06/11/2012
Xem cỡ chữ
Đọc bài viết
In trang
Một số vấn đề bất cập của Luật KTNN hiện hànhNGUYỄN VĂN HOAN Vụ Tài chính - Ngân sách (Văn phòng Quốc hội) Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực thi hành từ này 01 tháng 01 năm 2006, Kiểm toán Nhà nước (KTNN), với tư cách là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập có vai trò rất quan trọng giúp Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội thực hiện chức năng của mình. Báo cáo kiểm toán của KTNN tuy không mang tính pháp lý nhưng là căn cứ pháp lý quan trọng để Quốc hội, Chính phủ và Hội đồng nhân dân (HĐND) sử dụng trong quá trình xem xét, đánh giá và quyết định dự toán ngân sách nhà nước (NSNN), phê chuẩn quyết toán NSNN và ngân sách các cấp chính quyền điạ phương, quyết định phân bổ ngân sách Trung ương và quyết định các dự án lớn theo thẩm quyền. Đồng thời, kết quả kiểm toán được sử dụng phục vụ cho hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND trên lĩnh vực tài chính - ngân sách; báo cáo kết quả kiểm toán là cơ sơ pháp lý không chỉ đối với các cơ quan quản lý nhà nước, mà còn đối với các đơn vị được kiểm toán để chấn chỉnh các sai phạm, khắc phục những tồn tại và yếu kém trong quản lý tài chính - ngân sách. Hơn 7 năm thi hành Luật Kiểm toán nhà nước, KTNN đã kiến nghị xử lý: (i) về tài chính khoảng 69.039 tỷ đồng của 4 năm (từ niên độ ngân sách 2007 đến niên độ ngân sách 2010); (ii) KTNN đã kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ 237 văn bản tính từ năm 2009 đến năm 2011; (iii) kiến nghị chấn chỉnh công tác quản lý; (iv) từ tháng 7 năm 2009 đến nay, KTNN đã trả lời văn bản kiến nghị của các đơn vị được kiểm toán 468 văn bản. Qua số liệu kết quả tổng hợp nêu trên cho thấy, ý nghĩa to lớn của hoạt động kiểm toán của KTNN đối với quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội nói chung và đặc biệt là quản lý nhà nước về lĩnh vực kinh tế nói riêng. Song, bên cạnh những kết qủa đã đạt được, qua số liệu kết quả thực hiện các kiến nghị của KTNN một số năm gần đây cũng cho chúng ta thấy Luật Kiểm toán nhà nước đã và đang bộc lộ hạn chế: Kết quả kiểm tra tình hình thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN năm 2008, 2009, 2010 về niên độ ngân sách năm 2007, 2008 và 2009 vẫn còn không ít đơn vị chưa quan tâm, số thực hiện đạt 31.418,2 tỷ đồng, bằng 66,5; chỉ có 42 văn bản được thực hiện sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ; vẫn còn một số kiến nghị xác định và xử lý trách nhiệm của tập thể, cá nhân liên quan đến sai phạm không được thực hiện hoặc thực hiện không triệt để; còn không ít văn bản kiến nghị của các đơn vị được kiểm toán chưa được trả lời hoặc trả lời nhưng chưa thuyết phục…Một số vấn đề nổi lên cần có giải pháp để khắc phụcMột là, KTNN phát hành Báo cáo kiểm toán gửi về Bộ Tài chính còn thiếu và chậm, do đó, Bộ Tài chính không thể nghiên cứu để triển khai thực hiện kịp thời các kiến nghị của cơ quan KTNN, gây khó khăn cho công tác theo dõi, tổng hợp, đôn đốc thực hiện. Hai là, nhiều kiến nghị của KTNN chưa cụ thể, chưa rõ ràng hoặc do một số đơn vị hiểu không đúng nên thực hiện chưa đúng nội dung KTNN kiến nghị. Ba là, về thời điểm của báo cáo kết quả kiểm toán: Báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương cần phải được thực hiện trước khi HĐND phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương, vì báo cáo kiểm toán là căn cứ để HĐND sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Tuy nhiên, hiện nay báo cáo kiểm toán thường phần lớn phát hành sau khi HĐND các cấp đã phê chuẩn quyết toán ngân sách, dẫn đến khó khăn, lúng túng trong việc triển khai thực hiện các kiến nghị của KTNN.Bốn là, Bộ Tài chính chưa có hướng dẫn rõ ràng, đầy đủ trong trường hợp thực hiện kiến nghị giảm dự toán, giảm thanh toán, kê khai số thuế GTGT phải nộp tăng thêm nhưng trong kỳ kê khai được khấu trừ với thuế đầu vào… Do đó, KTNN khó khăn trong việc kiểm tra thực hiện kiến nghị KTNN; quá trình tổng hợp, theo dõi của Kho bạc Nhà nước không ghi nhận được việc thực hiện các kiến nghị trên.Năm là, về kiến nghị thu hồi “nợ đọng thuế phát sinh thêm”: nhiều năm qua Bộ Tài chính đã giải trình với cơ quan KTNN và kiến nghị KTNN không đưa khoản tiền sử dụng đất được ghi nợ của các hộ gia đình, cá nhân vào khoản nợ đọng phát hiện tăng thêm. Số tiền sử dụng đất được ghi nợ trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, các Cục Thuế địa phương chỉ tổng hợp để theo dõi... Nguyên nhân do chính sách của