Trong khuôn khổ Hội thảo "Kiểm toán hiệu quả đầu tư công" do Kiểm toán Nhà nước phối hợp với Hiệp hội kế toán công chứng Anh (ACCA) tổ chức tại Hà Nội ngày 8/8/2012. Ông ông Khương Tiến Hùng - Phó Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành VI đã có bài tham luận: "Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng tại các doanh nghiệp Nhà nước". Ban Biên tập Website Kiểm toán Nhà nước xin trân trọng giới thiệu toàn văn bài tham luận này.

1. Những đặc điểm chủ yếu của các Dự án đầu tư xây dựng tại các doanh nghiệp nhà nước, Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước
Hiện nay chúng ta có 1.039 doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đã nhận được 40 tổng vốn kinh doanh, 30 tổng vốn tín dụng, 45 tổng giá trị tài sản của khu vực doanh nghiệp (sử dụng vốn NSNN khoảng 700.000 tỷ đồng, vay nợ tín dụng khoảng 415.000 tỷ đồng) nhưng chỉ đóng góp 30 GDP.
Nằm trong khu vực kinh tế Nhà nước, trong những năm qua các Tập đoàn, Tổng công ty (TCT), DNNN đã tích cực huy động nguồn vốn lớn để đầu tư xây dựng. Hiệu quả đầu tư góp phần quan trọng cho sự phát triển của nền kinh tế, thay đổi diện mạo đất nước và cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tuy nhiên có một thực tế là Công tác quy hoạch, kế hoạch và việc huy động sử dụng các nguồn lực tại các DNNN còn hạn chế, kém hiệu quả, đầu tư còn dàn trải. Cá biệt còn có các đơn vị sử dụng lãng phí, thất thoát một lượng lớn tiền và tài sản của Nhà nước như Vinashin, Vinaline. Có tình trạng trên là do các dự án đầu tư xây dựng (ĐTXD) tại các DNNN có nhiều đặc điểm riêng biệt, như:
- Quyền tự quyết định của DNNN trong việc quyết định đầu tư các dự án rất cao, trong khi còn thiếu các chế tài giám sát hiệu quả. Theo phân cấp, Chủ tịch Hội đồng quản trị, Chủ tịch hội đồng thành viên tại Tập đoàn, Tổng công ty đã được quyết định đầu tư đến các dự án nhóm A. Như vậy việc đầu tư do lãnh đạo DNNN tự quyết định mà không phải chịu sự quản lý của cơ quan quản lý nhà nước (theo Nghị định 132 thì chỉ báo cáo người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, chứ không bắt buộc phải báo cáo lên các bộ, ngành).
- Đặc điểm về vốn đầu tư cho các dự án. Nguồn vốn huy động cho dự án từ nhiều nguồn khác nhau như NSNN cấp, nguồn tín dụng bảo lãnh của Nhà nước, vốn trái phiếu, vốn vay ngân hàng thương mại và vốn tự có của DNNN,...Thông thường các dự án của các DNNN sử dụng vốn vay thương mại là chủ yếu, tại nhiều dự án có nguồn vốn vay chiếm quá 70 vốn đầu tư cho dự án. Theo qui định hiện hành, các dự án có vốn Nhà nước <30, mặc dù về số tuyệt đối là rất lớn, nhưng không bắt buộc phải tuân thủ các qui định liên quan của Nhà nước (mà chỉ khuyến khích áp dụng) như quy định về quản lý chi phí, quy định về đấu thầu...
- Các dự án ĐTXD của DNNN khi hoàn thành phần lớn được bàn giao cho chính DNNN đó sử dụng, do đó bên cạnh mặt tích cực đó là các dự án ĐTXD phù hợp với nhu cầu sử dụng, thuận lợi trong việc bàn giao đưa vào sử dụng,... nhưng còn có mặt hạn chế là dễ dãi trong việc nghiệm thu, bàn giao, bỏ qua nhiều lỗi kỹ thuật, hạch toán không rõ ràng giữa chi phí đầu tư với chi phí SXKD (đặc biệt là chi phí chạy thử), thời gian chạy thử, thời gian lập Biên bản nghiệm thu chậm...
