Báo cáo tóm tắt về Dự án Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN (Pháp lệnh), Tổng Kiểm toán nhà nước Ngô Văn Tuấn cho biết, trải qua gần 30 năm hoạt động, hành lang pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN ngày càng hoàn thiện, đồng bộ từ Hiến pháp, Luật KTNN, Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2030, hệ thống chuẩn mực KTNN đến các quy trình, quy chế chuyên môn, nghề nghiệp. Tuy nhiên, trên thực tế các hành vi vi phạm trong lĩnh vực KTNN có xu hướng gia tăng, hiện còn thiếu các quy định về chế tài cụ thể để bảo đảm thi hành, xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN, tính nghiêm minh của Luật KTNN.
Tổng Kiểm toán nhà nước Ngô Văn Tuấn báo cáo tại phiên họp
Theo Tổng Kiểm toán nhà nước Ngô Văn Tuấn, KTNN là lĩnh vực có tính đặc thù, hoạt động mang tính chuyên môn cao, thể hiện ở khía cạnh: Hoạt động kiểm toán của KTNN có đối tượng và phạm vi rất rộng, bao gồm mọi cơ quan, đơn vị, tổ chức quản lý và sử dụng tài chính công và tài sản công. Trong Luật KTNN, đơn vị được kiểm toán là cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, chủ yếu là các cơ quan quản lý Nhà nước. “Vì vậy, việc phân định hành vi vi phạm nào là hành vi phát sinh từ công vụ, nhiệm vụ được giao của cán bộ, công chức, viên chức Nhà nước và các cơ quan Nhà nước để từ đó loại trừ đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính, bảo đảm tính khả thi của Pháp lệnh trong thực tiễn là điều quan trọng và cần thiết. ” – Tổng Kiểm toán nhà nước nhấn mạnh.
Tờ trình của KTNN cũng nêu rõ, mục đích ban hành Pháp lệnh là nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về KTNN; tạo cơ sở pháp lý cho việc xử phạt hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực KTNN; nâng cao hiệu lực hoạt động kiểm toán của KTNN và tính nghiêm minh của pháp luật.
Pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở tổng kết, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) nói chung và trong hoạt động KTNN nói riêng, kinh nghiệm xử phạt hành vi VPHC từ thực tiễn hoạt động của các lĩnh vực tương đồng. Tuy nhiên, đây là lần đầu tiên xây dựng văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh đối với hành vi VPHC trong lĩnh vực KTNN, nên chỉ quy định xử phạt đối với các hành vi vi phạm đã rõ, xảy ra thường xuyên và mang tính phổ biến để bảo đảm tính khả thi của Pháp lệnh.
Theo Tổng Kiểm toán nhà nước, đến nay, dự thảo Pháp lệnh trước khi trình UBTVQH xem xét, thông qua đã được các cơ quan hữu quan thống nhất cao về bố cục và nội dung.
Về bố cục, Dự thảo Pháp lệnh sau khi được tiếp thu, chỉnh lý gồm 5 chương: Những quy định chung; Hành vi vi phạm, hình thức, mức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả trong lĩnh vực KTNN; Thẩm quyền lập biên bản, thẩm quyền xử phạt và áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả trong lĩnh vực KTNN ; Thủ tục xử phạt, thi hành quyết định xử phạt và cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt; Điều khoản thi hành.
Cụ thể, đối tượng bị xử phạt VPHC là những chủ thể có hành vi vi phạm các quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm, điều cấm của Luật KTNN. Để đảm bảo tính thống nhất với quy định tại khoản 1 và khoản 6 Điều 3 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP ngày 23/12/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý VOHC, Dự thảo Pháp lệnh quy định theo hướng đối tượng là cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan Nhà nước không bị xử phạt VPHC đối với các hành vi vi phạm khi đang thực hiện công vụ, nhiệm vụ và hành vi vi phạm đó thuộc nhiệm vụ, công vụ được giao.
Về hành vi VPHC trong lĩnh vực KTNN, Tổng Kiểm toán nhà nước cho biết, hành vi này được xác định căn cứ vào các quy định của Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến hoạt động KTNN, cụ thể: Vi phạm quy định về các hành vi bị nghiêm cấm quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 8 của Luật KTNN; vi phạm quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán quy định tại Điều 57 và Điều 58 của Luật KTNN vi phạm quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động KTNN quy định tại Điều 68 của Luật Kiểm toán nhà nước.