Nhà nước cho phép các hộ gia đình, cá nhân chưa đủ khả năng nộp tiền sử dụng đất thì được ghi nợ tiền sử dụng đất, không quy định thời hạn phải trả nợ (không có hạn nộp). Việc thanh toán nợ tiền sử dụng đất tuỳ thuộc vào nhu cầu của người sử dụng đất đối với Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, số nợ tiền sử dụng đất lại thay đổi theo thời điểm thanh toán. Ngoài ra, những khoản tiền sử dụng đất còn thường là nợ khó thu của người nộp thuế đã bỏ trốn, mất tích; của các đơn vị giải thể còn nợ thuế khó có khả năng thu hồi; của cá nhân, các hộ gia đình được ghi nợ tiền sử dụng đất mà không quy định thời hạn trả nợ ...Sáu là, nhiều đơn vị được kiểm toán chưa chủ động thực hiện nghiêm các kiến nghị của KTNN, các bộ, ngành, địa phương chưa thực hiện đôn đốc và báo cáo tình hình thực hiện kiến nghị của cơ quan KTNN kịp thời về Bộ Tài chính.Bẩy là, việc Bộ Tài chính đôn đốc thực hiện các kiến nghị xử lý tài chính tại các Ban quản lý dự án khi được kiểm toán còn có vướng mắc: Hiện nay, do trách nhiệm theo dõi, quản lý và thực hiện thuộc trách nhiệm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư nên hầu hết các Ban quản lý dự án không thực hiện báo cáo về Bộ Tài chính. Mặc dù Bộ Tài chính đã có công văn gửi các Bộ, ngành, địa phương, các Ban quản lý Dự án đầu tư… báo cáo kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN nhưng cũng không có đơn vị nào báo cáo kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN về Bộ Tài chính.Tám là, Luật Kiểm toán nhà nước chưa có quy định cụ thể về mối quan hệ giữa KTNN với HĐND, UBND các cấp và một số cơ quan chức năng liên quan. Do đó, trong quá trình tổ chức thực hiện kiểm toán và sử dụng kết quả kiểm toán còn gặp nhiều khó khăn, vẫn còn tồn tại sự chồng chéo trong kết luận, kiến nghị xử lý giữa các Đoàn Thanh tra, Đoàn Kiểm toán. Để khắc phục hạn chế này trên thực tế hiện nay, KTNN đã ký Quy chế phối hợp công tác giữa KTNN với HĐND, UBND tỉnh, cơ quan chức năng liên quan khác. Tuy nhiên, các quy định của Quy chế này không có tính pháp lý và chưa phổ biến.Chín là, tại một số đơn vị, KTNN không chuyển cơ quan Thuế địa phương ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế, tính phạt chậm nộp thuế... mà tự tính tiền phạt chậm nộp, tiền xử phạt vi phạm hành chính và kiến nghị xử lý trong báo cáo kiểm toán. Do đó, khi báo cáo kiểm toán lưu hành, Cục Thuế địa phương không nắm được để triển khai thực hiện, đơn vị cũng không có căn cứ thực hiện phạt chậm nộp do KTNN không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về thuế và phạt chậm nộp thuế.Vậy, đâu là nguyên nhân của những hạn chế nêu trên?Về nguyên nhân khách quanMột số dự án đầu tư đang trong quá trình thực hiện, chưa phê duyệt quyết toán nên đơn vị đề nghị sẽ thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN khi quyết toán; các đơn vị được kiểm toán gặp khó khăn về tài chính chưa bố trí được nguồn để thực hiện kiến nghị, có những đơn vị đã giải thể không còn đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện kiến nghị.Mặc dù Luật Kiểm toán nhà nước đã quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan KTNN, tuy nhiên thực tế quá trình thực hiện cho thấy, việc không có chế tài xử phạt đối với các đơn vị có vi phạm trong công tác thực hiện kiến nghị kiểm toán đã làm hạn chế hiệu quả công tác này. Những quyền hạn của KTNN theo luật định không đủ mạnh để có thể yêu cầu các đơn vị được kiểm toán thực hiện nghiêm túc, kịp thời các kết luận, kiến nghị đã đưa ra (KTNN chỉ có thể báo cáo lên các cơ quan có chức năng xem xét).Một số kiến nghị của KTNN phù hợp với quy định của pháp luật nhưng do cơ chế, chính sách có những vướng mắc, bất cập, không còn phù hợp với thực tiễn nên việc các đơn vị thực hiện kiến nghị của kiểm toán theo các cơ chế, chính sách không còn phù hợp thực tiễn, tính khả thi không cao.Bộ Tài chính là đơn vị có nhiệm vụ đôn đốc, theo dõi việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán về NSNN tại đơn vị được kiểm toán nhưng Bộ Tài chính cũng chưa có hướng dẫn rõ và đầy đủ cho các đơn vị này.Theo quy định của Luật Ngân sách thì thẩm quyền của HĐND trong một cấp ngân sách còn chưa rõ ràng; việc “lồng ghép” giữa các cấp ngân sách dẫn đến vai trò của HĐND các cấp địa phương hạn chế, ảnh hưởng đến chất lượng giám sát của HĐND các cấp. Thực tế đó đã ảnh hưởng đến chất lượng việc thực hiện các kiến nghị của KTNN.Về nguyên nhân chủ quanChất lượng của các kết luận, kiến nghị của KTNN: phương pháp tổng