Th.s. Trần Quang Huy
Trung tâm Khoa học và BDCB - KTNN
1. Quá trình hình thành, tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Nhật Bản
• Quá trình hình thành
Kiểm toán Nhà nước Nhật Bản (The Board of Audit of Japan) được thành lập năm 1869 là một đơn vị cấp phòng trực thuộc Văn phòng Kế toán - Cơ quan tiền thân của Bộ Tài chính ngày nay. Sau vài lần thay đổi địa vị pháp lý và tên gọi, năm 1947, khi Hiến pháp Nhật Bản được ban hành, KTNN Nhật bản chính thức trở thành một tổ chức có địa vị pháp lý được quy định trong Hiến pháp. Theo Điều 90 của Hiến pháp năm 1947, KTNN Nhật Bản là cơ quan độc lập hoàn toàn với Chính phủ và không trực thuộc Quốc hội hay Toà án. Với vị trí pháp lý độc lập cao, KTNN Nhật Bản có thẩm quyền kiểm toán báo cáo quyết toán nhà nước và báo cáo quyết toán của các tổ chức công được quy định trong Luật Kiểm toán Nhà nước (Board of Audit Act).
• Tổ chức bộ máy
KTNN Nhật Bản gồm Hội đồng Lãnh đạo kiểm toán - Cơ quan quyền lực cao nhất trong việc ra quyết định và Văn phòng điều hành - Cơ quan điều hành hoạt động của KTNN Nhật Bản. Hội đồng Lãnh đạo kiểm toán gồm có 3 uỷ viên, đứng đầu là Chủ tịch (The President of the Board) được bổ nhiệm bởi Chính phủ.
Văn phòng điều hành thực hiện các chức năng của KTNN theo sự chỉ đạo và giám sát của Uỷ ban Kiểm toán. Văn phòng điều hành gồm có Ban Thư ký - đứng đầu là Tổng Thư ký và 5 Vụ chuyên ngành kiểm toán. Các vụ chuyên ngành có các đơn vị cấp phòng thực hiện nhiệm vụ kiểm toán các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước.
• Mục tiêu, nội dung và phạm vi kiểm toán
Mục đích hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Nhật bản là giám sát các tài khoản công thông qua việc kiểm toán thường xuyên để đảm bảo tính phù hợp và phát hiện các sai sót có thể xảy ra.
Nội dung kiểm toán, KTNN Nhật Bản thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán nhằm đánh giá 05 nội dung: tính đúng đắn, tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực.
Phạm vi kiểm toán của KTNN Nhật Bản bao gồm: ngân sách và tài sản nhà nước, thu thuế, an sinh xã hội, công trình công cộng, nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, ODA, doanh nghiệp công,…
2. Kiểm toán dự án công trình công cộng và công tác đào tạo cán bộ kiểm toán công trình công cộng
a) Kiểm toán dự án công trình công cộng
Khi kiểm toán dự án công trình công cộng, Kiểm toán viên thực hiện kiểm toán các giai đoạn của dự án từ khâu lập kế hoạch, thiết kế, tính toán chí phí, thi công, quản lý và bảo dưỡng công trình. Họ áp dụng cả hai hình thức kiểm toán hồ sơ tại văn phòng và kiểm toán hiện trường. Bên cạnh đó, công tác điều tra kết cấu hoàn thành là nội dung tối quan trọng trong kiểm toán công trình công cộng, đặc biệt được nhấn mạnh khi kiểm toán hiện trường để có thể xác định khối lượng hoàn thành thực tế.
Trong kiểm toán hồ sơ tại văn phòng, KTNN Nhật Bản yêu cầu các đơn vị được kiểm toán cung cấp toàn bộ hồ sơ có liên quan đến dự án để Kiểm toán viên thực hiện kiểm toán trên hồ sơ tại trụ sở KTNN. Ở giai đoạn này, KTV sẽ xem xét tính hợp lý, hợp pháp của các giai đoạn: lập kế hoạch, thiết kế, tính toán chí phí, chọn thầu.