- Các dự án ĐTXD của DNNN chủ yếu là nhằm mục đích kinh doanh, do đó khả năng thu hồi vốn phụ thuộc rất lớn vào tình hình SXKD của doanh nghiệp, tình hình phát triển kinh tế của đất nước
2. Đánh giá chung về công tác kiểm toán ĐTXD tại các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước
 2.1. Kết quả đạt được
Trong những năm qua, nhận được sự chỉ đạo, định hướng, kiểm tra, đôn đốc của lãnh đạo KTNN, cùng với sự tham gia, góp ý của các Vụ tham mưu từ khâu lập kế hoạch kiểm toán đến khâu soát Báo cáo kiểm toán và Sự nỗ lực, học hỏi kinh nghiệm của các đồng nghiệp, qua các tài liệu, chuẩn mực, qui trình kiểm toán, cùng với việc đánh giá, đúc rút kinh nghiệm sau kiểm toán. Bên cạnh nhiệm vụ chính là kiểm toán Báo cáo tài chính của các Tập đoàn, Tổng công ty Nhà nước thì Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành VI đã tích cực, chủ động nghiên cứu và tham gia kiểm toán tuân thủ công tác đầu tư xây dựng tại các Tập đoàn, Tổng công ty. Bước đầu công tác kiểm toán ĐTXD do KTNN Chuyên ngành VI thực hiện đã đạt được một số thành tựu thể hiện ở các kết quả sau:
- Có cái nhìn toàn diện hơn đối với mọi mặt hoạt động sản xuất kinh doanh của đơn vị được kiểm toán.
- Đã phát hiện và chỉ ra một số mặt còn tồn tại, yếu kém trong trong công tác quản lý đầu tư xây dựng tại các Tập đoàn, Tổng công ty như:
+ Chủ trương đầu tư và quyết định phê duyệt dự án không được cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng, thiếu sự thẩm định có chất lượng, dự án không đồng bộ, …. Việc điều tra khảo sát ban đầu không tính toán hết các khả năng, không sát với thực tế, chưa xem xét đầy đủ đến yếu tố cung cầu nên trong quá trình triển khai thường thay đổi nhiều về quy mô, tổng mức đầu tư, thiết kế, tổng dự toán dẫn đến tiến độ dự án chậm. Nhiều dự án phải dừng thực hiện gây lãng phí vốn đầu tư.
+ Công tác giải phóng mặt bằng còn nhiều khó khăn, vướng mắc, cơ chế chính sách về giải toả đền bù còn nhiều bất cập, mâu thuẫn, thiếu nhất quán giữa các loại dự án, giữa các địa phương và giữa các thời điểm thực hiện gây rất nhiều khó khăn cho quá trình triển khai, dẫn đến chậm tiến độ;
+ Công tác bố trí vốn cho các dự án còn dàn trải, bố trí vốn khi chưa có đủ các điều kiện theo quy định (chưa có quyết định đầu tư, chưa có thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán,…), bố trí vốn vượt quá thời gian quy định dẫn đến dự án kéo dài, chi phí đầu tư tăng, nợ đọng vốn đầu tư lớn.
 + Chất lượng công tác tư vấn đầu tư xây dựng còn yếu kém dẫn đến thi công phải sửa đổi phát sinh nhiều, làm tăng mức đầu tư, chậm tiến độ dự án.
+ Chấp hành các quy định pháp luật về lựa chọn nhà thầu còn chưa tốt, còn nhiều dự án gói thầu vi phạm trình tự, thủ tục, thi công trước khi tiến hành lựa chọn nhà thầu. Năng lực một số nhà thầu chưa đáp ứng yêu cầu theo hồ sơ mời thầu nhưng vẫn được chấp nhận, thực tế năng lực của một số nhà thầu không đáp ứng được yêu cầu công việc như thiếu máy móc, thiết bị thi công, thiếu nhân lực, thiếu nguồn tài chính để triển khai công việc.
