TS Lê Đình Thăng
Kiểm toán ngân sách địa phương là nhiệm vụ quan trọng hàng năm mà Kiểm toán Nhà nước (KTNN) phải đảm nhận. Việc kiểm toán ngân sách địa phương không chỉ giúp chính quyền địa phương các cấp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách, tăng cường quản lý và giám sát ngân sách mà còn giúp cho các cơ quan trung ương nắm bắt được thực trạng quản lý ngân sách tại các địa phương, hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách. Kiểm toán ngân sách địa phương còn giúp cho Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội có thông tin tin cậy phục vụ giám sát ngân sách, hoạch định ngân sách năm và chính sách ngân sách. Những năm qua việc kiểm toán ngân sách địa phương chủ yếu do KTNN khu vực đảm nhận và tập trung nhiều vào kiểm toán quyết toán ngân sách. Trong phạm vi bài viết này, tác giả xin đề cập đến việc kiểm toán chuyên đề trong kiểm toán ngân sách địa phương.
1. Những năm qua, kể từ khi KTNN được thành lập, nhiệm vụ kiểm toán ngân sách địa phương luôn được xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm. Trước đây, khi các KTNN khu vực chưa đủ năng lực, chuyên ngành kiểm toán ngân sách cùng với các KTNN khu vực đảm nhận kiểm toán ngân sách địa phương hàng năm. Cùng với sự lớn mạnh của KTNN, các KTNN khu vực được thành lập và đảm nhận kiểm toán ngân sách các địa phương. Cho đến nay, với mạng lưới KTNN khu vực rộng khắp đã đảm nhận toàn bộ việc kiểm toán ngân sách địa phương. Ngoài ra, các KTNN khu vực còn thực hiện kiểm toán một số đơn vị theo sự phân công của Tổng KTNN. Tuy nhiên, qua nghiên cứu cho thấy, kể từ khi thành lập đến nay, các cuộc kiểm toán ngân sách địa phương đều thực hiện mang tính truyền thống, chủ yếu thực hiện kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương là chính. Các cuộc kiểm toán ngân sách địa phương được thực hiện qua kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương nhưng trên thực tế có sự lồng ghép giữa kiểm toán báo cáo tài chính đơn vị hành chính sự nghiệp, kiểm toán báo cáo tài chính doanh nghiệp mà thực chất là kiểm toán thuế và kiểm toán báo cáo quyết vốn đầu tư công trình hoàn thành. Quyết toán ngân sách địa phương chưa được kiểm toán với tư cách là báo cáo tài chính độc lập cần phải được kiểm toán một cách độc lập.
2. Trong giai đoạn đầu mới thành lập, việc lồng ghép như vậy là hoàn toàn hợp lý, phù hợp với bối cảnh lịch sử và hoàn cảnh thực tiễn của Việt Nam. Cùng với sự trưởng thành, lớn mạnh của KTNN, việc thay đổi cách tiếp cận kiểm toán ngân sách địa phương là hoàn toàn hợp lý và phù hợp với lộ trình phát triển của KTNN cũng như trình độ quản lý kinh tế tài chính của đất nước. Đã đến lúc cần phải thay đổi cách thức kiểm toán ngân sách địa phương, coi việc kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương là báo cáo tài chính độc lập được tiến hành như kiểm toán các báo cáo tài chính khác. Ngoài ra cũng cần tiếp cận kiểm toán ngân sách địa phương dưới dạng các chuyên đề để phục vụ quản lý ngân sách cũng như hoàn thiện cơ chế quản lý. Vấn đề kiểm toán chuyên đề không phải là mới đối với KTNN song chưa được phát triển mạnh và nhất là trong kiểm toán ngân sách địa phương chưa được quan tâm nhiều.
