Nguyễn Hoàng
- Vụ Quan hệ Quốc tế, Kiểm toán Nhà nước
Nợ nước ngoài là một bộ phận quan trọng và chiếm tỷ trọng đáng kể trong cơ cấu nợ công của một quốc gia. Do đó, để có thể đánh giá một cách đầy đủ và toàn diện những qui định pháp lý liên quan đến hoạt động giám sát nợ nước ngoài tại Việt Nam, ta phải nhìn nhận hoạt động giám sát từ: (1) nhóm các qui định pháp lý chung về giám sát nợ công. Nhóm này nằm trong các văn bản quản lý về nợ công như: Luật Quản lý nợ công, nghị định, thông tư hướng dẫn về quản lý nợ công … phục vụ cho hoạt động giám sát tổng thể về nợ công của một quốc gia; (2) nhóm các qui định cụ thể về giám sát nợ nước ngoài. Nhóm này thường được lồng ghép trong các văn bản quản lý riêng đối với nợ nước ngoài.
1. Nhóm các qui định chung về giám sát nợ công
Nhìn chung, các qui định pháp lý thuộc nhóm này không nhiều, hầu hết mới được ban hành nhưng cũng đã có mặt ở tất cả các văn bản pháp lý từ cấp độ cao đến thấp như luật, nghị định, thông tư hướng dẫn và qui định khá toàn diện về trách nhiệm các cơ quan Nhà nước, về mục tiêu, phương pháp, nội dung, ... liên quan đến việc giám sát nợ công của quốc gia.
Trong nhóm văn bản này, trước hết phải kể đến Luật NSNN năm 2002. Văn bản này được ban hành khá lâu nhưng hiện còn giá trị và có hiệu lực cao trong việc lập, chấp hành, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, quyết toán ngân sách nhà nước. Theo đó, một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội và HĐND các cấp là giám sát thực hiện NSNN. Tuy nhiên, nợ công là một bộ phận cấu thành của NSNN nên cũng có thể tạm coi đây là căn cứ pháp lý quan trọng trong hoạt động giám sát nợ công, nhất là thời kỳ trước năm 2009, khi Luật Quản lý nợ công chưa ra đời.
Tiếp theo Luật NSNN 2002 là Luật Quản lý nợ công, được QH khoá XII, kỳ họp thứ V thông qua vào tháng 06 năm 2009. Văn bản này qui định nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan Nhà nước trong việc (1) thực hiện giám sát nợ công; (2) xây dựng hệ thống các chỉ tiêu để giám sát nợ công; (3) xây dựng hệ thống thông tin về nợ công nhằm công khai, minh bạch về tình hình nợ công của quốc gia. Với các nội dung quan trọng này, Luật Quản lý nợ công năm 2009 được đánh giá là văn bản pháp lý có ý nghĩa quan trọng nhất đối với hoạt động giám sát nợ công khi đã cùng lúc giúp trả lời được các câu hỏi như: ai giám sát, nguyên tắc giám sát là gì, giám sát bằng cách nào, giám sát để làm gì, …và quan trọng nhất là giúp định hướng phát triển một hệ thống thông tin minh bạch, hiệu quả về nợ công để toàn dân có thể cùng với các cơ quan chức năng tham gia vào hoạt động giám sát nợ công.
Để triển khai Luật quản lý nợ công, CP cũng đã ban hành Nghị định số 79/2010/NĐ-CP về nghiệp vụ quản lý nợ công. Riêng đối với hoạt động giám sát nợ công, Nghị định này không chỉ làm rõ hơn các qui định đã nêu trong Luật quản lý nợ công, mà còn bổ sung một số nội dung quan trọng cần được lưu ý thêm là: (1) các căn cứ chủ yếu để xây dựng hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia, (2) các qui định về việc tổ chức hạch toán và kiểm toán nợ công của cơ quan KTNN.
Cuối cùng, văn bản mới nhất hướng dẫn các qui định của Luật và Nghị định trong việc quản lý và giám sát nợ công là Thông tư số 56/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính. Thông tư này đã qui định khá chi tiết về: (1) đối tượng giám sát nợ công; (2) mục tiêu giám sát nợ công và nợ nước ngoài; (3) nguyên tắc giám sát nợ công và nợ nước ngoài, (4) nội dung của hoạt động giám sát nợ công.
