Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán các dự án đầu tư và chương trình mục tiêu quốc gia do Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành IV thực hiệnTrong khuôn khổ Hội thảo "Kiểm toán hiệu quả đầu tư công" do Kiểm toán Nhà nước phối hợp với Hiệp hội kế toán công chứng Anh (ACCA) tổ chức tại Hà Nội ngày 8/8/2012. Ông Trương Văn Tạo - Phó Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành IV đã có bài tham luận: "Thực trạng và giải pháp nâng cao chất lượng kiểm toán các dự án đầu tư và chương trình mục tiêu Quốc gia do Kiểm toán Nhà nước chuyên ngàng IV thực hiện". Ban Biên tập Website Kiểm toán Nhà nước xin trân trọng giới thiệu toàn văn bài tham luận này. I. KHÁI QUÁT VỀ ĐẶC ĐIỂM CỦA CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ VÀ CỦA CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA (CTMTQG) Các dự án đầu tư và các Chương trình mục tiêu quốc gia thường có quy mô lớn, bao gồm nhiều tiểu dự án hoặc các dự án thành phần, phạm vi tổ chức thực hiện trên địa bàn rộng, thời gian thực hiện kéo dài qua nhiều năm, hệ thống các quy định và văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến dự án khá phức tạp; có nhiều cơ quan, đơn vị liên quan đến quá trình quản lý, tổ chức thực hiện một dự án;Nhiều trường hợp, khi tiến hành kiểm toán, các đơn vị trực tiếp thực hiện dự án đã có sự thay đổi, biến động lớn: cán bộ trực tiếp quản lý dự án đã thuyên chuyển công tác khác, nghỉ hưu, hoặc đã chết; các nhà thầu đã sát nhập, giải thể, hoặc tuyên bố phá sản,… gây khó khăn lớn cho công tác kiểm toán.Đó là những đặc điểm nổi bật đồng thời cũng là những trở ngại lớn đối với các cuộc kiểm toán; II. TÌNH HÌNH VÀ KẾT QUẢ KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ VÀ CTMTQG DO KTNN CHUYÊN NGÀNH IV ĐÃ KIỂM TOÁN TỪ NĂM 2005 ĐẾN NĂM 2011Trong giai đoạn 2005 - 2011 KTNN chuyên ngành IV đã thực hiện kiểm toán 50 dự án và 2 Chương trình mục tiêu quốc gia với tổng vốn đầu tư trên 70 nghìn tỷ đồng;Các dự án đầu tư chủ yếu thuộc lĩnh vực giao thông, thủy điện, ngoài ra còn có một số dự án thủy lợi. Qua hoạt động kiểm toán, đã kiến nghị xử lý tài chính tổng số 1.415 tỷ; trong đó số thu hồi nộp NSNN và giảm thanh toán là 319 tỷ đồng; xử lý khác là 1.096 tỷ đồng.Các đoàn kiểm toán cũng đã kiến nghị các Bộ, ngành và các Ban QLDA kịp thời khắc phục các tồn tại, thiếu sót trong công tác chỉ đạo điều hành và quản lý dự án; kiến nghị đối với các Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Công thương, Bộ Nông nghiệp & Phát triển nông thôn xem xét để sửa đổi kịp thời một số quy định, chính sách không phù hợp để nâng cao hiệu quả đầu tư dự án.III. NHỮNG VẤN ĐỀ CÒN HẠN CHẾ, TỒN TẠI TRONG QUÁ TRÌNH KIỂM TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ VÀ CÁC CTMTQG1. Thực hiện kiểm toán chưa kỹ, chưa sâu đối với một số nội dung1.1. Đối với giai đoạn lập, thẩm định và phê duyệt dự án Quá trình kiểm toán mới chỉ kiểm