+ Công tác thi công nghiệm thu thanh toán khối lượng còn sai sót, nghiệm thu, thanh toán vượt, nghiệm thu khi chưa đủ điều kiện về quản lý chất lượng, ...
- Từ đó, đã đề xuất nhiều kiến nghị phù hợp để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng vốn ĐTXD, tránh những thất thoát lãng phí có thể xảy ra.
 2.2. Các mặt còn hạn chế
- Khối lượng công tác đầu tư xây dựng tại các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước rất lớn, phạm vi rộng từ đầu tư xây dựng dân dụng và đầu tư xây dựng chuyên ngành, thực hiện phân tán tại Công ty mẹ và các đơn vị thành viên dẫn đến khó khăn trong việc xác định mục tiêu, nội dung, phạm vi, đối tượng kiểm toán. Nếu thực hiện chọn một vài dự án để thực hiện kiểm toán theo qui trình kiểm toán đầu tư thì có thể kiểm toán sâu, chi tiết, cụ thể những tồn tại của dự án đó nhưng không đủ để khái quát, đánh giá tình hình cả Tập đoàn, Tổng công ty được kiểm toán. 
Nguyên nhân chính trong những năm vừa qua KTNN Chuyên ngành VI chưa thực hiện kiểm toán để có thể đánh giá tổng thể công tác đầu tư dự án trong các Tập đoàn, Tổng công ty là:
+ Nhiệm vụ KTNN Chuyên ngành VI được giao chủ yếu là các dự án nhóm B trở xuống và các dự án thực hiện chủ yếu là những dự án, hạng mục đã hoàn thành quyết toán, do đó không đại diện cho tổng thể.
+ Nguồn nhân lực kiểm toán viên để thực hiện kiểm toán còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng.
+ Chủ yếu thực hiện kiểm toán tuân thủ quản lý ĐTXD, không thực hiện kiểm toán khối lượng, giá trị vốn đầu tư một cách thường xuyên.
- Do các dự án ĐTXD của DNNN cũng chính là tài sản hoặc giá vốn của DN nên kết quả kiểm toán điều chỉnh xuất toán, giảm giá trị công trình chỉ ảnh hưởng đến chỉ tiêu Nguyên giá TSCĐ bàn giao hoặc giá vốn sản phẩm của DN, không thực hiện kiến nghị thu hồi vào NSNN, dẫn đến tính răn đe, kỷ luật tài chính chưa được cao.
- Việc KTNN Chuyên ngành VI thực hiện nội dung kiểm toán dự án ĐTXD trong doanh nghiệp kết hợp với kiểm toán báo cáo tài chính của các Tập đoàn, Tổng công ty dẫn đến khó khăn trong việc bố trí đoàn kiểm toán, cụ thể:
+ Hồ sơ mẫu biểu chưa quy định do đó nội dung kiểm toán đầu tư trong doanh nghiệp chỉ là một phần đánh giá trong báo cáo kiểm toán Tập đoàn, Tổng công ty, không được coi là trọng tâm của báo cáo kiểm toán;
+ Quy trình kiểm toán đầu tư trong doanh nghiệp chưa có nên phải áp dụng quy trình đầu tư dự án, nhưng do đặc thù của dự án ĐTXD trong doanh nghiệp khác với dự án ĐTXD sử dụng 100 vốn ngân sách nhà nước nên cũng khó khăn trong việc áp dụng quy trình đầu tư một cách đầy đủ.