Về hình thức xử phạt, căn cứ quy định của Luật Xử lý VPHC thì đối với mỗi hành vi VPHC trong lĩnh vực KTNN, cá nhân, tổ chức vi phạm phải chịu một trong các hình thức xử phạt hành chính bao gồm phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền (đến 50 triệu đồng đối với cá nhân và đến 100 triệu đồng đối với tổ chức). Trong đó, quy định mức phạt tiền được xây dựng phù hợp theo nguyên tắc bảo đảm mức độ răn đe và tính nghiêm minh của pháp luật, bảo đảm tính khả thi, mức độ giáo dục pháp luật và tính hợp lý của việc áp dụng hình thức, mức phạt.
Đồng thời, Dự thảo Pháp lệnh quy định biện pháp khắc phục hậu quả gồm: Buộc cải chính thông tin, tài liệu, dữ liệu có nội dung sai lệch, không chính xác hoặc không trung thực; buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán nhà nước; buộc nộp lại số tiền tương ứng với số tiền, tài sản, lợi ích vật chất khác đã đưa hoặc sẽ đưa để mua chuộc, hối lộ thành viên Đoàn kiểm toán.
Về các hành vi VPHC, hình thức, mức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả cụ thể trong lĩnh vực KTNN, Dự thảo Pháp lệnh đã quy định 07 điều theo hướng căn cứ vào các quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm, điều cấm trong Luật KTNN, đồng thời tham khảo, đối chiếu với quy định của Nghị định số 41/2018/NĐ-CP ngày 12/3/2018 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế toán, kiểm toán độc lập thì các hành vi quy định tại dự thảo Pháp lệnh có tính tương đồng, không chồng lấn, mâu thuẫn.
Theo đó, Dự thảo chia thành 07 nhóm loại hành vi vi phạm (là các hành vi phổ biến, xảy ra thường xuyên trên thực tế) tương ứng với đó là hình thức, mức phạt tiền và các biện pháp khắc phục hậu quả.
Dự thảo Pháp lệnh cũng quy định về thẩm quyền lập biên bản VPHC; thẩm quyền xử phạt và áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả. Theo đó, Dự thảo Pháp lệnh quy định 4 chức danh có thẩm quyền lập biên bản: Kiểm toán viên nhà nước; Tổ trưởng Tổ kiểm toán; Trưởng đoàn kiểm toán; Kiểm toán trưởng. Đồng thời, quy định cụ thể về thẩm quyền của Trưởng đoàn kiểm toán và Kiểm toán trưởng trong việc xử phạt và áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả; về khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực KTNN.
Một số thành viên của Ban soạn thảo
Thẩm tra Tờ trình của KTNN, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội Hoàng Thanh Tùng cho biết, Ủy ban Pháp luật nhất trí sự cần thiết ban hành Pháp lệnh và tán thành với tên gọi là Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN. @Việc ban hành Pháp lệnh là thực hiện đúng quy định tại Luật Xử lý VPHC, Chương trình công tác năm 2023 của UBTVQH và đáp ứng yêu cầu thực tiễn cần xử lý kịp thời, nghiêm minh các hành vi VOHC trong lĩnh vực này” – Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật nêu rõ.
Về phạm vi điều chỉnh, do đây là lần đầu tiên xây dựng văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh đối với lĩnh vực này, nên Ủy ban Pháp luật thống nhất quan điểm Pháp lệnh chỉ quy định việc xử phạt VPHC đối với các hành vi vi phạm đã rõ, xảy ra thường xuyên và mang tính phổ biến để bảo đảm tính khả thi; qua quá trình thực hiện sẽ tiến hành tổng kết, báo cáo UBTVQH sửa đổi, bổ sung trong trường hợp cần thiết.
Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng cho biết, hồ sơ dự án Pháp lệnh đã được KTNN chuẩn bị nghiêm túc, đầy đủ theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đủ điều kiện trình UBTVQH xem xét, quyết định. Các quy định của dự thảo Pháp lệnh đã bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất với quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Xử lý vi phạm hành chính và các luật, pháp lệnh có liên quan...
Về đối tượng bị xử phạt, Ủy ban Pháp luật nhận thấy, quy định này của dự thảo Pháp lệnh phù hợp với quy định của Luật Xử lý VPHC về đối tượng bị xử lý VPHC và thống nhất với quy định tại Nghị định số 118/2021/NĐ-CP ngày 23/12/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý VOHV. Vì vậy, Ủy ban Pháp luật nhất trí với quy định của dự thảo Pháp lệnh.
Về các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả, mức phạt tiền và thẩm quyền phạt tiền, Ủy ban Pháp luật tán thành với các quy định này. Đồng thời, đề nghị chỉnh lý kỹ thuật văn bản đối với khoản 1 Điều 7 để bảo đảm rõ ràng, chính xác hơn; bổ sung biện pháp khắc phục hậu quả “Buộc nộp lại số tiền tương ứng với số tiền, tài sản, lợi ích vật chất khác đã đưa hoặc sẽ đưa để mua chuộc, hối lộ Trưởng Đoàn kiểm toán, Phó trưởng Đoàn kiểm toán, Tổ trưởng Tổ kiểm toán, thành viên Đoàn kiểm toán” để áp dụng với hành vi vi phạm hành chính “mua chuộc, hối lộ” quy định tại điểm a khoản 1 Điều 12 của dự thảo Pháp lệnh.