hợp trong các báo cáo kiểm toán chưa hợp lý, tại một số báo cáo kiểm toán ở các Tập đoàn, Tổng công ty chỉ đưa vào Bảng cân đối kế toán hợp nhất của toàn Tập đoàn, Tổng Công ty, nhưng kiến nghị xử lý, kết quả xử lý lại là những số liệu tại các doanh nghiệp thực hiện chế độ hạch toán độc lập. Do đó, khi thực hiện kiến nghị của KTNN, trong báo cáo kiểm toán không thể hiện rõ sai phạm thuộc đơn vị nào dẫn đến khó khăn trong việc đôn đốc thực hiện. Một số báo cáo kiểm toán chưa đưa ra được ý kiến đánh giá rõ ràng và toàn diện về tính trung thực, hợp lý của các số liệu quyết toán của đơn vị được kiểm toán; một số kết luận, kiến nghị của KTNN chưa sát với thực tế, thiếu bằng chứng thuyết phục hoặc kiến nghị nhưng không nêu rõ nguyên nhân dẫn đến các đơn vị, địa phương được kiểm toán phải có văn bản giải trình nhiều lần đề nghị xem xét lại. Một số kiến nghị còn chung chung, không rõ đối tượng, chưa sát thực tế nên khó khăn cho các đơn vị được kiểm toán trong quá trình thực hiện. Một số KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực chưa quan tâm đúng mức đến công tác kiểm tra, đôn đốc tình hình thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. Do nhiệm vụ kiểm toán hàng năm tăng lên và số lượng, chất lượng Kiểm toán viên nhà nước còn hạn chế nên việc kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán chưa được thường xuyên liên tục. Một số Đoàn kiểm toán chưa phối hợp tốt với địa phương, chưa đi sâu phân tích và lắng nghe giải trình của địa phương nên vẫn còn một số kết luận, kiến nghị kiểm toán chưa thỏa đáng, tính khả thi không cao làm khó khăn cho cho địa phương trong quá trình thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán.Đơn vị được kiểm toán chưa nghiêm túc trong thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN: thực hiện không đúng thời gian theo kiến nghị, không báo cáo việc thực hiện kiến nghị kiểm toán, đơn vị cấp trên không thông báo cho các đơn vị trực thuộc về các kiến nghị xử lý tài chính của KTNN nên các đơn vị trực thuộc không có cơ sở thực hiện kiến nghị… Sự chỉ đạo của một số bộ, ngành, HĐND và UBND một số tỉnh, thành phố, đối với việc thực hiện kiến nghị của KTNN chưa tích cực.Chưa có các chế tài cụ thể đối với việc không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các kết luận, kiến nghị của KTNN. Những năm trước khi chưa có Luật Kiểm toán nhà nước, hầu như chưa có một chế tài nào quy định việc thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN và thực trạng đó kéo dài nhiều năm. Luật Kiểm toán nhà nước được ban hành năm 2005 quy định KTNN có quyền kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý đối với các đơn vị không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các kết luận, kiến nghị; tuy nhiên vẫn không quy định cụ thể các chế tài xử phạt. Có những kiến nghị kiểm toán cần có sự phối hợp của nhiều bộ, ngành và địa phương nên việc thực hiện cần có thời gian (quá trình kiểm toán Kho bạc Nhà nước có những kiến nghị đối với các tỉnh, thành phố...). Việc sửa đổi các văn bản pháp luật theo kiến nghị của KTNN còn chậm do nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến nhiều đối tượng, nhiều bộ, ngành nên cần có thời gian lấy ý kiến của các bên liên quan để sửa đổi, bổ sung theo quy trình về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; một số văn bản được KTNN kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ nhưng đến thời điểm đơn vị nhận được báo cáo kiểm toán đã hết hiệu lực thi hành nên đơn vị không thực hiện điều chỉnh.Một số đề xuất trong quá trình xem xét sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước Thứ nhất, cần xác định rõ địa vị pháp lý của KTNN trong qúa trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992.Thứ hai, Luật Kiểm toán nhà nước chưa có quy định cụ thể, rõ ràng về áp dụng các biện pháp chế tài đối với các đơn vị cố tình không thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN, các trường hợp chậm trễ chưa thực hiện…; cần thiết bổ sung các quy định với chế tài cụ thể hơn, nghiêm khắc hơn để tác động đến các đơn vị thực hiện đầy đủ kiến nghị, báo cáo kịp thời. Bên cạnh đó cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan kiểm toán, kiểm toán viên trong việc đưa ra các kết luận, kiến nghị không đúng hoặc thiếu căn cứ pháp lý.Thứ ba, bổ sung về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan KTNN: "thẩm định dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW.... hàng năm, trung hạn và dài hạn (nếu