối chiếu công tác quản lý, sử dụng tiền, tài sản Nhà nước tại một số DN có vốn Nhà nước dưới 50% của một số KTNN khu vực khác cho thấy tình trạng quản lý lỏng lẻo, tùy tiện, cũng như dấu hiệu sai phạm trong quản lý, sử dụng tiền và tài sản DN tại nhiều công ty.
Năm 2009 và năm 2018 KTNN I đã thực hiện kiểm toán Liên doanh dầu khí Vietsovpetro theo thỏa thuận giữa hai Chính phủ Việt Nam - Liên bang Nga
Cần đẩy mạnh việc kiểm toán các DN dưới 50% vốn Nhà nước
KTNN với vai trò sử dụng các công cụ công để kiểm tra, giám sát việc khai thác, sử dụng vốn và tài sản Nhà nước tại các DN nói chung và gắn liền với nhiệm vụ, địa vị là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công cùng với nguyên tắc “ở đâu có quản lý, sử dụng vốn của Nhà nước, ở đó cần có sự kiểm tra, giám sát và đánh giá hiệu quả sử dụng tài sản, vốn Nhà nước. Công tác kiểm tra, giám sát phải do cơ quan KTNN thực hiện.” thì đối tượng kiểm toán và tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, kiểm soát hoạt động quản lý, sử dụng vốn Nhà nước tại các DN có vốn nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ là rất cấp thiết với yêu cầu thực tiễn.
KTNN phát huy tác dụng của việc tăng cường loại hình kiểm toán hoạt động, tăng cường phạm vi và đối tượng kiểm toán, nâng cao hiệu quả công tác kiểm toán quản lý và sử dụng vốn tại các DN giúp cho hoạt động kiểm tra, giám sát của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan quản lý Nhà nước... có hiệu quả hơn khi sử dụng kết quả kiểm toán cho mục đích quản lý, điều hành; giúp việc kiểm soát hiệu quả quản lý, sử dụng vốn tại các DN đầy đủ và chặt chẽ, hiệu lực, hiệu quả hơn, đặc biệt sử dụng tiền vốn, NSNN vào các chương trình mục tiêu quốc gia có sự tham gia của mọi thành phần kinh tế.
Khẳng định sự cần thiết phải kiểm toán các DN do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ, Phó Kiểm toán trưởng KTNN khu vực XIII Phạm Thanh Sơn cho rằng, nguy cơ cao về tham nhũng, lãng phí, rủi ro mất vốn Nhà nước tại các các DN do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ luôn hiện hữu. Trước hết, nó xuất phát từ động cơ và các hành vi trục lợi của người quản lý DN. Các DN có vốn nhà nước dưới 50% về hình thức thường là công ty TNHH hai thành viên trở lên hoặc công ty cổ phần. Người quản lý DN thường là người nắm giữ phần vốn lớn hơn hoặc cũng có thể là người đại diện vốn Nhà nước. Họ có thể là chủ sở hữu vốn, nhưng cũng có thể chỉ đại diện cho một DN khác, hoặc đại diện cho vốn của họ và của các cổ đông khác tương tự Người đại diện vốn Nhà nước tại DN. Việc này cho thấy có nhiều khả năng nảy sinh những động cơ không trong sáng, nguy cơ mất vốn hoặc giảm hiệu quả hoạt động của DN sẽ gia tăng. Do đó, khi Nhà nước đầu tư vốn vào các DN này, thì cũng cần thiết phải có giải pháp kiểm tra, kiểm soát có độ tin cậy cao.