Liên quan đến quy định về khiếu nại, khởi kiện quyết định xử phạt VPHC của KTNN, Ủy ban Pháp luật tán thành quy định này; đồng thời, sau khi Pháp lệnh được UBTVQH thông qua, đề nghị Tổng Kiểm toán nhà nước khẩn trương sửa đổi, bổ sung Quyết định số 01/2021/QĐ-KTNN ngày 24/02/2021 ban hành Quy định khiếu nại, khởi kiện và trả lời kiến nghị trong hoạt động KTNN để bổ sung quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định xử phạt VPHC trong lĩnh vực KTNN, bảo đảm có hiệu lực đồng thời với thời điểm Pháp lệnh có hiệu lực.
Ủy ban Pháp luật tán thành quy định về ngày có hiệu lực thi hành của Pháp lệnh là từ ngày 01/4/2023; đồng thời, đề nghị KTNN cần khẩn trương triển khai các công tác chuẩn bị thi hành Pháp lệnh, bảo đảm hiệu quả và khả thi.
Thảo luận tại phiên họp, các đại biểu đồng tình thống nhất cao với Tờ trình của KTNN, Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật, đồng thời đánh giá cao hồ sơ tài liệu đã được các cơ quan chuẩn bị kỹ lưỡng, đầy đủ, chi tiết và toàn diện; cho rằng, việc ban hành Pháp lệnh sẽ góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về KTNN, tạo cơ sở pháp lý cho việc xử phạt hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực KTNN, nâng cao hiệu lực hoạt động kiểm toán của KTNN và tính nghiêm minh của pháp luật… Các đại biểu đã tập trung thảo luận về 2 nội dung: Các nhóm hành vi vi phạm hành chính trong hoạt động kiểm toán; Thẩm quyền xử phạt, hình thức, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả.
Phát biểu tại phiên họp, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đánh giá cao công tác chuẩn bị của KTNN và Ủy ban Pháp luật là cơ quan soạn thảo và cơ quan chủ trì thẩm tra. Chủ tịch Quốc hội cho rằng, KTNN có gần 30 năm hoạt động, nhưng đến chưa có quy định về xử phát hành chính trong lĩnh vực này. Điều này cũng cho thấy đây là lĩnh vực khó và phức tạp, nhưng rất cần thiết phải có quy định để nâng cao hiệu lực hoạt động kiểm toán của KTNN và tính nghiêm minh của pháp luật.
Cho ý kiến về các nội dung cụ thể, Chủ tịch Quốc hội đề nghị làm rõ hơn về phạm vi quy định xử phạt; làm rõ giữa xử phạt theo quy định của Pháp lệnh này với xử phạt theo quy định của Luật Xử phạt VPHC.
Lưu ý về tính khả thi, phù hợp của các quy định, Chủ tịch Quốc hội đặt vấn đề nên chăng quy định về phạt vi phạm đối với những vấn đề đã có quy định của Tổng Kiểm toán nhà nước, những nội dung nào cần Tổng Kiểm toán quy định cũng cần quy định ngay trong Pháp lệnh này để có căn cứ xử phạt. Do đó phải rà soát nội dung nào quy định trong Pháp lệnh, nội dung nào giao Tổng Kiểm toán nhà nước quy định. Cùng với đó quy định kĩ lưỡng về mức độ vi phạm, hành vi vi phạm, gắn với đó là phải ngang bằng với nhau về quyền và trách nhiệm của người thực thi nhiệm vụ kiểm toán, của các đơn vị có liên quan đến hoạt động kiểm toán, đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan.
Chủ tịch Quốc hội cũng nêu rõ tại khoản 3 Điều 4 quy định về cán bộ, công chức, lực lượng vũ trang công an nhân dân… vi phạm thuộc nhiệm vụ quản lý Nhà nước hoặc nhiệm vụ phục vụ quản lý Nhà nước thì không bị xử phạt theo quy định của pháp luật này mà theo quy định pháp luật có liên quan. Chủ tịch Quốc hội cho rằng như vậy Pháp lệnh chỉ còn điều chỉnh một nhóm nhỏ đối tượng là doanh nghiệp được kiểm toán, trong khi cán bộ, công chức, kiểm toán, các đơn vị cơ quan tổ chức lực lượng vũ trang đều không điều chỉnh. Như vậy có đạt được mục tiêu ban hành của Pháp lệnh? Chủ tịch Quốc hội đề nghị rà soát lại quy định này và giải trình làm rõ sự phù hợp và tính khả thi của quy định này.
