ThS. Đặng Văn Hải

Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế Kiểm toán Nhà nước

Tiêu chí là những chuẩn mực, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loại một sự vật, hiện tượng. Tiêu chí hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước là những dấu hiệu, chuẩn mực dựa vào đó để nhận biết, đánh giá được mức độ hoàn thiện của pháp luật về kiểm toán nhà nước là tốt hay chưa tốt, đạt hay chưa đạt. Xác định tiêu chí hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễn trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta hiện nay.

Để có cơ sở đánh giá, xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về kiểm toán nhà nước, cần phải dựa vào những tiêu chí nhất định. Những tiêu chí đó – xét về mặt lý thuyết, là những yếu tố làm nên giá trị của hệ thống; xét về mặt thực tiễn, là những điều kiện đòi hỏi công tác xây dựng pháp luật phải đáp ứng để bảo đảm và phát huy vai trò to lớn của pháp luật về kiểm toán nhà nước. Có thể phân chia các tiêu chí nêu trên thành 3 loại cơ bản sau đây:

Thứ nhất: Tiêu chí về nội dung

Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện phải đáp ứng được các tiêu chuẩn về mặt nội dung cơ bản sau đây:

- Có nội dung phù hợp với quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về phát triển Kiểm toán Nhà nước.

- Phù hợp với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội tồn tại một cách khách quan, tính phù hợp của pháp luật về kiểm toán nhà nước thể hiện sự tương quan giữa trình độ của pháp luật về kiểm toán nhà nước với sự phát triển của nền kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở mỗi thời kỳ phát triển cũng như hệ thống pháp luật nói chung.

- Phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, thể hiện ở những tiêu chí như tính công khai, minh bạch, dân chủ và xã hội hoá...

- Phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán quốc tế của Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) mà Việt Nam là thành viên và thông lệ quốc tế về pháp luật kiểm toán của các nước trên thế giới. Tiêu chí này đòi hỏi pháp luật về kiểm toán nhà nước phải phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán quốc tế, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm của các nước trong việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, bảo đảm cho hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước trở thành “cầu nối” hội nhập quốc tế về kiểm toán nhà nước; đồng thời phải phù hợp với truyền thống và điều kiện kinh tế, chính trị của Việt Nam.

Thứ hai: Tiêu chí về hình thức

- Tính toàn diện của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước
 Tính toàn diện là tiêu chuẩn cơ bản thể hiện mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật. Đây cũng là tiêu chí hàng đầu để đánh giá mức độ hoàn thiện của pháp luật về kiểm toán nhà nước. Cũng như đối với hệ thống pháp luật, tính toàn diện là tiêu chuẩn để “định lượng” pháp luật về kiểm toán nhà nước, có ý nghĩa quan trọng nhằm tiếp tục nghiên cứu để “định tính” chúng. Tính toàn diện đòi hỏi pháp luật về kiểm toán nhà nước phải có đầy đủ các chế định pháp luật về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của KTNN, về hoạt động kiểm toán của KTNN phù hợp với đặc trưng của từng loại hình kiểm toán là: kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động...và thể hiện thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tương ứng, đồng thời trong từng chế định pháp luật đó phải có đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết.

-  Tính thống nhất của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước
Đây là điều kiện tiên quyết cho sự hợp thành hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước nói riêng. Điều đó đòi hỏi xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước phải bảo đảm sự thống nhất của hệ thống pháp luật từ Hiến pháp là đạo luật gốc đến Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan. Pháp luật về kiểm toán nhà nước là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực kiểm tra tài chính công của Nhà nước phải bảo đảm thống nhất với Hiến pháp, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, về kinh tế ngân sách, tài chính và các luật khác có liên quan... Tính thống nhất đó phải được thể hiện trên các khía cạnh pháp lý sau:

Một là, các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) về kiểm toán nhà nước không mâu thuẫn, chồng chéo, triệt tiêu lẫn nhau, bảo đảm sự liên kết chặt chẽ, sự phối hợp tác động điều chỉnh của các văn bản theo một chiều, hướng nhất định.

Hai là, sự thống nhất giữa nội dung văn bản với đối tượng phản ánh, tức những quan hệ kinh tế, xã hội hiện thực, nhằm bảo đảm giá trị thực tế của hệ thống. Điều đó đòi hỏi những quy định về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động của KTNN phải phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội trong từng giai đoạn lịch sử phát triển của Việt Nam.