Bên cạnh đó, theo ông Phạm Thanh Sơn, nếu chỉ dựa vào tiêu chí xác định DNNN tại khoản 1 Điều 88 Luật Doanh nghiệp năm 2020: “DN do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết, trừ doanh nghiệp quy định tại điểm a khoản 1 Điều này”, để xác định đơn vị được kiểm toán của KTNN, thì nhiều trường hợp sẽ bỏ sót những khoản đầu tư lớn của Nhà nước vào các DN. Ông Phạm Thanh Sơn đưa ra ví dụ: Tại Tổng công ty Văn hóa Sài Gòn, đơn vị lớn nhất là Công ty Phát hành sách (FAHASA) chiếm tới 40% tổng doanh thu của toàn Tổng công ty, nhưng vốn Nhà nước tại Công ty này lại nhỏ hơn 50%. Ngoài ra, theo lộ trình thoái vốn Nhà nước tại các DNNN, thì rất nhiều DNNN quy mô lớn, sau khi tái cơ cấu, vốn Nhà nước tại doanh nghiệp sẽ dưới 50% vốn điều lệ, nhưng giá trị tuyệt đối vẫn rất lớn, điển hình như Tổng công ty Dầu Việt Nam (PV Oil), Tổng công ty Điện lực Dầu khí Việt Nam (PV Power), Tổng công ty Công nghiệp Xi măng Việt Nam (VICEM), Tổng công ty Sông Đà, Tổng công ty Truyền thông đa phương tiện (VTC), Tổng công ty Thương mại Sài Gòn (Satra), Công ty Vàng bạc đá quý Sài Gòn (SJC), Tổng công ty Du lịch Sài Gòn (Saigontourist), Tổng công ty Thương mại Hà Nội (Hapro)… Việc bỏ qua, không kiểm toán các DN này có thể gây hậu quả lớn trong tương lai.
Chính vì vậy, KTNN cần đẩy mạnh việc kiểm toán các DN dưới 50% vốn Nhà nước, đặc biệt, giai đoạn 2021-2026 theo lộ trình cổ phần hóa và thoái vốn Nhà nước tại các DN đã được Chính phủ phê duyệt, hàng trăm DNNN lớn mạnh trước đây, trong đó có hàng chục Tổng công ty lớn sẽ có vốn Nhà nước dưới 50% vốn điều lệ; số lượng DNNN cũng sẽ giảm nhiều. “Nếu chậm trễ, có thể mất an toàn đối với một lượng lớn vốn Nhà nước còn đầu tư tại các doanh nghiệp này” - ông
Phạm Thanh Sơn nêu rõ.
Nam 2009 KTNN thực hiện kiểm toán Báo cáo tài chính năm 2008 của Công ty Cổ phần FPT
Hoàn thiện hệ thống pháp luật
Hiện nay, việc kiểm toán các DN do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ được thực hiện trên cơ sở quy định tại khoản 10, Điều 55 của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 và theo Quy trình, hướng dẫn kiểm toán DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống của KTNN ban hành kèm theo Quyết định số 22/QĐ-KTNN ngày 06/01/2021 của Tổng Kiểm toán nhà nước. Tuy nhiên, trên thực tế, theo phản ánh của các đơn vị kiểm toán vẫn còn một số khó khan vướng mắc cần tháo gỡ trong tổ chức thực hiện.
Theo đại diện KTNN chuyên ngành V, từ năm 2020 trở về trước, việc kiểm toán các đối tượng DN này vẫn thực hiện theo Quy trình kiểm toán DN và Quy trình kiểm toán các tổ chức tài chính, ngân hàng của KTNN. Về phạm vi áp dụng, các Quy trình này áp dụng cho cả đối tượng DN do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ và DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống. Tuy nhiên, hướng dẫn tại Quy trình chưa làm rõ được những nét đặc thù của kiểm toán DN do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ.
Để đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của thực tiễn kiểm toán, ngày 06/01/2021, Tổng Kiểm toán nhà nước đã ban hành Quyết định số 22/QĐ-KTNN về Hướng dẫn kiểm toán DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống, quy định chi tiết về mục tiêu, tiêu chí, nội dung, phương pháp kiểm toán và cách thức tổ chức thực hiện kiểm toán đối với DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống.
Việc ban hành Hướng dẫn trên nhằm đảm bảo tính thống nhất trong việc tổ chức, thực hiện, quản lý hoạt động kiểm toán và kiểm soát chất lượng kiểm toán của KTNN, Đoàn kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán đối với cuộc kiểm toán DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống. Hướng dẫn đã tạo cơ sở pháp lý và khuôn khổ nghề nghiệp để tổ chức các công việc trong một cuộc kiểm toán, các hoạt động của Đoàn kiểm toán và Kiểm toán viên nhà nước đối với cuộc kiểm toán DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống. Đồng thời, đây là cơ sở để thực hiện việc kiểm tra, giám sát, đảm bảo chất lượng kiểm toán, đánh giá chất lượng các cuộc kiểm toán và đạo đức nghề nghiệp của Kiểm toán viên Nhà nước đối với cuộc kiểm toán DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống.
