TS. Josef Moser
Tổng Thư ký INTOSAI/ Chủ tịch Tòa Thẩm kế Áo
Năm 2005, Luật Kiểm toán nhà nước quy định việc thành lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước Việt Nam và việc Quốc hội bổ nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước đã mở ra một chương mới cho Kiểm toán Nhà nước (KTNN). Luật này giúp KTNN phát triển đáng kể và đạt được thành tựu trong khi thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình. Việc đưa những quy định trong luật đó vào Hiến pháp sẽ giúp KTNN nâng cao hơn nữa tầm quan trọng, uy tín và mức độ hội nhập quốc tế của mình.
I) Sự độc lập của Cơ quan Kiểm toán rối cao (CQKTTC) - nền tảng thực hiện chức năng của Nhà nước
Tôi muốn nhấn mạnh là sự độc lập của CQKTTC là nền tảng cho việc thực hiện chức năng của Nhà nước, từ đó phục vụ cho công việc của Quốc hội, trực tiếp củng cố vị thế và vai trò của quốc hội trong chức năng giám sát và kiểm soát.
Sự độc lập không chỉ định hình công việc của CQKTTC mà cả công việc của toàn bộ Chính phủ và niềm tin của công dân vào sự tuân thủ luật pháp của Nhà nước. Việc này không chỉ đòi hỏi sự minh bạch và trách nhiệm giải trình, nó cũng đòi hỏi các tổ chức phải có độ tin cậy cần thiết.
Điều này chỉ có thể đạt được nếu vị trí và vai trò của CQKTTC được bảo vệ một cách tương ứng; giúp ích cho Chính phủ cũng như Quốc hội thực hiện một cách độc lập với cơ quan hành pháp thì mới cung cấp cho Quốc hội thông tin khách quan cần thiết để thực hiện chức năng của mình.
Một cách tổng thể, Quốc hội của một nước chỉ mạnh khi chức năng kiểm soát mạnh; hoạt động kiểm soát càng minh bạch bao nhiêu thì Chính phủ càng đáng tin cậy bấy nhiêu.
Sự độc lập của CQKTTC là một khái niệm đa chiều: đa chiều bởi khái niệm này bao gồm sự độc lập về thể chế, về chính trị, về hoạt động và về nghiệp vụ của việc kiểm toán từ bên ngoài đối với tài chính công. Tất cả các khía cạnh khác nhau đó của sự độc lập làm tăng thêm sức mạnh của CQKTTC trong hoạt động của mình.
Đề tài về sự độc lập của CQKTTC cũng được Liên hợp quốc (LHQ) đặc biệt quan tâm vì CQKTTC chỉ có thể thực hiện đúng chức năng của mình nếu độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ khỏi các tác động từ bên ngoài. Sự độc lập của kiểm toán đối với nền tài chính cũng là điều kiện quan trọng để INTOSAI và các CQKTTC có những đóng góp lớn vào việc thực hiện các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ của LHQ.
Điều này giải thích tại sao Đại hội đồng LHQ thông qua Nghị quyết số A/66/209 về sự độc lập của các CQKTTC ngày 22 tháng 12 năm 2011. Nghị quyết mang tính đột phá này đánh dấu một mốc đặc biệt quan trọng trong lịch sử gần 60 năm phát triển của INTOSAI. Theo đó, Đại hội đồng LHQ lần đầu tiên ghi nhận rõ ràng:
- CQKTTC chỉ có thể hoàn tất nhiệm vụ của mình một cách khách quan và hiệu quả khi độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ trước những ảnh hưởng từ bên ngoài;
- Vai trò quan trọng của CQKTTC trong việc thúc đẩy hiệu quả, trách nhiệm giải trình, hiệu lực và sự minh bạch trong quản trị công;
- Tầm quan trọng của CQKTTC đã được nhấn mạnh và các quốc gia thành viên LHQ cũng ghi nhận và đánh giá cao công việc của INTOSAI vì lợi ích công dân;
- Các quốc gia thành viên LHQ và các cơ quan LHQ có liên quan được khuyến khích áp dụng các nguyên tắc nêu trong Tuyên bố Li-ma và Tuyên bố Mê-hi-cô và tăng cường hợp tác với INTOSAI.
Nghị quyết này cũng tạo cơ sở để Quốc hội các nước, trong phạm vi quyền hạn của mình, tăng cường địa vị pháp lý của CQKTTC và do đó tăng cường phương tiện kiểm soát của chính mình. Nghị quyết cũng thể hiện một cách hoàn hảo sự phụ thuộc lẫn nhau của CQKTTC và Quốc hội, vì Nghị quyết khuyến khích các quốc gia thành viên LHQ áp dụng các nguyên tắc trong Tuyên bố Li-ma và Mê-hi-cô về CQKTTC vào luật quốc gia. Lần đầu tiên, INTOSAI được công nhận là một tổ chức quốc tế ở cấp cao nhất của LHQ.
II) Sự cần thiết phải nâng cao địa vị pháp lý của CQKTTC
Trong bất kỳ hình thái tổ chức Nhà nước nào, nhiệm vụ của CQKTTC là tạo định hướng cho nền hành chính công và tài chính công bằng việc cung cấp số liệu thực tế cho công chúng, các nhà quản lý khu vực công và các nhà hoạch định chính sách, chỉ ra các bước phát triển và đưa ra kiến nghị, mục đích là để chống lại những phát triển định hướng sai lệch hoặc kém hiệu quả.