Kiểm toán chuyên đề trong kiểm toán ngân sách địa phương thực chất là việc lựa chọn một chủ đề nhất định trên cơ sở tiếp cận từ chính sách cũng như các yếu tố quản lý để thực hiện kiểm toán. Với cách thức tiếp cận này, các kiểm toán viên tiếp cận đối tượng kiểm toán không phải là các báo cáo tài chính mà từ phương diện quản lý, phương diện chính sách để lựa chọn các nội dung, mục tiêu kiểm toán. Để thực hiện kiểm toán chuyên đề khi kiểm toán ngân sách địa phương, theo chúng tôi cần quan tâm một số vấn đề sau đây:
- Nội dung kiểm toán chuyên đề: Các nội dung quản lý rất phong phú nên nội dung chuyên đề lựa chọn cũng hết sức phong phú. Mỗi nội dung lựa chọn đều xuất phát từ các nội dung quản lý khác nhau. Chẳng hạn như khi triển khai kiểm toán quyết toán ngân sách, các đoàn kiểm toán có thể lựa chọn chuyên đề đã được thể hiện ngay trong quyết toán như chuyên đề chi sự nghiệp giáo dục, chuyên đề chi sự nghiệp y tế, chuyên đề chi sự nghiệp môi trường... hay chuyên đề thu sử dụng đất, chuyên đề thu đối với doanh nghiệp ngoài Quốc doanh, hay chuyên đề về thu thuế thu nhập cá nhân... Việc lựa chọn nội dung nào để kiểm toán chuyên sâu phụ thuộc vào đặc điểm kinh tế xã hội, vị trí địa lý của từng địa phương và phải qua khảo sát thu thập thông tin mới có sự lựa chọn nội dung chính xác.
- Lựa chọn chuyên đề: Lựa chọn chuyên đề hay thực chất là lựa chọn vấn đề để đi sâu kiểm toán. Nếu là cuộc kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương thì lựa chọn chuyên đề chính là chọn vấn đề mang tính trọng yếu để thực hiện kiểm toán. Chẳng hạn như qua thông tin từ phương tiện truyền thông, qua thông tin khảo sát, có thể lựa chọn nội dung kiểm toán như kiểm toán chi sự nghiệp y tế tại tỉnh A hay chi sự nghiệp giáo dục tại tỉnh B. Việc lựa chọn nội dung nào phải tùy thuộc vào đặc điểm quản lý ngân sách, đặc thù riêng có của từng địa phương mà không nhất thiết phải lựa chọn giống nhau giữa các đoàn kiểm toán, các KTNN khu vực.
Các KTNN khu vực cũng có thể lựa chọn các chuyên đề riêng ngoài việc kiểm toán quyết toán ngân sách, các chuyên đề lựa chọn này có thể có quy mô lớn hay nhỏ tùy thuộc vào đặc điểm ngân sách của địa phương trên địa bàn khu vực, khả năng về nhân lực của KTNN khu vực. Trong trường hợp này cần phải lựa chọn chuyên đề trong quá trình xây dựng kế hoạch kiểm toán hàng năm trình Tổng KTNN quyết định. Các chuyên đề có thể lựa chọn ở các địa phương rất đa dạng, phong phú và tùy theo đặc điểm quản lý ở từng địa phương. Các chuyên đề có thể được lựa chọn như chuyên đề về quản lý tài sản công ở địa phương, chuyên đề về quản lý sử dụng đất, chuyên đề về quản lý thuế, chuyên đề về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản hay chuyên đề về một lĩnh vực cụ thể như thu học phí, thu viện phí... thậm chí có thể lựa chọn các chuyên đề có quy mô liên quan đến nhiều huyện trong tỉnh như chuyên đề về quản lý ngân sách các huyện, chuyên đề về quản lý ngân sách xã...
Lựa chọn chuyên đề cũng có thể mang tính chất liên vùng, nghĩa là một chuyên đề liên quan đến nhiều tỉnh và do nhiều KTNN khu vực thực hiện. Chẳng hạn như chuyên đề về sử dụng trái phiếu chính phủ cho hệ thống đê điều khu vực Sông Hồng liên quan đến nhiều tỉnh và nhiều khu vực. Chuyên đề về quản lý tài sản công ở các địa phương... các chuyên đề này thông thường được KTNN lựa chọn và giao cho một số KTNN khu vực thực hiện, có thể giao một KTNN khu vực chủ trì và các KTNN khu vực khác cùng thực hiện. Việc phân giao như thế nào theo sự phân công của Tổng KTNN. Cách thức lựa chọn chuyên đề này dựa trên các quan sát, thông tin thu thập được hay những yêu cầu từ phía Chính phủ, Quốc hội hay các cơ quan quản lý hay do sáng kiến đề xuất của các đơn vị trong ngành.
Việc lựa chọn chuyên đề như thế nào tùy thuộc vào yêu cầu quản lý, những diễn biến về tình hình tài chính ngân sách hay các yêu cầu mang tính chính trị, phục vụ các nhiệm vụ chính trị của Chính phủ, Quốc hội hay dựa trên các phân tích về rủi ro quản lý của KTNN.