tra tuân thủ về: sự đầy đủ của hồ sơ, tài liệu; tình hình chấp hành về  trình tự, thủ tục và tính hợp lý, hợp pháp đối với hồ sơ, tài liệu của dự án;Nhiều nội dung chưa được kiểm toán và đánh giá như: sự cần thiết Nhà nước phải đầu tư dự án và sự phù hợp của dự án với quy hoạch phát triển của ngành, của địa phương nơi xây dựng công trình; đánh giá về sự hợp lý về quy mô, kết cấu và tính khoa học của các giải pháp thiết kế của dự án; đánh giá về khả năng thu hồi vốn, hiệu quả kinh tế của dự án và những tác động về môi trường, tác động xã hội của dự án; đánh giá về tổng mức đầu tư và khả năng huy động các nguồn lực để đầu tư cho dự án; đánh giá được về thời gian cần thiết để đầu tư, phân kỳ đầu tư của dự án. 1.2. Đối với công tác thiết kế, dự toán Quá trình kiểm toán mới chỉ kiểm toán tính tuân thủ về: sự đầy đủ của hồ sơ, tài liệu; tình hình chấp hành về  trình tự, thủ tục và tính hợp lý, hợp pháp đối với hồ sơ, tài liệu thiết kế, dự toán; kiểm toán về sự hợp lý, chính xác về số liệu dự toán.Có những nội dung quan trọng nhưng chưa kiểm tra, đánh giá được như: đánh giá được về  tính khoa học, hợp lý của các giải pháp thiết kế (về quy mô, kết cấu, chủng loại và nguồn cung cấp vật liệu sử dụng cho công trình .v.v.).1.3. Đối với công tác đấu thầuCác đoàn kiểm toán mới chỉ tập trung kiểm toán sự tuân thủ về trình tự, thủ tục trên cơ sở hồ sơ, tài liệu đấu thầu.Một số vấn đề khác chưa được kiểm tra sâu như: kiểm tra đánh giá về chất lượng hồ sơ mời thầu, tính khoa học, hợp lý của các nội dung được quy định chi tiết trong hồ sơ mời thầu và của thang điểm chấm thầu.1.4. Đối với công tác quản lý thi công, nghiệm thu thanh toánQuá trình kiểm toán đã kiểm tra được một số nội dung như: Kiểm toán tuân thủ về công tác quản lý khối lượng, định mức, đơn giá, quản lý chất lượng và tiến độ thi công; Kiểm tra sự chính xác về số liệu giá trị được nghiệm thu thanh toán.Một số vấn đề rất quan trong nhưng chưa kiểm tra và đánh giá sâu như: kiểm tra, đánh giá được về tính khoa học, hợp lý của biện pháp tổ chức thi công; kiểm tra đến tận cùng về nguyên nhân dẫn tới chậm tiến độ thi công để kiến nghị xử lý phù hợp; đánh giá về chất lượng công trình.1.5. Đối với giai đoạn kết thúc thi công, bàn giao đưa công trình vào khai thác, sử dụngHầu hết các cuộc kiểm toán, đều thực hiện kiểm tra ở thời điểm đang thi công xây dựng dở dang; nên chưa thực hiện kiểm toán đối với Báo cáo quyết toán vốn đầu tư công trình hoàn thành.Do vậy, chưa tiến hành kiểm toán đối với một số nội dung như: kiểm tra việc xác định nguyên giá TSCĐ đầu tư xây dựng hoàn thành đưa vào sử dụng, trọng tâm là tính toán quy đổi số vốn đã bỏ ra trong quá trình đầu tư hình thành tài sản cố định; các khoản chi phí đầu tư không hình thành tài sản; kiểm tra, xử lý về công nợ, vật tư tồn đọng của các Ban QLDA; kiểm tra, đánh giá đối với quá trình khai thác, sử dung công trình sau khi kết thúc đầu tư. 2. Kết quả kiểm toán