+ Khi bố trí đoàn kiểm toán, để tránh chồng chéo khi thực hiện kiểm toán tại đơn vị thì phải kết hợp cả mục tiêu, nội dung kiểm toán  dự án ĐTXD trong doanh nghiệp với mục tiêu, nội dung kiểm toán báo cáo tài chính, nhưng niên độ kiểm toán và thời gian kiểm toán giữa kiểm toán đầu tư XDCB và kiểm toán báo cáo tài chính có sự khác biệt, ví dụ kiểm toán dự án ĐTXD phải cần thời gian kiểm toán dài hơn, niên độ kiểm toán nhiều năm còn kiểm toán báo  cáo tài chính thời gian ngắn hơn, niên độ kiểm toán chỉ là 1 năm.
- Khó khăn về cơ sở pháp lý trong thực hiện kiểm toán. Nguồn vốn thực hiện dự án thường là nguồn vốn vay với giá trị lớn hơn 70 Tổng mức đầu tư dự án nên doanh nghiệp không phải tuân thủ bắt buộc qui định của Nhà nước về lựa chọn nhà thầu và quản lý chi phí. Ngoài ra tại các đơn vị là các công ty cổ phần đầu tư vốn thì việc xác định có phải tuân theo các qui định của nhà nước về đấu thầu, quản lý chi phí cũng chưa rõ ràng. Ngoài ra, việc xác định được phần vốn Nhà nước thực tế đầu tư trong DNNN cũng như vốn Nhà nước đầu tư trong dự án ĐTXD cũng rất khó khăn, chưa rõ ràng (đặc biệt là việc sử dụng nguồn vốn đầu tư phát triển trong DNNN).
3. Những kiến nghị, giải pháp để nâng cao chất lượng kiểm toán ĐTXD tại các Tập đoàn, Tổng công ty, DNNN
3.1. Nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả, chất lượng quản lý ĐTXD tại các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước
- Đổi mới tư duy về vai trò và chức năng của DNNN, thu hẹp phạm vi ngành nghề và hoạt động đầu tư nhà nước, tập trung vốn cho dự án đầu tư đối với các ngành nghề chính, có hiệu quả, tránh tình trạng đầu tư dàn trải, vừa đầu tư vốn cho dự án ĐTXD mới, vừa thoái vốn nhà nước ra khỏi các ngành, các doanh nghiệp không thuộc chức năng của DNNN. Mạnh dạn cắt bỏ những dự án kém hiệu quả, dự án có vốn đầu tư lớn, chưa thật cấp bách, thời gian đầu tư dài
- Phải quy định cụ thể tiêu chuẩn, nguyên tắc phòng ngừa rủi ro trong dự án ĐTXD của DNNN, khi xác định vốn cho các dự án ĐTXD phải tính đến nợ của các DNNN so với vốn chủ sở hữu, so với tổng tài sản, ngưỡng cần báo động rủi ro, phải được đánh giá lại từng năm, từng thời kỳ để điều chỉnh trong quản lý.
- Các dự án ĐTXD trong DNNN phải được bố trí vốn đầy đủ, đồng thời quy định cụ thể trách nhiệm của các chủ thể liên quan đến sự chậm trễ tiến độ của dự án ĐTXD; Chỉ khi nào đủ nguồn lực mới cho thực hiện triển khai; Phải có bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả sau đầu tư cũng như lãng phí vốn khi dự án chậm tiến độ.
- Cần phải tăng cường quản lý Dự án ĐTXD trong DNNN theo hướng Bộ chủ quản chuyên ngành sẽ chịu trách nhiệm quản lý toàn diện các dự án ĐTXD trong DNNN thuộc Bộ quản lý, kể cả bằng nguồn vốn vay, vì DNNN nợ hệ thống ngân hàng thì xét về bản chất Nhà nước chính là chủ sở hữu bị mất vốn hoặc Nhà nước phải đứng ra xử lý nợ xấu của hệ thống ngân hàng nếu DNNN không trả được.