có)". Nếu quy định ở Luật Ngân sách nhà nước thì nên chuyển các quy định đó về Luật Kiểm toán nhà nước.Thứ tư, tổ chức và nhiệm vụ của Hội đồng KTNN và các Hội đồng KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực hiện nay chưa tương xứng để đáp ứng được yêu cầu hỗ trợ Tổng Kiểm toán Nhà nước, nhất là khi bước vào thực hiện Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 với quy mô và chất lượng hoạt động kiểm toán ngày càng lớn, phức tạp, đồng thời chưa bảo đảm tính khách quan, chưa có cơ chế giám sát từ bên ngoài. Vì vậy, cần thiết kế một Hội đồng KTNN vừa bảo đảm tính khách quan và cơ chế giám sát từ bên ngoài, vừa giúp Tổng Kiểm toán Nhà nước qua công tác tư vấn, thẩm định những vấn đề phức tạp, quan trọng phát sinh mà các cơ quan thuộc KTNN khó thực hiện như: giải quyết những ý kiến còn khác nhau giữa KTNN và các đơn vị được kiểm toán.Năm là, quy mô KTNN càng lớn, chất lượng ngày càng phức tạp thì việc phân công, phân cấp, chế độ trách nhiệm càng phải rõ ràng, chi tiết và cụ thể nhưng vẫn bảo đảm tuyệt đối nguyên tắc tổ chức và quản lý tập trung, thống nhất và được quy định ngay trong Luật (KTNN khu vực và KTNN chuyên ngành có được quyền thực hiện quy hoạch, bổ nhiệm, miễn nhiệm cấp phòng không?). Phân cấp cần chú ý bảo đảm cho cấp dưới đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm phù hợp với phạm vi quản lý; cần rà soát kỹ chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức có chức năng quản lý hoặc có chức năng tham mưu, vai trò của từng tổ chức, cá nhân để kiện toàn tổ chức, tăng cường hiệu lực và hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ. Các cơ quan tham mưu thuộc KTNN cần được phân công cụ thể nhiệm vụ và được Luật hoá, tránh chồng chéo chức năng, nhiệm vụ hoặc trống về quản lý. Thứ sáu, vấn đề có thành lập hay không thành lập Thanh tra KTNN, tên gọi, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn nên như thế nào cho phù hợp. Thứ bẩy, không ngừng đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ về chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp và văn hoá ứng xử của Kiểm toán viên nhà nước để có đội ngũ nhân lực với chất lượng cao không những giỏi về chuyên môn nghiệp vụ mà còn có đạo đức nghề nghiệp tốt; chú ý đến xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm toán, đặc biệt là các cơ chế, chính sách của Trung ương và các chính quyền địa phương cấp tỉnh.Thứ tám, KTNN nghiên cứu để ban hành hệ thống biểu mẫu thống nhất và phù hợp trong quá trình KTNN thực hiện công tác khảo sát để lập kế hoạch kiểm toán cũng như mẫu biểu báo cáo tình hình thực hiện kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước. Cần có quy định rõ ràng về yêu cầu đơn vị được kiểm toán cung cấp hồ sơ, chứng từ, tài liệu có liên quan đến nội dung kiểm toán kịp thời, đầy đủ và đồng bộ.Thứ chín, quy định rõ cơ chế phối hợp, cách thức sử dụng kết quả giữa: KTNN với HĐND và UBND cấp tỉnh; với các cơ quan Thanh tra tránh việc chồng chéo trong kết luận, kiến nghị xử lý giữa các Đoàn Thanh tra, Đoàn Kiểm toán dẫn đến khó khăn cho các đơn vị được kiểm toán, thanh tra trong việc thực hiện kiến nghị.Thứ mười, cần quy định rõ ràng và phù hợp về chế độ đãi ngộ đối với công chức, Kiểm toán viên nhà nước bảo đảm mức “dưỡng liêm” gắn với cơ chế trách nhiệm cụ thể.Theo Tạp chí Kiểm toán số 10/2012
NGUYỄN VĂN HOAN Vụ Tài chính - Ngân sách (Văn phòng Quốc hội)
Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực thi hành từ này 01 tháng 01 năm 2006, Kiểm toán Nhà nước (KTNN), với tư cách là cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập có vai trò rất quan trọng giúp Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội thực hiện chức năng của mình. Báo cáo kiểm toán của KTNN tuy không mang tính pháp lý nhưng là căn cứ pháp lý quan trọng để Quốc hội, Chính phủ và Hội đồng nhân dân (HĐND) sử dụng trong quá trình xem xét, đánh giá và quyết định dự toán ngân sách nhà nước (NSNN), phê chuẩn quyết toán NSNN và ngân sách các cấp chính quyền điạ phương, quyết định phân bổ ngân sách Trung ương và quyết định các dự án lớn theo thẩm quyền. Đồng thời, kết quả kiểm toán được sử dụng phục vụ cho hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND trên lĩnh vực tài chính - ngân sách; báo cáo kết quả kiểm toán là cơ sơ pháp lý không chỉ đối với các cơ quan quản lý nhà nước, mà còn đối với các đơn vị được kiểm toán để chấn chỉnh các sai phạm, khắc phục những tồn tại và yếu kém trong quản lý tài chính - ngân sách.