2. Nhóm qui định cụ thể với giám sát vay và trả nợ nước ngoài của Chính phủ
Qua nghiên cứu, đánh giá thì đặc điểm nổi bật nhất của nhóm này là có rất nhiều các quyết định do Thủ tướng Chính phủ ban hành để phục vụ cho công tác quản lý, giám sát nợ nước ngoài của Chính phủ (CP). Hiện nay, văn bản có giá trị pháp lý cao nhất và quan trọng trong nhóm là Nghị định 134/2005/NĐ-CP của Chính phủ ban hành qui chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài. Bên cạnh việc phân công trách nhiệm cụ thể cho từng cơ quan có liên quan và dành hẳn một chương về kiểm tra, giám sát, báo cáo tình hình vay và trả nợ nước ngoài, điểm đáng lưu ý ở nghị định này là qui định các công cụ trong việc giám sát nợ, mà cụ thể là: chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn và kế hoạch hàng năm về vay và trả nợ nước ngoài... để thống nhất quản lý, giám sát một cách toàn diện nợ nước ngoài của quốc gia.
Tiếp theo đó Quyết định số 135/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, phê duyệt định hướng quản lý nợ đến năm 2010 là kim chỉ nam cho việc quản lý nợ trong trung hạn của CP. Tuy nhiên chỉ có một điểm đáng lưu ý trong văn bản này đối với hoạt động giám sát là qui định việc giám sát chặt chẽ việc vay và trả nợ của khu vực doanh nghiệp, nhất là doanh nghiệp nhà nước và vay nợ ngắn hạn.
Một điểm quan trọng nữa đối với hoạt động giám sát nợ nước ngoài là Quyết định số 150/2006/QĐ-TTg ban hành chương trình hành động của CP thực hiện :“Chiến lược quốc gia về vay và trả nợ nước ngoài đến năm 2010”. Tuy giai đoạn này đã qua, nhưng thông qua chiến lược này, CP đã đưa việc xây dựng các chỉ tiêu giám sát nợ vào chương trình hành động của mình, đồng thời nhấn mạnh việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và thể chế trong quản lý nợ, giám sát nước ngoài.
Để ban hành qui chế về :“Xây dựng và quản lý hệ thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng nợ nước ngoài của quốc gia”, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 231/2006/QĐ-TTg nhằm công bố các mục tiêu quan trọng liên quan đến việc giám sát nợ như: (1) Theo dõi thường xuyên tình hình nợ nước ngoài, xác định sớm các rủi ro tiềm ẩn đối với danh mục nợ quốc gia và những tồn tại liên quan trong công tác quản lý nợ; (2) Giúp cơ quan chủ trì giám sát nợ đề xuất với CP các biện pháp xây dựng và duy trì một danh mục nợ hợp lý; (4) Giúp các tổ chức, đơn vị sử dụng vốn vay nước ngoài tự theo dõi quá trình hoạt động đầu tư, sản xuất kinh doanh của mình, nhận biết đ¬ược những trường hợp bất thường để sớm có giải pháp khắc phục, phát triển.
Qui chế này cũng đưa ra các qui định về các nguyên tắc đánh giá, giám sát tình trạng nợ nước ngoài là: (1) việc đánh giá, giám sát được thực hiện liên tục, thường xuyên; (2) việc đánh giá, giám sát nợ nước ngoài phải kết hợp với đánh giá, giám sát nợ trong nước của CP và giám sát các nghĩa vụ nợ dự phòng; (3) đảm bảo các quy định, hướng dẫn phải được tuân thủ, các kiến nghị đề xuất phải kịp thời, cụ thể và có tính khả thi. Đồng thời phân công trách nhiệm giữa các cơ quan Nhà nước trong hoạt động giám sát nợ nước ngoài của quốc gia.
Ngay sau đó, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 232/2006/QĐ-TTg ban hành qui chế về :“thu thập, tổng hợp, báo cáo, chia sẻ và công bố thông tin về nợ nước ngoài”. Mặc dù không trực tiếp qui định về việc giám sát nợ nước ngoài, nhưng qui chế này lại là công cụ quan trọng hỗ trợ hoạt động giám sát nợ. Các báo cáo về nợ nước ngoài được tổng hợp đầy đủ, được công bố công khai là điều kiện thuận lợi để không chỉ các cơ quan chức năng mà cả toàn dân có thể cùng tham gia giám sát về tình hình nợ nước ngoài. Qui chế này là một bước rất tích cực đối với hoạt động giám sát nợ nước ngoài.