Thay mặt Ban soạn thảo, Tổng Kiểm toán nhà nước Ngô Văn Tuấn khẳng định sẽ tiếp thu đầy đủ các ý kiến của trong phiên họp của UBTVQH xem xét, thông qua dự thảo Pháp lệnh Xử phạt VPHC trong lĩnh vực KTNN.
Giải trình về quy định khoản 3 Điều 4, Tổng Kiểm toán nhà nước Ngô Văn Tuấn cho biết, tại khoản 3 Điều 4 đã quy định rất rõ, cán bộ, công chức lực lượng vũ trang cơ yếu vi phạm quy định trong lĩnh vực kiểm toán, nhưng chứng minh được do thực thi công vụ, nhiệm vụ được giao thì không thuộc đối tượng của quy định tại Pháp lệnh này.
Về tính khả thi, Tổng Kiểm toán nhà nước cho biết, trong quy trình hoạt động kiểm toán cũng thực hiện theo nguyên tắc rà soát lại những việc gì đã rõ, thường xuyên xảy ra, cần phải xử phạt mới đưa vào Pháp lệnh; rà soát quy định của Nghị định 118 của Chính phủ và rà soát hành vi tương đồng của Nghị định 41 năm 2018 về xử phạt hành chính trong lĩnh vực kế toán, kiểm toán độc lập. Trong quy trình vận hành của hoạt động kiểm toán đã quy định, hệ thống chuẩn mực đầy đủ, trên cơ sở ý kiến của UBTVQH, ban soạn thảo sẽ rà soát lại để củng cố thêm tính khả thi của Pháp lệnh
Phát biểu giải trình các ý kiến của các thành viên UBTVQH, Chủ nhiệm Uỷ ban Pháp luật Hoàng Thanh Tùng cho biết sẽ nghiêm túc tiếp thu đầy đủ ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ, các Phó Chủ tịch Quốc hội và ý kiến tham gia của các thành viên UBTVQH để tiếp tục phối hợp với KTNN nhằm hoàn hoàn chỉnh dự thảo Pháp lệnh.
Giải trình về phạm vi đối tượng bị xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kiểm toán, Chủ nhiệm Hoàng Thanh Tùng nêu rõ, đây là pháp lệnh của UBTVQH ban hành theo quy định được giao tại Luật Xử lý VPHC và là Pháp lệnh về xử phạt VPHC trong lĩnh vực KTNN....
Theo Chủ nhiệm Uỷ ban Pháp luật, đây là lĩnh vực cụ thể nên về nguyên tắc, các quy định của Pháp lệnh phải phù hợp với quy định của Luật Xử lý VPHC và Luật KTNN. Bên cạnh đó, đối tượng xử phạt đã được quy định tại Luật Xử lý VPHC, Luật đã loại trừ những trường hợp là cán bộ, công chức, viên chức trong quá trình thực thi công vụ có vi phạm hành chính thuộc các hành vi quy định trong dự thảo Pháp lệnh thì không bị xử phạt VPHC mà sẽ phải chịu trách nhiệm kỷ luật theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức. Chủ nhiệm Hoàng Thanh Tùng nêu rõ, về nguyên tắc, Pháp lệnh này không thể quy định xử phạt hành chính đối với cán bộ, công chức, viên chức có những hành vi vi phạm trong lĩnh vực KTNN vì Luật Xử lý VPHC không cho phép và yêu cầu phải xử lý kỷ luật.
Kết luận nội dung phiên thảo luận, Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Khắc Định cho biết, UBTVQH hội đánh giá cao sự chuẩn bị, phối hợp của các cơ quan trong xây dựng, hoàn thiện hồ sơ dự án Pháp lệnh Xử phạt VPHC trong lĩnh vực KTNN.
Phó Chủ tịch Quốc hội đề nghị KTNN, Ủy ban Pháp luật tiếp thu đầy đủ ý kiến của các thành viên UBTVQH, đặc biệt là ý kiến của Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ, tiếp tục phối hợp với Bộ Tư pháp, Viện Nghiên cứu lập pháp, Ủy ban Tài chính – Ngân sách, tiếp tục làm rõ các ý kiến các thành viên UBTVQH yêu cầu.
Tại phiên họp, 100% các thành viên UBTVQH đã biểu quyết tán thành về nguyên tắc, giao lại Ủy ban Pháp luật bổ sung và KTNN hoàn thiện hồ sơ, trình UBTVQH bằng văn bản kèm báo cáo tiếp thu, giải trình, hoàn chỉnh dự thảo trình Chủ tịch Quốc hội ký ban hành Pháp lệnh trong tháng 2/2023./.
Ngọc Bích