Ba là, việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước phải tuân thủ đúng thẩm quyền, quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Nguyên tắc về tính thống nhất giữa các văn bản đòi hỏi phải có sự tuân thủ nguyên tắc pháp chế trong việc ban hành văn bản của các cơ quan nhà nước, chống chủ quan, duy ý chí, cục bộ địa phương, ngành, thường xuyên làm tốt công tác xử lý văn bản, hệ thống hoá pháp luật, công tác so sánh pháp luật, học tập kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật của các nước, song không dập khuôn, sao chép máy móc.

- Tính đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước
Hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước có nhiều bộ phận, chế định khác nhau, nhưng chúng luôn có liên quan và thống nhất với nhau. Do vậy, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước đòi hỏi phải trên cơ sở sự đầy đủ của hệ thống pháp luật, bảo đảm sự ăn khớp, thống nhất và nhất quán  giữa các văn bản quy phạm pháp luật, loại bỏ mọi mâu thuẫn, trùng lắp hay chồng chéo trong bản thân hệ thống. Nếu trong hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước có những quy định không đồng bộ, giữa các bộ phận của nó chứa đựng mâu thuẫn, chồng chéo, thì hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước không thể tạo ra sự điều chỉnh pháp luật có hiệu quả, thậm chí còn gây khó khăn cho hoạt động thực tiễn.

Sự đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước trước hết được xác định bởi sự đồng bộ giữa các luật có liên quan về lĩnh vực kinh tế tài chính... để đạt được điều này cần phải chú ý, một mặt, xác định rõ ranh giới hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước với các ngành luật khác, mặt khác, phải tạo ra được hệ thống quy phạm căn bản thống nhất.

Sự đồng bộ của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước còn được thể hiện ở sự thống nhất các quy phạm và giữa các chế định pháp luật trong các quan hệ được cấu trúc tạo ra lôgic nhất quán trong việc điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá trình kiểm tra tài chính công.

- Bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả và khả thi
Tính minh bạch của pháp luật được thể hiện ở sự công khai, chính xác, mục đích rõ ràng của cơ quan ban hành pháp luật và cơ quan tổ chức thực thi pháp luật và quan trọng hơn đó là gắn với những bảo đảm để người dân có thể tiếp cận với các quy định của pháp luật để tham gia tích cực vào các quan hệ pháp luật.

Đối với pháp luật về kiểm toán nhà nước, tính minh bạch phải bảo đảm cho người dân giám sát được việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước thông qua công khai kết quả kiểm toán của KTNN; đồng thời các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm soát được hoạt động của KTNN trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.

Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay tính minh bạch phải được thể hiện trong quá trình xây dựng ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và thực thi các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và các văn bản quy phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước nói riêng. Trong những năm qua, các văn bản quy phạm pháp luật về KTNN đã được công bố công khai trên Công báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, với đặc điểm trình độ dân trí ở nước ta còn chưa cao, việc công khai không chỉ dừng ở mức độ đăng tải trên Công báo và các phương tiện thông tin đại chúng mà cần phải tính đến việc chuyển tải những nội dung quy định của pháp luật tới từng đối tượng người dân một cách hữu hiệu nhất thông qua công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật.

Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước không chỉ về hình thức và nội dung pháp luật mà còn đánh giá sự tác động của các quy định pháp luật đối với chính trị, kinh tế - xã hội và hiệu quả của sự tác động đó. Hiệu quả của pháp luật về kiểm toán nhà nước chính là khả năng tác động vào các quan hệ xã hội về kiểm toán nhà nước. Hiệu quả của pháp luật về kiểm toán nhà nước phải được đánh giá gắn liền với  hiệu quả hoạt động của KTNN và kết quả chính trị, kinh tế - xã hội mà pháp luật mang lại, từ đó cho thấy pháp luật về kiểm toán nhà nước góp phần công khai, minh bạch và lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay.

- Hình thức văn bản
Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp luật tiến bộ nhất, trong đó được phân ra theo thứ bậc cao thấp khác nhau là Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện phải bảo đảm sự đầy đủ và toàn diện từ quy định về KTNN trong Hiến pháp đến Luật Kiểm toán nhà nước, các luật có liên quan, các văn bản dưới luật, Hệ thống chuẩn mực kiểm toán nhà nước, quy trình và phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán. Ngoài ra, các văn bản quy phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước phải được ban hành đúng thẩm quyền có hình thức kết cấu, bố cục chặt chẽ, hợp lý.