Sau Quyết định số 231/2006/QĐ-TTg về :“Xây dựng và quản lý hệ thống chỉ tiêu đánh giá, giám sát tình trạng nợ nước ngoài của quốc gia”, Bộ Tài chính cũng đã ban hành Thông tư số 21/2007/TT-BTC hướng dẫn cụ thể phương pháp tính toán các chỉ tiêu phục vụ giám sát nợ nước ngoài. Đây là công cụ rất quan trọng nhằm minh bạch và thống nhất các chỉ số nợ, phục vụ việc quản lý và giám sát nợ được hiệu quả hơn, hạn chế các ý kiến bất đồng trong việc đánh giá nợ.
Văn bản cuối cùng liên quan đến hoạt động giám sát nợ nước ngoài là Quyết định số 527/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành :“Chương trình quản lý nợ nước ngoài trung hạn giai đoạn 2009-2012” nhấn mạnh việc tăng cường quản lý các rủi ro và giám sát chặt chẽ nợ nước ngoài, trên các mặt sau: (1) Chú trọng công tác quản lý rủi ro về nợ nước ngoài, bao gồm rủi ro về đồng tiền vay, lãi suất, tỷ giá, khả năng thanh toán, tín dụng và hoạt động để hạn chế tới mức thấp nhất chi phí vay nợ nước ngoài của quốc gia và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia; (2) Áp dụng các tiêu chuẩn giám sát nợ theo thông lệ quốc tế, tăng cường năng lực đội ngũ cán bộ thực hiện chức năng giám sát nợ; (2) Đẩy mạnh việc thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, quyết toán việc tuân thủ pháp luật của các đơn vị sử dụng vốn vay nước ngoài, nhất là các Ban Quản lý dự án để đảm bảo hiệu quả đầu tư và sử dụng vốn vay nợ nước ngoài; (3) Kiểm soát chặt chẽ nguồn vay thương mại nước ngoài của các doanh nghiệp theo cơ chế tự vay tự trả, thường xuyên phân tích và đánh giá danh mục nợ, đặc biệt là các nghĩa vụ nợ bất thường nhằm mục tiêu duy trì dài hạn tình trạng nợ ổn định và bền vững. Trong đó, quyết định cũng qui định việc hoàn thiện khung pháp lý nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, giám sát của Nhà nước trong quản lý nợ nước ngoài của quốc gia.
3. Đề xuất, kiến nghị
Qua đánh giá cả hai nhóm văn bản ta thấy đặc điểm của các qui định về giám sát nợ công nói chung và nợ nước ngoài nói riêng là không được ban hành riêng lẻ mà được lồng ghép trong các văn bản pháp lý chung về quản lý nợ công và các văn bản cụ thể về quản lý nợ nước ngoài do nhiều cơ quan ban hành khác nhau với nhiều cấp độ, thể loại khác nhau nhằm phục vụ cho việc quản lý và giám sát. Nếu xét về mặt văn bản, việc giám sát và quản lý nợ là khá đầy đủ ở các mặt và không khác biệt nhiều so với các thông lệ tốt trên thế giới. Vai trò của các cơ quan như Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng, Bộ Tài chính, Bộ KH-ĐT, Ngân hàng Nhà nước... đều được qui định rõ. Tuy nhiên sự khác biệt chủ yếu ở đây là ở khâu triển khai, đưa các văn bản, các công cụ giám sát này vào thực tiễn.
Để cải thiện hoạt động giám sát nợ công mà cụ thể là nợ nước ngoài, xây dựng được nền tài chính công trong sạch, bền vững, Quốc hội và các cơ quan có liên quan cần thực hiện một số nội dung cơ bản sau:
Một là, tiếp tục hoàn thiện các qui định pháp lý về quản lý, giám sát và kiểm toán nợ công, ban hành các “định hướng quản lý nợ” và “chiến lược quốc gia về vay và trả nợ nước ngoài” cho giai đoạn mới....;
Hai là, tăng cường năng lực của các cơ quan quản lý, giám sát để có thể đáp ứng được yêu cầu về sự minh bạch và quản trị tốt;
Ba là, phát huy hơn nữa vai trò của cơ quan KTNN trong giám sát và kiểm toán nợ công. Thông qua hoạt động của các đoàn kiểm toán đưa ra kiến nghị cho các cơ quan có liên quan trong việc áp dụng các thông lệ tốt về giám sát nợ công trên thế giới, hoàn thiện các qui định pháp lý và đưa các văn bản đã ban hành vào thực tiễn./.
Theo Tạp chí Kiểm toán số 3/2012