chưa đưa ra được ý kiến đánh giá sâu sắc, toàn diện về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của dự án đầu tưHệ quả của quá trình kiểm toán chưa đầy đủ và chưa đi sâu kiểm tra một số giai đoạn, một số khâu của quá trình đầu tư dự án nêu trên dẫn tới kết quả kiểm toán không phát hiện và đánh giá được các sai sót, gian lận trong giai đoạn lập, phê duyệt dự án đầu tư, từ đó sẽ ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả của dự án; chưa phát hiện được các gian lận trong công tác thiết kế, lập biện pháp tổ chức thi công, đây là tiền đề làm tăng chi phí, gây làng phí và thất thoát vốn đầu tư; không đưa ra được ý kiến đánh giá được về chất lượng công trình, đây là yếu tố đặc biệt quan trọng quyết định đến hiệu quả sử dụng công trình; chưa đánh giá được về hiệu quả khai thác sử dụng công trình sau khi đưa vào sử dụng nên không thể có ý kiến đánh giá một cách đầy đủ, toàn diện về hiệu quả đầu tư dự án.Đối với các cuộc kiểm toán CTMTQG hoặc các dự án đầu tư lớn liên quan đến nhiều địa phương, đơn vị, Kiểm toán viên còn rất lúng túng trong việc kiểm tra, đánh giá về công tác chỉ đạo điều hành.Do vậy, qua kiểm toán cũng chưa đưa ra được những kiến nghị quan trọng với Chính phủ, các Bộ, ngành để điều chỉnh cơ chế, chính sách để nâng cao hiệu quả đầu tư dự án.IV.  NGUYÊN NHÂN CỦA NHỮNG HẠN CHẾ, TỒN TẠI 1. Nguyên nhân khách quan- Do lĩnh vực hoạt động của kiểm toán Nhà nước mới mẻ; Quy trình kiểm toán đối với dự án đầu tư và đối với CTMTQG chưa thật sự hoàn thiện; lực lượng Kiểm toán viên còn hạn chế về chuyên môn nghiệp vụ và kinh nghiệm kiểm toán, chưa được trang bị đầy đủ kiến thức, kỹ năng kiểm toán đặc biệt là kiểm toán hoạt động; phương tiện vật chất, kỹ thuật hỗ trợ kiểm toán bị hạn chế; chế độ đãi ngộ đối với kiểm toán viên thấp.v.v.. đã hạn chế rất nhiều đến chất lượng và hiệu quả của các cuộc kiểm toán.- Do đặc điểm kinh tế - kỹ thuật của các dự án đầu tư và các CTMTQG thường có quy mô dự án lớn, thời gian đầu tư dài, có nhiều chủ thể liên quan đến quá trình thực hiện của một dự án; Hệ thống quy định pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng chưa đồng bộ, chưa hoàn thiện, liên quan đến nhiều lĩnh vực, phức tạp, tuổi thọ công trình dài.v.v.. đã gây nhiều khó khăn, trở ngại cho hoạt động kiểm toán.2. Nguyên nhân chủ quan - Nhận thức của một bộ phận cán bộ, kiểm toán viên chưa thật sự đầy đủ và sâu sắc về mục tiêu kiểm toán do vậy, đã làm giảm hiệu quả của quá trình chỉ đạo, kiểm tra và thực hành kiểm toán của các đoàn kiểm toán.- Tâm lý ngại khó, ngại khổ của các kiểm toán viên trong quá trình thực hiện kiểm toán. Hầu hết các Kiểm toán viên đều ngại va chạm với các cơ quan Nhà nước, các cơ quan quản lý, điều hành cấp trên của các Ban quản lý dự án; ngại kiểm tra và đánh giá đối với các vấn đề chuyên môn sâu, đòi hỏi phải có trình độ cao và có nhiều kinh nghiệm. Do vậy, kết quả kiểm toán thường đưa ra các ý kiến đánh giá hời hợt, thiếu tính thuyết phục.