Thông thường các chuyên đề do các đơn vị trong ngành đề xuất theo sáng kiến của mình sẽ triển khai dễ dàng hơn bởi xuất phát từ thực tiễn và người đề xuất ý tưởng cũng chính là người thực hiện kiểm toán. Những chuyên đề lớn liên quan đến nhiều địa phương thường đòi hỏi có sự phối hợp một cách nhịp nhàng, sự điều phối chặt chẽ mới đảm bảo sự thành công
- Đơn vị được kiểm toán: Nếu đơn vị được kiểm toán đối với kiểm toán báo cáo tài chính hay quyết toán ngân sách được chỉ dẫn rõ ràng đó là đơn vị chịu trách nhiệm lập báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán. Tuy nhiên đối với kiểm toán chuyên đề, cách tiếp cận từ nội dung quản lý, tiếp cận từ khía cạnh chính sách nên đơn vị được kiểm toán liên quan đến nhiều cơ quan đơn vị từ hoạch định cho đến tổ chức thực hiện hay tổng kết đánh giá. Trong đó khâu tổ chức thực hiện liên quan đến nhiều đơn vị khác nhau. Nắm bắt được vấn đề này để khi triển khai kiểm toán chuyên đề cần phải có cái nhìn mới, cách tiếp cận mới về đơn vị được kiểm toán để việc ra quyết định kiểm toán, triển khai kiểm toán, thu thập bằng chứng kiểm toán đều phải có cách nhìn nhận khác so với kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương trước đây.
- Tổ chức thực hiện kiểm toán: Khi nắm rõ đặc điểm của việc kiểm toán chuyên đề thì việc triển khai kiểm toán chuyên đề sẽ được thuận lợi hơn. Theo chúng tôi có các cách thức triển khai khác nhau như sau:
Kiểm toán chuyên đề cùng với kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương. Theo cách thức này về cơ bản không khác nhiều so với hiện nay, việc lựa chọn chuyên đề như là lựa chọn một trọng yếu kiểm toán. Cách thức này mang tính truyền thông dễ được các địa phương đón nhận. Tuy nhiên cái khó lại là vấn đề thời gian các ràng buộc từ việc kiểm toán quyết toán ngân sách. Khó có thể đi sâu một khía cạnh nào đó trong khi yêu cầu lại là đánh giá, xác nhận toàn bộ báo cáo. Cách thức này có thể làm trong ngắn hạn còn về lâu dài cần phải có sự tách bạch rõ ràng hơn.
Cách thứ hai là tách bạch giữa kiểm toán quyết toán ngân sách và kiểm toán chuyên đề thành các cuộc kiểm toán khác nhau. Điều đó có nghĩa là trong một năm đối với một địa phương có thể có hơn một cuộc kiểm toán. Ngoài việc kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương mang tính thường niên để giúp Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán, các KTNN khu vực có thể lựa chọn các chuyên đề để triển khai kiểm toán và các cuộc kiểm toán chuyên đề này hoàn toàn độc lập với kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương. Tùy theo điều kiện, đặc điểm về quản lý ở từng địa phương cũng như năng lực của KTNN khu vực mà lựa chọn bao nhiêu chuyên đề trong một năm kiểm toán. Việc triển khai này có thể trong nhiều địa phương nếu chuyên đề có nội dung giống nhau ở các địa phương hay là liên các KTNN khu vực nếu lựa chọn chuyên đề mang tính khu vực, vùng lãnh thổ. Theo cách thức này việc tiến hành kiểm toán sẽ thuận lợi hơn đối với cả kiểm toán quyết toán và kiểm toán chuyên đề, các kiểm toán viên sẽ được lựa chọn chuyên nghiệp hơn, mang tính chuyên sâu hơn. Các kiểm toán viên thực hiện kiểm toán sẽ dễ dàng hơn và có thể phát huy được hết khả năng của mình khi thực thi nhiệm vụ. Tuy nhiên cả KTNN đến các địa phương đều phải đón nhận một thực tế là một năm sẽ có nhiều hơn một cuộc kiểm toán so với cách thức truyền thống lâu nay một cuộc kiểm toán. Và sự đón nhận này có sẵn sàng hay không là vấn đề cần phải được bàn bạc, cân nhắc trước khi triển khai.