Hơn 7 năm thi hành Luật Kiểm toán nhà nước, KTNN đã kiến nghị xử lý: (i) về tài chính khoảng 69.039 tỷ đồng của 4 năm (từ niên độ ngân sách 2007 đến niên độ ngân sách 2010); (ii) KTNN đã kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ 237 văn bản tính từ năm 2009 đến năm 2011; (iii) kiến nghị chấn chỉnh công tác quản lý; (iv) từ tháng 7 năm 2009 đến nay, KTNN đã trả lời văn bản kiến nghị của các đơn vị được kiểm toán 468 văn bản. Qua số liệu kết quả tổng hợp nêu trên cho thấy, ý nghĩa to lớn của hoạt động kiểm toán của KTNN đối với quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội nói chung và đặc biệt là quản lý nhà nước về lĩnh vực kinh tế nói riêng.
Song, bên cạnh những kết qủa đã đạt được, qua số liệu kết quả thực hiện các kiến nghị của KTNN một số năm gần đây cũng cho chúng ta thấy Luật Kiểm toán nhà nước đã và đang bộc lộ hạn chế: Kết quả kiểm tra tình hình thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN năm 2008, 2009, 2010 về niên độ ngân sách năm 2007, 2008 và 2009 vẫn còn không ít đơn vị chưa quan tâm, số thực hiện đạt 31.418,2 tỷ đồng, bằng 66,5; chỉ có 42 văn bản được thực hiện sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ; vẫn còn một số kiến nghị xác định và xử lý trách nhiệm của tập thể, cá nhân liên quan đến sai phạm không được thực hiện hoặc thực hiện không triệt để; còn không ít văn bản kiến nghị của các đơn vị được kiểm toán chưa được trả lời hoặc trả lời nhưng chưa thuyết phục…
Một số vấn đề nổi lên cần có giải pháp để khắc phục
Một là, KTNN phát hành Báo cáo kiểm toán gửi về Bộ Tài chính còn thiếu và chậm, do đó, Bộ Tài chính không thể nghiên cứu để triển khai thực hiện kịp thời các kiến nghị của cơ quan KTNN, gây khó khăn cho công tác theo dõi, tổng hợp, đôn đốc thực hiện.
Hai là, nhiều kiến nghị của KTNN chưa cụ thể, chưa rõ ràng hoặc do một số đơn vị hiểu không đúng nên thực hiện chưa đúng nội dung KTNN kiến nghị.
Ba là, về thời điểm của báo cáo kết quả kiểm toán: Báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương cần phải được thực hiện trước khi HĐND phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương, vì báo cáo kiểm toán là căn cứ để HĐND sử dụng trong quá trình xem xét, quyết định phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Tuy nhiên, hiện nay báo cáo kiểm toán thường phần lớn phát hành sau khi HĐND các cấp đã phê chuẩn quyết toán ngân sách, dẫn đến khó khăn, lúng túng trong việc triển khai thực hiện các kiến nghị của KTNN.
Bốn là, Bộ Tài chính chưa có hướng dẫn rõ ràng, đầy đủ trong trường hợp thực hiện kiến nghị giảm dự toán, giảm thanh toán, kê khai số thuế GTGT phải nộp tăng thêm nhưng trong kỳ kê khai được khấu trừ với thuế đầu vào… Do đó, KTNN khó khăn trong việc kiểm tra thực hiện kiến nghị KTNN; quá trình tổng hợp, theo dõi của Kho bạc Nhà nước không ghi nhận được việc thực hiện các kiến nghị trên.