Bằng việc thực hiện chức năng kiểm soát này, các CQKTTC cung cấp thông tin độc lập, không thiên vị và đáng tin cậy cho Quốc hội để Quốc hội có thể duy trì việc giải trình của Chính phủ. Thực hiện chức năng kiểm soát nên CQKTTC cũng đồng thời là đối tác và là đại diện của Quốc hội, đảm bảo rằng tiền được giao cho các cơ quan của Chính phủ đang được chi dùng đúng theo các yêu cầu về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực, tính quy tắc và tính tuân thủ, vì quyền lợi và lợi ích của công dân. Đó là lý do vì sao quan hệ giữa Quốc hội với tư cách là cơ quan kiểm soát tối cao và CQKTTC là quan hệ đối tác tự nhiên. Sức mạnh và hiệu lực của cơ quan này cũng là sức mạnh và hiệu lực của cơ quan kia và trực tiếp đưa tới sự minh bạch, trách nhiệm giải trình và quản trị hiệu quả cao hơn.
Hiệu lực kiểm toán công từ bên ngoài phụ thuộc vào khả năng đáp ứng một số yêu cầu và nhu cầu nhất định. Điều này đồng nghĩa với đảm bảo sự độc lập, cung cấp đầy nguồn đủ nguồn nhân lực và vật lực, xây dựng và thực hiện các chuẩn mực và phương pháp kiểm toán chuyên nghiệp, đào tạo và phát triển có mục tiêu, chia sẻ hiệu quả kiến thức và kinh nghiệm, phổ biến giá trị và lợi ích của kiểm toán công từ bên ngoài.
Để thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ này, CQKTTC phải hoạt động độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ khỏi các tác động từ bên ngoài. Sự độc lập này đảm bảo việc chuẩn bị báo cáo về kết quả kiểm toán được cân đối, đáng tin cậy và khách quan. Vì thế, nó không chỉ tối quan trọng đối với một nền hành chính công minh bạch, mà còn đảm bảo thực hiện hiệu quả chức năng kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ và củng cố niềm tin của quần chúng vào bộ máy hành chính nhà nước.
Do đó, việc xác định tất cả quyền và nghĩa vụ của CQKTTC trong Hiến pháp và các công cụ pháp lý phù hợp khác là hết sức quan trọng.
III) Sự độc lập của CQKTTC theo Tuyên bố Li-ma năm 1977 và Tuyên bố Mê-hi-cô năm 2007
Sự độc lập của CQKTTC, đặc biệt khi đã xem xét Tuyên bố Li-ma và Tuyên bố Mê-hi-cô, là một đề tài hết sức quan trọng đối với INTOSAI. Từ khi thành lập đến nay (1953), INTOSAI luôn trăn trở với việc giữ gìn sự độc lập của CQKTTC. Chưa một sự kiện nào của INTOSAI, dù là hội thảo, họp người đứng đầu hay Đại hội mà đề tài về sự độc lập không trực tiếp hay gián tiếp được đề cập. Năm 2009, INTOSAI đã chọn đề tài về sự độc lập của các CQKTTC trên khắp thế giới làm chủ đề của năm.
Các thành viên INTOSAI tin rằng, nếu không có sự độc lập thực tế, các cuộc kiểm toán không thể đảm bảo kết quả được khách quan. Không có sự độc lập, cuộc kiểm toán và báo cáo kiểm toán thiếu đi độ tin cậy. Thể hiện nhận thức này bằng lời, nhân dịp Đại hội INTOSAI lần thứ IX năm 1977, các nguyên tắc về tính độc lập đã được tóm tắt trong văn bản có tên là "Tuyên bố Li-ma về hướng dẫn các quy tắc kiểm toán" (gọi tắt là Tuyên bố Li-ma). Đó là:
1. Độc lập về tổ chức phải đảm bảo:
- Độc lập của các thành viên CQKTTC (không bị phụ thuộc; không có nguy cơ bị tùy ý miễn nhiệm).
- Kiểm toán viên phụ thuộc vào cán bộ quản lý của CQKQTC, ít nhất là trên các mặt cơ bản.
- Không có ảnh hưởng từ bên ngoài đối với kiểm toán viên.
2. Độc lập về chức năng nghĩa là:
- Quyền hạn kiểm toán của CQKTTC được quy định trong Hiến pháp.
- CQKTTC tự xây dựng chương trình kiểm toán.
- CQKTTC tự lập báo cáo kiểm toán và công khai kết quả kiểm toán.
3. Độc lập về tài chính nghĩa là:
- Khi cần, CQKTTC đề nghị cơ quan chịu trách nhiệm phê duyệt Tổng ngân sách nhà nước (thường là Quốc hội) cung cấp các trang thiết bị và phương tiện cần thiết phục vụ hoạt động kiểm toán nhà nước.
- Trong năm tài khóa, CQKTTC được toàn quyền sử dụng các nguồn lực tài chính đã được Quốc hội phân bổ.
Để có thể giúp tất cả thành viên của mình một cách hữu hiệu nhất tạo điều kiện để họ có được sự độc lập lớn hơn, trên cơ sở Tuyên bố Li-ma, INTOSAI đã xây dựng "Tuyên bố Mê-hi-cô về sự độc lập của CQKTTC" (viết tắt là Tuyên bố Mê-hi-cô), được thông qua tại Đại hội lần thứ XIX của INTOSAI năm 2007 tại Mê-hi-cô.
Mục tiêu của Tuyên bố Mê-hy-cô là xác lập sự độc lập của CQKTTC, nếu sự độc lập đó chưa được luật định (hay hiến định) tại nước đó. Đồng thời, cưỡng chế sự độc lập thực sự cho tất cả CQKTTC khi sự độc lập đó đã được luật định (hiến định) bằng văn bản nhưng không tồn tại trong thực tế./.
Theo Tạp chí Kiểm toán số 8/2012