Sau khi hoàn thành sơ bộ công tác kiểm toán hồ sơ, KTV sẽ tiến hành kiểm toán hiện trường để đánh giá thực tế hiện trường thi công và khối lượng hoàn thành. Trong kiểm toán hiện trường, KTV thường sử dụng một số thiết hỗ trợ, như: thước đo chiều dài, thước đó độ rạn nứt, thước trượt đo đường kính và độ dày, thước đo độ dốc, búa đo cường lực bê tông, thiết bị dò kết cấu thép, thiết bị trắc địa,…
Đối với kiểm toán các dự án công trình công cộng, KTNN Nhật Bản không chỉ kiểm toán tuân thủ và kiểm toán tài chính mà còn thực hiện kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong việc sử dụng các nguồn lực công cho dự án.
• Khuynh hướng các phát hiện kiểm toán công trình công cộng
Trong 10 năm từ 1955 đến 1964: Một số lượng lớn các phát hiện kiểm toán liên quan đến chất lượng thi công kém, thiếu hụt khối lượng và tính sai đơn giá do khối lượng các dự án thực hiện lớn vượt quá khả năng kiểm soát của các cơ quan thực hiện dự án và cách thức quản lý cẩu thả của các nhà thầu. Hơn một nửa số trường hợp công trình được phát hiện không đúng quy cách là kém chất lượng, tổng số là 2.000 trường hợp trong giai đoạn 10 năm này.
Trong 10 năm từ năm 1965 đến 1974: Bản chất các phát hiện kiểm toán đã có sự thay đổi do có sự điều chỉnh tiêu chuẩn về đơn giá và các yếu tố khác có liên quan đến xây dựng công trình. Ý kiến kiểm toán chủ yếu đề cập đến các tình huống chi phí xây dựng bị tính toán quá thực tế do áp dụng tiêu chuẩn định mức không phù hợp với điều kiện thực tế.
Giai đoạn từ năm 1975 đến nay: Từ năm 1970, số phát hiện các trường hợp công trình kém chất lượng đã giảm đáng kể. Thay vào đó, KTNN Nhật Bản chú trọng nhiều hơn đến kiểm toán hoạt động, do vậy, các phát hiện kiểm toán chủ yếu liên quan đến tính hiệu quả và hiệu lực của các dự án công.
• Sử dụng công nghệ thông tin trong kiểm toán công trình công cộng
KTNN Nhật Bản đã chủ động trong việc sử dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán bởi nó là công cụ rất hữu dụng trong công tác kiểm toán công trình xây dựng. Các kiểm toán viên sử dụng nhiều phần mềm trong các lĩnh vực kiểm toán để thu thập dữ liệu, phân tích, chọn mẫu và các tác nghiệp khác. KTNN sử dụng công nghệ thông tin để kiểm tra xem liệu thiết kế hoặc công trình thi công có được thực hiện phù hợp, an toàn và tiết kiệm.
Một trong những ứng dụng khá hiệu quả cho công tác kiểm toán hiện trường đó là sử dụng Google Earth. Công cụ này trước hết có thể giúp kiểm toán viên kiểm tra hiện trường công trình tại bất kỳ địa điểm nào thông qua vệ tinh, thứ hai, nó có thể cung cấp hình ảnh không gian 3 chiều và cuối cùng, kiểm toán viên có thể chọn thời điểm để kiểm tra.
Ví dụ: Hình ảnh do Google Earth cung cấp có thể giúp kiểm toán viên kiểm tra mặt bằng công trường trước khi thực hiện kiểm toán hiện trường, kiểm tra việc sử dụng các kỹ thuật, vật tư cho xây dựng có phù hợp hay không,…
b) Công tác đào tạo về kiểm toán công trình xây dựng
Bên cạnh việc đào tạo trong phòng học thì Trung tâm đào tạo của KTNN Nhật Bản còn đào tạo cho kiểm toán viên kiến thức thực tế thông qua các mô hình mẫu của tất cả các loại hình công trình xây dựng như: cầu, đường, nhà, cống, đê,…Mỗi mô hình mẫu đều thể hiện các trường hợp sản xuất, thi công không phù hợp và so sánh với mô hình được thực hiện đúng tiêu chuẩn.