Năm là, về kiến nghị thu hồi “nợ đọng thuế phát sinh thêm”: nhiều năm qua Bộ Tài chính đã giải trình với cơ quan KTNN và kiến nghị KTNN không đưa khoản tiền sử dụng đất được ghi nợ của các hộ gia đình, cá nhân vào khoản nợ đọng phát hiện tăng thêm. Số tiền sử dụng đất được ghi nợ trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, các Cục Thuế địa phương chỉ tổng hợp để theo dõi... Nguyên nhân do chính sách của Nhà nước cho phép các hộ gia đình, cá nhân chưa đủ khả năng nộp tiền sử dụng đất thì được ghi nợ tiền sử dụng đất, không quy định thời hạn phải trả nợ (không có hạn nộp). Việc thanh toán nợ tiền sử dụng đất tuỳ thuộc vào nhu cầu của người sử dụng đất đối với Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, số nợ tiền sử dụng đất lại thay đổi theo thời điểm thanh toán. Ngoài ra, những khoản tiền sử dụng đất còn thường là nợ khó thu của người nộp thuế đã bỏ trốn, mất tích; của các đơn vị giải thể còn nợ thuế khó có khả năng thu hồi; của cá nhân, các hộ gia đình được ghi nợ tiền sử dụng đất mà không quy định thời hạn trả nợ ...
Sáu là, nhiều đơn vị được kiểm toán chưa chủ động thực hiện nghiêm các kiến nghị của KTNN, các bộ, ngành, địa phương chưa thực hiện đôn đốc và báo cáo tình hình thực hiện kiến nghị của cơ quan KTNN kịp thời về Bộ Tài chính.
Bẩy là, việc Bộ Tài chính đôn đốc thực hiện các kiến nghị xử lý tài chính tại các Ban quản lý dự án khi được kiểm toán còn có vướng mắc: Hiện nay, do trách nhiệm theo dõi, quản lý và thực hiện thuộc trách nhiệm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư nên hầu hết các Ban quản lý dự án không thực hiện báo cáo về Bộ Tài chính. Mặc dù Bộ Tài chính đã có công văn gửi các Bộ, ngành, địa phương, các Ban quản lý Dự án đầu tư… báo cáo kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN nhưng cũng không có đơn vị nào báo cáo kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN về Bộ Tài chính.
Tám là, Luật Kiểm toán nhà nước chưa có quy định cụ thể về mối quan hệ giữa KTNN với HĐND, UBND các cấp và một số cơ quan chức năng liên quan. Do đó, trong quá trình tổ chức thực hiện kiểm toán và sử dụng kết quả kiểm toán còn gặp nhiều khó khăn, vẫn còn tồn tại sự chồng chéo trong kết luận, kiến nghị xử lý giữa các Đoàn Thanh tra, Đoàn Kiểm toán. Để khắc phục hạn chế này trên thực tế hiện nay, KTNN đã ký Quy chế phối hợp công tác giữa KTNN với HĐND, UBND tỉnh, cơ quan chức năng liên quan khác. Tuy nhiên, các quy định của Quy chế này không có tính pháp lý và chưa phổ biến.
Chín là, tại một số đơn vị, KTNN không chuyển cơ quan Thuế địa phương ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thuế, tính phạt chậm nộp thuế... mà tự tính tiền phạt chậm nộp, tiền xử phạt vi phạm hành chính và kiến nghị xử lý trong báo cáo kiểm toán. Do đó, khi báo cáo kiểm toán lưu hành, Cục Thuế địa phương không nắm được để triển khai thực hiện, đơn vị cũng không có căn cứ thực hiện phạt chậm nộp do KTNN không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính về thuế và phạt chậm nộp thuế.
Vậy, đâu là nguyên nhân của những hạn chế nêu trên?
Về nguyên nhân khách quan
Một số dự án đầu tư đang trong quá trình thực hiện, chưa phê duyệt quyết toán nên đơn vị đề nghị sẽ thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN khi quyết toán; các đơn vị được kiểm toán gặp khó khăn về tài chính chưa bố trí được nguồn để thực hiện kiến nghị, có những đơn vị đã giải thể không còn đối tượng chịu trách nhiệm thực hiện kiến nghị.
Mặc dù Luật Kiểm toán nhà nước đã quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan KTNN, tuy nhiên thực tế quá trình thực hiện cho thấy, việc không có chế tài xử phạt đối với các đơn vị có vi phạm trong công tác thực hiện kiến nghị kiểm toán đã làm hạn chế hiệu quả công tác này. Những quyền hạn của KTNN theo luật định không đủ mạnh để có thể yêu cầu các đơn vị được kiểm toán thực hiện nghiêm túc, kịp thời các kết luận, kiến nghị đã đưa ra (KTNN chỉ có thể báo cáo lên các cơ quan có chức năng xem xét).
Một số kiến nghị của KTNN phù hợp với quy định của pháp luật nhưng do cơ chế, chính sách có những vướng mắc, bất cập, không còn phù hợp với thực tiễn nên việc các đơn vị thực hiện kiến nghị của kiểm toán theo các cơ chế, chính sách không còn phù hợp thực tiễn, tính khả thi không cao.