- Chất lượng công tác khảo sát, lập kế hoạch kiểm toán chưa cao: nhiều trường hợp, thông tin, số liệu khảo sát thu thập bị sai lệch, thiếu nhiều thông tin quan trọng liên quan đến quá trình tổ chức hoạt động kiểm toán; Nhiều Kế hoạch kiểm toán không xác định đầy đủ nội dung kiểm toán, nội dung kiểm toán chưa thật sự đáp ứng được mục tiêu kiểm toán; xác định số lượng các đầu mối, đơn vị được kiểm toán không hợp lý, hầu hết các Kế hoạch kiểm toán không xây dựng được hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư, đánh giá công tác chỉ đạo điều hành; Kế hoạch chi tiết của các Tổ kiểm toán chủ yếu là thể hiện sự phân công nhiệm vụ cho các kiểm toán viên, chưa chi tiết hóa mục tiêu và nội dung kiểm toán đối với từng hạng mục, gói thầu .v.v. do vậy, Kế hoạch kiểm toán chưa thật sự là công cụ để tổ chức hoạt động của đoàn kiểm toán và của mỗi kiểm toán viên, chưa thực sự là căn cứ quan trọng để kiểm tra, đánh giá hoạt động của các đoàn kiểm toán. Chất lượng Kế hoạch kiểm toán thấp đã ảnh hưởng rất tiêu cực đến chất lượng và hiệu quả các cuộc kiểm toán.- Công tác đào tạo, tập huấn về kỹ năng kiểm toán còn bị hạn chế nhiều về hiệu quả: một số nội dung, chương trình đào tạo chưa phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ kiểm toán; chưa phân loại hợp lý về đối tượng, chuyên môn để đào tạo; công tác đào tạo để chuyển xếp ngạch kiểm toán viên chưa tạo được sự khác biệt hơn hẳn về chất giữa các ngạch, bậc nên có tình trạng một số kiểm toán viên chính có hiệu quả công tác thấp hơn kiểm toán viên thậm chí còn thấp hơn so với cả kiểm toán viên dự bị; chưa có nhiều chương trình đào tạo, tập huấn về kỹ năng kiểm toán cho các kiểm toán viên.- Công tác chỉ đạo, kiểm tra đối với quá trình kiểm toán chưa có nhiều hiệu quả: chủ yếu là kiểm tra chấp hành quy định về hồ sơ, mẫu biểu, kiểm tra việc thực hiện Quy chế hoạt động của đoàn kiểm toán; Các cuộc kiểm tra chưa thực sự đi sâu kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán như việc chấp hành quy trình kiểm toán, việc thực hiện các mục tiêu, nội dung kiểm toán, kiểm tra việc thu thập và đánh giá bằng chứng kiểm toán .v.v. dẫn tới hiệu quả kiểm tra, chỉ đạo đối với các đoàn kiểm toán chưa cao.V. CÁC GIẢI PHÁP ĐỂ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG KIỂM TOÁN, GÓP PHẦN NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ1. Những biện pháp quan trọng trước mắt1.1. Nâng cao nhận thức, tinh thần tự giác học tập, rèn luyện của mỗi  Kiểm toán viên- Tăng cường phổ biến, tuyên truyền để kiểm toán viên nhận thức đầy đủ, sâu sắc về chức năng, nhiệm vụ của ngành, mục tiêu kiểm toán hàng năm, mục tiêu, nội dung của từng cuộc kiểm toán.