- Kỹ thuật lập pháp
Một hệ thống pháp luật hoàn thiện phải được xây dựng ở trình độ kỹ thuật lập pháp cao, yêu cầu này cũng đúng đối với pháp luật về kiểm toán nhà nước. Điều này đòi hỏi quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước phải được tiến hành theo những nguyên tắc tối ưu, xác định chính xác cơ cấu nội tại của pháp luật về kiểm toán nhà nước, được biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, cô đọng, lôgíc, chính xác và một nghĩa, đồng thời mang tính phổ thông và ổn định cao. Việc bảo đảm kỹ thuật lập pháp là điều kiện quan trọng để bảo đảm tính chính xác về nội dung, bảo đảm văn bản QPPL về kiểm toán nhà nước dễ hiểu, hiểu thống nhất và dễ thực hiện.

Thứ ba: Tiêu chí về tổ chức thực hiện

- Tuyên truyền, giáo dục pháp luật về kiểm toán nhà nước
Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện không chỉ được thể hiện ở chỗ được ban hành dưới hình thức một đạo luật mang tính pháp điển cao, mà quan trọng hơn là đạo luật đó phải đi vào cuộc sống, phải làm cho nhân dân nắm được một cách đầy đủ và hiểu được nội dung của các văn bản pháp luật về kiểm toán nhà nước được ban hành qua các giai đoạn. Muốn vậy, phải coi trọng công tác giáo dục, tuyên truyền, giải thích pháp luật và cần phải sử dụng nhiều hình thức và biện pháp để giáo dục và nâng cao ý thức pháp luật... cho nhân dân.

- Đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức
Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện còn phải được thể hiện thông qua hoạt động thực hiện và áp dụng pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức, trong đó đặc biệt là đội ngũ cán bộ, công chức của KTNN, do vậy phải nâng cao trình độ, năng lực, phẩm chất cho đội ngũ cán bộ, công chức của KTNN, trước hết là các Kiểm toán viên nhà nước. Muốn vậy, phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng thường xuyên về chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước, đẩy mạnh tiêu chuẩn hoá đội ngũ Kiểm toán viên nhà nước, trong đó xác định rõ cả về tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ và tiêu chuẩn về tác phong, đạo đức, lối sống.

- Kiểm tra, giám sát việc thực hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước
Pháp luật về kiểm toán nhà nước được coi là hoàn thiện còn được thể hiện thông qua hiệu quả việc kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước và xử lý các hành vi vi phạm phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước. Phân định rõ chức năng, thẩm quyền của các cơ quan làm công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, KTNN thực hiện kiểm toán các cơ quan, đơn vị, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền, tài sản nhà nước, trong đó có Chính phủ. Do vậy, để bảo đảm nguyên tắc hoạt động kiểm toán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan, Luật Kiểm toán nhà nước không giao cho Chính phủ ban hành Nghị định để hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước như đối với hầu hết các luật khác, mà chủ yếu giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định chi tiết về một số nội dung cụ thể dưới hình thức văn bản QPPL là Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và giao cho Tổng KTNN quy định và hướng dẫn  chuẩn mực, quy trình và hồ sơ kiểm toán dưới hình thức văn bản QPPL. Do vậy, thẩm quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước thuộc về cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc hội) và do chính KTNN thực hiện.

+ Quốc hội thông qua cơ quan thường trực là Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội thực hiện giám sát hoạt động và việc sử dụng kinh phí của KTNN; khi cần thiết tiến hành thẩm tra kết quả hoạt động của KTNN;

+ KTNN thực hiện kiểm tra việc tuân thủ pháp luật, kiểm soát chất lượng kiểm toán đối với các đơn vị, tổ chức trực thuộc KTNN, các đơn vị được kiểm toán và các tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán.

Để làm tốt công tác này, cần nâng cao năng lực và phẩm chất cho những người làm công tác kiểm tra, giám sát; đồng thời mở rộng dân chủ, xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát của các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân; phát hiện kịp thời những yếu kém, bất cập để khác phục, xử lý nghiêm mọi hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, Kiểm toán viên nhà nước, của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán nhà nước./.

Theo Tạp chí Kiểm toán số 4/2012