Như vậy, cơ sở pháp lý để kiểm toán tại các DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống cơ bản đã được xác định rõ. Tuy nhiên, văn bản pháp lý mới chỉ dừng lại ở DN có vốn đầu tư Nhà nước; chưa xác định rõ đối với các DN là công ty con trong mô hình công ty mẹ con, trong đó, công ty mẹ có vốn đầu tư của Nhà nước.
Theo bà Nguyễn Thu Giang, hiện tại việc kiểm toán của KTNN đối với loại hình DN này về cơ bản chưa có tính pháp lý cao, việc mới chỉ được đề cập đến trong Khoản 10 Điều 55 của Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 là một bất cập không nhỏ, nó làm cho tính pháp lý của các Đoàn kiểm toán chưa cao, làm tác động lớn đến quá trình triển khai thực hiện công tác kiểm toán. Theo lý giải của bà Nguyễn Thu Giang, đây là nguyên nhân để các thành phần kinh tế, cổ đông ngoài Nhà nước lấy lý do để không hợp tác, hoặc hạn chế hợp tác trong công tác kiểm toán của KTNN đối với DN mà họ nắm giữ quyền chi phối, với suy nghĩ cho rằng doanh nghiệp không thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN, từ đó làm ảnh hưởng rất lớn đến việc tiếp cận thông tin, số liệu, đến công tác giải trình kiểm toán của DN và trực tiếp làm ảnh hưởng đến chất lượng của cuộc kiểm toán.
Trên cơ sở đó, bà Nguyễn Thu Giang đề xuất trong thời gian tới, KTNN cần nhanh chóng nghiên cứu đề xuất với Ủy ban Thường vụ Quốc Hội cho phép ban hành, bổ sung các điều khoản trong Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, nhằm Luật hoá công tác kiểm toán của KTNN đối với các DN có vốn Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ, đây là sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng, tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của KTNN.
Phó Kiểm toán trưởng KTNN Khu vực XIII Phạm Thanh Sơn cũng đề nghị, cần làm rõ hơn việc ai phải chịu trách nhiệm thực hiện quyết định kiểm toán của Tổng Kiểm toán nhà nước khi KTNN kiểm toán tại DN do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống. Vì theo ông Phạm Thanh Sơn, thực tế khi đi kiểm toán tại một số DN này có tình trạng đùn đẩy trách nhiệm làm việc, cung cấp tài liệu, giải trình với KTNN giữa DN (người quản lý doanh nghiệp) với người đại diện vốn Nhà nước tại DN, từ đó, gây khó khăn cho hoạt động kiểm toán các DN này.
Liên quan đến các giải pháp tăng cường vai trò của KTNN đối với DN do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ, đại diện các đơn vị kiểm toán cũng đề nghị KTNN phối hợp với các cơ quan liên quan rà soát các quy định của văn bản pháp luật để bảo đảm tính thống nhất, dễ hiểu, dễ áp dụng, đặc biệt là khái niệm vốn Nhà nước, tiêu chí xác định thế nào là DN do Nhà nước nắm giữa 50% vốn điều lệ. Đồng thời, cần xây dựng bộ tiêu chí, cách thức lựa chọn kiểm toán DN do Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ một cách rõ ràng, minh bạch; cần cụ thể về mục tiêu, tiêu chí, nội dung và phương pháp kiểm toán; sớm ban hành hồ sơ mẫu biểu về kế hoạch kiểm toán, báo cáo kiểm toán riêng cho các tổ chức tín dụng, DN bảo hiểm do Nhà nước sở hữu từ dưới 50% vốn điều lệ và ban hành hướng dẫn chi tiết của Hướng dẫn tại Quyết định số 22/QĐ-KTNN làm cơ sở để thực hiện thống nhất trong toàn Ngành./.
Phương Ngọc