Trung tâm đào tạo cũng hướng dẫn các kiểm toán viên sử dụng các công cụ, thiết bị chuyên nghiệp để thực hiện công tác kiểm tra hiện trường.
3. Bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt Nam
Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động kiểm toán của KTNN Nhật Bản, tác giả rút ra một số bài học kinh nghiệm cho KTNN trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác kiểm toán nói chung và kiểm toán dự án đầu tư nói riêng như sau:
(1) Về địa vị pháp lý
Kiểm toán Nhà nước ta hiện tại hoạt động theo Luật Kiểm toán Nhà nước, là cơ quan độc lập với Chính phủ, không trực thuộc Quốc hội hay Tòa án. Vị trí của KTNN trong hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước cũng tương tự như KTNN Nhật Bản, nhưng điểm khác biệt là KTNN Nhật Bản được quy định trong Hiến pháp trong khi KTNN Việt Nam mới chỉ được quy định ở Luật. Hiện tại, mặc dù KTNN được Quốc hội thành lập và hoạt động theo Luật KTNN, tuy nhiên, chưa có sự thống nhất, đồng bộ giữa các quy định của Luật KTNN và các luật liên quan như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật NSNN…. Nguyên nhân chính dẫn đến những tồn tại trên là do địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp theo khuyến cáo của Tổ chức Kiểm toán tối cao quốc tế (INTOSAI) và thông lệ nhiều nước trên thế giới.
Vì vậy, để nâng cao địa vị pháp lý của KTNN, từ đó nâng cao tính độc lập và hiệu lực trong tổ chức và hoạt động của KTNN, KTNN Việt Nam cần tham khảo kinh nghiệm của Nhật Bản từ đó đề xuất với Quốc hội xem xét đưa quy định địa vị pháp lý của KTNN vào trong Hiến pháp.
(2) Kiểm toán hoạt động
Đến thời điểm hiện tại, KTNN Việt Nam mới chỉ tập trung kiểm toán trên hai nội dung chính là kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ, còn kiểm toán hoạt động thì mới chỉ thực hiện ở mức sơ khai và kết quả thì còn rất mờ nhạt.
Trong thời gian tới, KTNN cần hoàn thiện công tác kiểm toán tài chính đồng thời triển khai áp dụng kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực của các dự án được đầu tư bằng nguồn lực công.
(3) Áp dụng công nghệ, kỹ thuật trong kiểm toán dự án đầu tư
Hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán dự án đầu tư nói riêng của KTNN Việt Nam chưa được trang bị các phần mềm chuyên dụng cũng như các thiết bị hỗ trợ cho công tác kiểm toán hiện trường.
KTNN cần xem xét học tập kinh nghiệm của Nhật Bản đầu tư trang bị phần mềm chuyên dụng phục vụ công tác kiểm toán, đồng thời mua sắm các công cụ, thiết bị hỗ trợ cho kiểm toán viên trong công tác kiểm tra hiện trường.
(4) Hoạt động đào tạo
Hiện tại, hoạt động đào tạo của KTNN Việt Nam trong đó có đào tạo về kiểm toán dự án đầu tư chủ yếu được thực hiện trong giảng đường, các kiểm toán viên học tập dựa trên bài giảng và tài liệu của giảng viên, thiếu các bài học thực tế, đặc biệt là không có các bài học thực hành.
Trong tương lai, KTNN Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm hoạt động đào tạo của KTNN Nhật Bản, đưa thêm các nội dung kiểm toán thực hành vào chương trình đào tạo, bồi dưỡng cho kiểm toán viên. Bên cạnh đó, KTNN cũng cần đầu tư xây dựng các mô hình công trình xây dựng và các thiết bị kiểm tra công trình để phục vụ cho công tác đào tạo kiểm toán công trình xây dựng.
Trên đây là một số nội dung về kiểm toán dự án đầu tư ở Nhật Bản thu thập được qua khóa đào tạo về kiểm toán dự án công ở Nhật Bản, xin chia sẻ cùng các đồng nghiệp và những người quan tâm./.
Theo Tạp chí Nghiên cứu Khoa học kiểm toán số 47.T9/2011