Bộ Tài chính là đơn vị có nhiệm vụ đôn đốc, theo dõi việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán về NSNN tại đơn vị được kiểm toán nhưng Bộ Tài chính cũng chưa có hướng dẫn rõ và đầy đủ cho các đơn vị này.
Theo quy định của Luật Ngân sách thì thẩm quyền của HĐND trong một cấp ngân sách còn chưa rõ ràng; việc “lồng ghép” giữa các cấp ngân sách dẫn đến vai trò của HĐND các cấp địa phương hạn chế, ảnh hưởng đến chất lượng giám sát của HĐND các cấp. Thực tế đó đã ảnh hưởng đến chất lượng việc thực hiện các kiến nghị của KTNN.
Về nguyên nhân chủ quan
Chất lượng của các kết luận, kiến nghị của KTNN: phương pháp tổng hợp trong các báo cáo kiểm toán chưa hợp lý, tại một số báo cáo kiểm toán ở các Tập đoàn, Tổng công ty chỉ đưa vào Bảng cân đối kế toán hợp nhất của toàn Tập đoàn, Tổng Công ty, nhưng kiến nghị xử lý, kết quả xử lý lại là những số liệu tại các doanh nghiệp thực hiện chế độ hạch toán độc lập. Do đó, khi thực hiện kiến nghị của KTNN, trong báo cáo kiểm toán không thể hiện rõ sai phạm thuộc đơn vị nào dẫn đến khó khăn trong việc đôn đốc thực hiện. Một số báo cáo kiểm toán chưa đưa ra được ý kiến đánh giá rõ ràng và toàn diện về tính trung thực, hợp lý của các số liệu quyết toán của đơn vị được kiểm toán; một số kết luận, kiến nghị của KTNN chưa sát với thực tế, thiếu bằng chứng thuyết phục hoặc kiến nghị nhưng không nêu rõ nguyên nhân dẫn đến các đơn vị, địa phương được kiểm toán phải có văn bản giải trình nhiều lần đề nghị xem xét lại. Một số kiến nghị còn chung chung, không rõ đối tượng, chưa sát thực tế nên khó khăn cho các đơn vị được kiểm toán trong quá trình thực hiện. Một số KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực chưa quan tâm đúng mức đến công tác kiểm tra, đôn đốc tình hình thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. Do nhiệm vụ kiểm toán hàng năm tăng lên và số lượng, chất lượng Kiểm toán viên nhà nước còn hạn chế nên việc kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán chưa được thường xuyên liên tục. Một số Đoàn kiểm toán chưa phối hợp tốt với địa phương, chưa đi sâu phân tích và lắng nghe giải trình của địa phương nên vẫn còn một số kết luận, kiến nghị kiểm toán chưa thỏa đáng, tính khả thi không cao làm khó khăn cho cho địa phương trong quá trình thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán.
Đơn vị được kiểm toán chưa nghiêm túc trong thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN: thực hiện không đúng thời gian theo kiến nghị, không báo cáo việc thực hiện kiến nghị kiểm toán, đơn vị cấp trên không thông báo cho các đơn vị trực thuộc về các kiến nghị xử lý tài chính của KTNN nên các đơn vị trực thuộc không có cơ sở thực hiện kiến nghị… Sự chỉ đạo của một số bộ, ngành, HĐND và UBND một số tỉnh, thành phố, đối với việc thực hiện kiến nghị của KTNN chưa tích cực.
Chưa có các chế tài cụ thể đối với việc không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các kết luận, kiến nghị của KTNN. Những năm trước khi chưa có Luật Kiểm toán nhà nước, hầu như chưa có một chế tài nào quy định việc thực hiện kết luận, kiến nghị của KTNN và thực trạng đó kéo dài nhiều năm. Luật Kiểm toán nhà nước được ban hành năm 2005 quy định KTNN có quyền kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý đối với các đơn vị không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các kết luận, kiến nghị; tuy nhiên vẫn không quy định cụ thể các chế tài xử phạt. Có những kiến nghị kiểm toán cần có sự phối hợp của nhiều bộ, ngành và địa phương nên việc thực hiện cần có thời gian (quá trình kiểm toán Kho bạc Nhà nước có những kiến nghị đối với các tỉnh, thành phố...). Việc sửa đổi các văn bản pháp luật theo kiến nghị của KTNN còn chậm do nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến nhiều đối tượng, nhiều bộ, ngành nên cần có thời gian lấy ý kiến của các bên liên quan để sửa đổi, bổ sung theo quy trình về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; một số văn bản được KTNN kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ nhưng đến thời điểm đơn vị nhận được báo cáo kiểm toán đã hết hiệu lực thi hành nên đơn vị không thực hiện điều chỉnh.
Một số đề xuất trong quá trình xem xét sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước
Thứ nhất, cần xác định rõ địa vị pháp lý của KTNN trong qúa trình sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992.