- Từng kiểm toán viên phải tự giác cập nhật, nghiên cứu chế độ, chính sách mới; không ngừng học tập, tích lũy kinh nghiệm, kỹ năng thu thập và đánh giá bằng chứng kiểm toán; nhận thức đúng đắn về tác dụng của việc ghi Nhật ký làm việc của kiểm toán viên. Tự xây dựng quyết tâm cao để sẵn sàng đảm nhận nhiệm vụ kiểm toán khó, tự tin khi làm việc với các cơ quan quản lý, điều hành dự án.1.2. Nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng cấp Vụ trong việc thẩm định các Kế hoạch kiểm toán và các Báo cáo kiểm toán- Xây dựng Quy trình làm việc của Hội đồng phải thể hiện sự chuyên nghiệp, đề cao trách nhiệm của các Thành viên của hội đồng.- Phải lựa chọn để đưa vào làm Thành viên hội đồng là những Kiểm toán viên có trình độ, kinh nghiệm và ý thức nhiệt tình, trách nhiệm cao với tập thể.- Tổng kiểm toán Nhà nước có thể ủy quyền cho Hội đồng cấp Vụ thẩm định các Kế hoạch kiểm toán và Báo cáo kiểm toán của những cuộc kiểm toán có quy mô nhỏ, không phức tạp để giảm bớt thủ tục hành chính, tiết kiệm thời gian.1.3. Nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác đào tạo, tập huấn- Phải xây dựng nội dung, chương trình đào tạo sát với yêu cầu nhiệm vụ và phù hợp với từng loại đối tượng kiểm toán viên, bố trí phần lớn chương trình đào tạo nhằm nâng cao kỹ năng kiểm toán.- Chú trọng hình thức kèm cặp, cầm tay chỉ việc cho các kiểm toán viên tập sự, dự bị thông qua việc hướng dẫn giúp đỡ của các kiểm toán viên có kinh nghiệm; ưu tiên bố trí người hướng dẫn luôn đi kiểm toán cùng với kiểm toán viên được hướng dẫn, bồi dưỡng trong các đoàn kiểm toán.- Tăng cường giao nhiệm vụ đào tạo, tập huấn cho các Kiểm toán chuyên ngành, khu vực tự tổ chức, hạn chế đào tạo tập trung, quy mô lớp học lớn do ngành tổ chức.- Mở nhiều lớp đào tạo, tập huấn về kiểm toán hoạt động vì hiện nay có rất nhiều kiểm toán viên chưa được trang bị kiến thức và kỹ năng về kiểm toán hoạt động.- Lựa chọn, bố trí giảng viên đào tạo có chất lượng, có nhiều kinh nghiệm thực tiễn nghề nghiệp để nâng cao chất lượng đào tạo, tập huấn.1.4. Tăng cường số lượng các cuộc kiểm toán hoạt động, kiểm toán chuyên đề với quy mô cuộc kiểm toán hợp lý, hoàn toàn do các KTNN chuyên ngành hoặc KTNN khu vực tổ chức thực hiện- Khẩn trương tổng kết, rút kinh nghiệm các cuộc kiểm toán chuyên đề của năm 2012 do Tổng Kiểm toán Nhà nước đã chỉ đạo thực hiện.- Mỗi đơn vị phải chủ động nghiên cứu, lựa chọn ít nhất một cuộc kiểm toán hoạt động để đưa vào Kế hoạch năm.- Từng đơn vị, chỉ đạo thí điểm cuộc kiểm toán hoạt động để từ đó rút kinh nghiệm, nâng cao chất lượng trong công tác khảo sát, lập Kế hoạch, chỉ đạo kiểm tra và kỹ năng kiểm toán hoạt động cho đội ngũ Kiểm toán viên.1.5. Nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, chỉ đạo của Trưởng đoàn, Kiểm toán trưởng và của các Vụ chức năng- Đối với từng chức danh, đơn vị cần xác định đầy đủ chức trách, nhiệm vụ liên quan đến từng khâu, từng giai đoạn của quá trình kiểm toán để thực hiện kiểm tra, chỉ đạo.- Xác định nội dung, thời gian và phương pháp kiểm tra thật cụ thể, đi sâu vào nghiệp vụ kiểm toán.