- Hiệu quả dự án ĐTXD trong DNNN phụ thuộc nhiều vào tình hình hoạt động SXKD của doanh nghiệp, muốn xác định rõ ràng hiệu quả của các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước cần tách bạch nhiệm vụ kinh doanh vì lợi nhuận với nhiệm vụ công ích, xã hội của các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước, các nhiệm vụ công nào mà DNNN phải đảm nhiệm cũng phải được quy định rõ ràng, tránh tình trạng nhập nhằng giữa mục tiêu lợi nhuận và phi lợi nhuận.
- Công khai minh bạch hoạt động của DNNN, cổ phần hóa DNNN, minh bạch trong đấu thầu dự án ĐTXD trong DNNN, quy định bắt buộc đấu thầu trong các dự án ĐTXD không phân biệt nguồn vốn Nhà nước hay nguồn vốn vay, vốn tự có của doanh nghiệp, Hạn chế tính độc quyền của nhiều Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước, chức danh Lãnh đạo một số Tập đoàn lớn, nếu cần thiết, do các tiểu ban thuộc Quốc hội bổ nhiệm, tiểu ban chủ yếu là các doanh nhân thành đạt của nền kinh tế (vì vốn đầu tư DNNN hình thành từ NSNN, chính là nguồn thu từ dân).
- Cần phải có tiêu chí rõ ràng về năng lực nhà thầu để tránh tình trạng chứng minh năng lực thì mượn năng lực nhà thầu khác cho đủ nhưng thực tế không có đủ năng lực để thực hiện, dẫn đến dự án chậm tiến độ, kém hiệu quả.
- Các dự án ĐTXD trong DNNN cần phải được kiểm toán ngay từ khi lập dự án để đảm bảo tính khả thi, hiệu quả ngay từ đầu, tránh tình trạng hậu kiểm như hiện nay.
3.2. Kiến nghị đối với Kiểm toán Nhà nước để nâng cao chất lượng kiểm toán ĐTXD tại các Tập đoàn, Tổng công ty, DNNN
- Do số lượng dự án đầu tư của một Tập đoàn, Tổng công ty rất lớn, có khi lên đến hàng trăm dự án với tổng mức đầu tư lên đến hàng chục ngàn tỷ đồng. Việc lựa chọn 01 hoặc 02 dự án có giá trị quyết toán vài chục đến vài trăm tỷ đồng đôi khi không bao quát, thể hiện hết tình hình đầu tư xây dựng tại đơn vị. Để có đánh giá tổng quát về tình hình đầu tư xây dựng tại đơn vị thì kiến nghị cho phép KTNN Chuyên ngành VI kiểm toán theo hướng kết hợp kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với toàn bộ dự án thực hiện tại Tập đoàn, Tổng công ty và các đơn vị thành viên (có thể thành chuyên đề kiểm toán) đồng thời với việc kiểm toán quyết toán vốn đầu tư tại 01 hoặc 02 dự án.
- Cho phép KTNN Chuyên ngành VI kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với các dự án nhóm A và các dự án chưa hoàn thành nhưng có các hạng mục, phần công việc đã hoàn thành.
- Bổ sung thêm nhân lực là các kiểm toán viên có trình độ, kinh nghiệm theo ngành nghề chuyên môn sâu đối với các lĩnh vực. Trang bị máy móc, công cụ, phương tiện kỹ thuật phù hợp phục vụ công tác kiểm toán
- Chọn mẫu một số công trình, hạng mục công trình để kiểm tra thực tế tại hiện trường, đối chiếu với hồ sơ hoàn công và tài liệu quyết toán để xác định khối lượng quyết toán chính xác, phù hợp. Cần thiết có thể đối chiếu, xác minh với nhà thầu sau khi được sự đồng ý của Trưởng đoàn kiểm toán phê duyệt.
- Thường xuyên tổ chức học tâp, hội nghị, tọa đàm để chia sẻ thông tin, kinh nghiệm nhằm nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ kiểm toán viên.
- Tiến tới thành lập riêng Đoàn kiểm toán dự án ĐTXD của DNNN, độc lập với Đoàn kiểm toán báo cáo tài chính DNNN./.