Thứ hai, Luật Kiểm toán nhà nước chưa có quy định cụ thể, rõ ràng về áp dụng các biện pháp chế tài đối với các đơn vị cố tình không thực hiện các kết luận, kiến nghị của KTNN, các trường hợp chậm trễ chưa thực hiện…; cần thiết bổ sung các quy định với chế tài cụ thể hơn, nghiêm khắc hơn để tác động đến các đơn vị thực hiện đầy đủ kiến nghị, báo cáo kịp thời. Bên cạnh đó cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan kiểm toán, kiểm toán viên trong việc đưa ra các kết luận, kiến nghị không đúng hoặc thiếu căn cứ pháp lý.
Thứ ba, bổ sung về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan KTNN: "thẩm định dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW.... hàng năm, trung hạn và dài hạn (nếu có)". Nếu quy định ở Luật Ngân sách nhà nước thì nên chuyển các quy định đó về Luật Kiểm toán nhà nước.
Thứ tư, tổ chức và nhiệm vụ của Hội đồng KTNN và các Hội đồng KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực hiện nay chưa tương xứng để đáp ứng được yêu cầu hỗ trợ Tổng Kiểm toán Nhà nước, nhất là khi bước vào thực hiện Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 với quy mô và chất lượng hoạt động kiểm toán ngày càng lớn, phức tạp, đồng thời chưa bảo đảm tính khách quan, chưa có cơ chế giám sát từ bên ngoài. Vì vậy, cần thiết kế một Hội đồng KTNN vừa bảo đảm tính khách quan và cơ chế giám sát từ bên ngoài, vừa giúp Tổng Kiểm toán Nhà nước qua công tác tư vấn, thẩm định những vấn đề phức tạp, quan trọng phát sinh mà các cơ quan thuộc KTNN khó thực hiện như: giải quyết những ý kiến còn khác nhau giữa KTNN và các đơn vị được kiểm toán.
Năm là, quy mô KTNN càng lớn, chất lượng ngày càng phức tạp thì việc phân công, phân cấp, chế độ trách nhiệm càng phải rõ ràng, chi tiết và cụ thể nhưng vẫn bảo đảm tuyệt đối nguyên tắc tổ chức và quản lý tập trung, thống nhất và được quy định ngay trong Luật (KTNN khu vực và KTNN chuyên ngành có được quyền thực hiện quy hoạch, bổ nhiệm, miễn nhiệm cấp phòng không?). Phân cấp cần chú ý bảo đảm cho cấp dưới đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm phù hợp với phạm vi quản lý; cần rà soát kỹ chức năng, nhiệm vụ của các tổ chức có chức năng quản lý hoặc có chức năng tham mưu, vai trò của từng tổ chức, cá nhân để kiện toàn tổ chức, tăng cường hiệu lực và hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ. Các cơ quan tham mưu thuộc KTNN cần được phân công cụ thể nhiệm vụ và được Luật hoá, tránh chồng chéo chức năng, nhiệm vụ hoặc trống về quản lý.
Thứ sáu, vấn đề có thành lập hay không thành lập Thanh tra KTNN, tên gọi, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn nên như thế nào cho phù hợp.
Thứ bẩy, không ngừng đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ về chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp và văn hoá ứng xử của Kiểm toán viên nhà nước để có đội ngũ nhân lực với chất lượng cao không những giỏi về chuyên môn nghiệp vụ mà còn có đạo đức nghề nghiệp tốt; chú ý đến xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm toán, đặc biệt là các cơ chế, chính sách của Trung ương và các chính quyền địa phương cấp tỉnh.
Thứ tám, KTNN nghiên cứu để ban hành hệ thống biểu mẫu thống nhất và phù hợp trong quá trình KTNN thực hiện công tác khảo sát để lập kế hoạch kiểm toán cũng như mẫu biểu báo cáo tình hình thực hiện kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước. Cần có quy định rõ ràng về yêu cầu đơn vị được kiểm toán cung cấp hồ sơ, chứng từ, tài liệu có liên quan đến nội dung kiểm toán kịp thời, đầy đủ và đồng bộ.
Thứ chín, quy định rõ cơ chế phối hợp, cách thức sử dụng kết quả giữa: KTNN với HĐND và UBND cấp tỉnh; với các cơ quan Thanh tra tránh việc chồng chéo trong kết luận, kiến nghị xử lý giữa các Đoàn Thanh tra, Đoàn Kiểm toán dẫn đến khó khăn cho các đơn vị được kiểm toán, thanh tra trong việc thực hiện kiến nghị.
Thứ mười, cần quy định rõ ràng và phù hợp về chế độ đãi ngộ đối với công chức, Kiểm toán viên nhà nước bảo đảm mức “dưỡng liêm” gắn với cơ chế trách nhiệm cụ thể.
Theo Tạp chí Kiểm toán số 10/2012