- Nội dung kiểm tra cần tập trung vào các vấn đề quan trọng như: chất lượng công tác khảo sát, chất lượng của Kế hoạch kiểm toán tổng quát và Kế hoạch chi tiết của Tổ kiểm toán; việc thực hiện quy trình kiểm toán; thực hiện các nội dung kiểm toán chi tiết theo Kế hoạch được duyệt.2. Các biện pháp lâu dài2.1. Nâng cao chất lượng đội ngũ kiểm toán viên ngay từ khâu tuyển dụng, nâng cao mức thu nhập, đảm bảo đời sống cho cán bộ kiểm toán viên- Đối với các trưởng hợp thi tuyển, cần phải nghiên cứu xem xét để ban hành quy định về tiêu chuẩn, điều kiện để được dự thi tuyển vào cơ quan KTNN phải chú trọng về trình độ và nghiệp vụ chuyên môn được đào tạo như: chỉ tuyển dụng đối với một số chuyên ngành được đào tạo tại những trường Đại học có uy tín, kết quả của quá trình học tập, rèn luyện  trong trường đại học, kết quả thi tốt nghiệp đại học .v.v. phải đạt mức tối thiểu như thế nào mới được dự tuyển.- Tương tự như vậy, đối với việc xét tuyển, cũng phải ban hành quy định về tiêu chuẩn, điều kiện tối thiểu để được sát hạch, xét tuyển; quy định về việc kiểm tra, xác minh đối với cán bộ xét tuyển.- Từng bước, đề xuất với Nhà nước điều chỉnh chế độ về lương, phụ cấp nghề nghiệp để nâng cao thu nhập cho Kiểm toán viên để họ yên tâm công tác, giữ vững đạo đức nghề nghiệp.2.2. Xây dựng và ban hành hệ thống các quy trình về: thẩm định Kế hoạch kiểm toán; Thẩm định Báo cáo kiểm toán; Kiểm tra chất lượng kiểm toán; Thanh tra đối với hoạt động kiểm toán- Mỗi Quy trình phải xác định rõ nội dung công việc, trình tự và phương pháp thực hiện .v.v. để tăng dần tính chuyên nghiệp của công tác thẩm định, kiểm tra.- Quy trình được áp dụng sẽ đảm bảo sự chính xác, khách quan và nâng cao chất lượng công tác thẩm định, kiểm tra, hạn chế rủi ro góp phần nâng cao chất lượng kiểm toán.2.3. Từng bước hoàn thiện các Quy trình kiểm toán dự án đầu tư, Quy trình kiểm toán CTMTQG tiến tới xây dựng thành Cẩm nang hoặc Sổ tay kiểm toán đối với dự án đầu tư và CTMTQGHiện nay, Quy trình kiểm toán đang áp dụng chưa thực sự hoàn chỉnh, thiếu chi tiết và một số nội dung còn chung chung nên tác dụng của Quy trình bị hạn chế.Việc hoàn thiện và xây dựng thành Cẩm nang hoặc Sổ tay kiểm toán sẽ phát huy tác dụng rất tốt đối với việc nâng cao tính chuyên nghiệp và hiệu quả của quá trình thực hành kiểm toán đối với mỗi kiểm toán viên, thuận tiện cho công tác đào tạo, tập huấn góp phần tích cực nâng cao chất lượng kiểm toán.2.4. Biện pháp hỗ trợ kỹ thuật và chuyên giaThực tế hiện nay, Kiểm toán viên chỉ mới đánh giá được công tác quản lý chất lượng, chưa đủ cơ sở để đưa ra ý kiến độc lập đánh gía chất lượng công trình do đó, việc đánh giá hiệu quả đầu tư dự án gặp khó khăn. Do vậy, cần tăng cường đầu tư mua sắm các phương tiện kỹ thuật, máy móc thiết bị phù hợp để hỗ trợ kiểm toán viên trong việc kiểm tra, đánh giá chất lượng công trình; bố trí đầy đủ kinh phí để thuê chuyên gia bên ngoài kiểm định chất lượng công trình trong những trường hợp cần thiết./.