3. Để thực hiện kiểm toán chuyên đề thành công, tách bạch giữa kiểm toán quyết toán và kiểm toán chuyên đề, theo chúng tôi cần giải quyết một số vấn đề sau đây:
- Tạo sự đồng thuận, thống nhất trong toàn ngành: Kiểm toán chuyên đề là một vấn đề tuy không mới đối với KTNN nhưng để triển khai thành công tại các địa phương, các KTNN khu vực đòi hỏi phải có sự đồng thuận, nhất trí cao trong toàn ngành để hướng những quyết tâm mang tính chính trị của KTNN trở thành hiện thực. Chỉ có sự đồng thuận, nhất trí mới thu hút được toàn thể nhân lực, trí tuệ phục vụ cho việc kiểm toán chuyên đề. Từ bộ máy điều hành, chỉ đạo đến các bộ phận tổ chức thực hiện đều phải thay đổi cách thức, tư duy do vậy cần phải có những quyết tâm không chỉ từ những cấp lãnh đạo cao nhất mà còn tạo sự đồng tâm hiệp lực thống nhất giữa các đơn vị trong toàn ngành để có thể thực hiện thành công.
- Tăng cường phổ biến, tuyên truyền để các cơ quan ở địa phương nắm bắt được cách thức tiếp cận mới của KTNN thông qua đó tạo sự đồng thuận nhất trí trong toàn bộ hệ thống chính trị ở địa phương. Đây là nội dung rất quan trọng phải được quan tâm không chỉ ở các cấp lãnh đạo của KTNN, Lãnh đạo các đơn vị trực thuộc mà phải quán triệt đến từng kiểm toán viên. Mỗi kiểm toán viên như một tuyên truyền viên để giải thích cho các cơ quan, đơn vị và những người có liên quan ở địa phương hiểu để có sự đồng thuận.
- Đào tạo đội ngũ cán bộ để thực hiện kiểm toán chuyên đề. Đây là nội dung cần thiết quyết định sự thành bại khi tổ chức kiểm toán chuyên đề. Cần có nội dung đào tạo để các KTV có đủ kỹ năng và kiến thức tiếp cận chính sách cũng như các phương diện quản lý trước khi thực hiện kiểm toán. Cần thay đổi cách thức, nội dung đào tạo để có các kiểm toán viên chuyên sâu, am hiểu các lĩnh vực và am hiểu quản lý, kinh tế, tài chính vĩ mô từ đó có thể tiếp cận chính sách một cách am tường.
- Thay đổi cách thức kiểm toán ngân sách địa phương: Ngoài việc kiểm toán báo cáo tài chính, các KTNN khu vực hay KTNN lựa chọn các chuyên đề phù hợp để tiếp cận từ khía cạnh quản lý đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của các cơ quan dân cử cũng như cơ quan quản lý. KTNN có thể tổ chức thí điểm tại những địa phương lớn những cuộc kiểm toán chuyên đề sau đó tổng kết đánh giá, rút kinh nghiệm trước khi triển khai đồng bộ. Trước mắt, trong năm 2011 khi triển khai kế hoạch kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương, mỗi đoàn kiểm toán nên lựa chọn một chuyên đề riêng phù hợp với đặc thù của địa phương để triển khai kiểm toán cùng với kiểm toán quyết toán, phù hợp với mục tiêu kiểm toán năm. Những năm tới khi xây dựng kế hoạch kiểm toán năm cần lựa chọn các chuyên đề phù hợp để các khu vực triển khai.
- Cần nghiên cứu để có hệ thống báo cáo, mẫu biểu báo cáo phục vụ kiểm toán chuyên đề. Tuy nhiên cần lưu ý do đây là cuộc kiểm toán chuyên đề nên các ý tưởng kiểm toán sẽ rất quan trọng, cần có hệ thống báo cáo chỉ mang tính nguyên tắc, quy định mở để có thể phát huy hết khả năng sáng tạo của kiểm toán viên, đoàn kiểm toán.
Chúng tôi tin tưởng rằng, với sự đoàn kết nhất trí của toàn thể cán bộ kiểm toán viên trong ngành, chúng ta sẽ triển khai thành công các cuộc kiểm toán chuyên đề để đáp ứng ngày một tốt hơn yêu cầu quản lý.
Tài liệu tham khảo :
1. Luật Ngân sách Nhà nước và các văn bản hướng dẫn
2. Luật Kiểm toán Nhà nước và các văn bản hướng dẫn.
3. Hệ thống chuẩn mực kiểm toán của KTNN
4. Hệ thống quy trình kiểm toán của KTNN
5. Các chỉ dẫn của INTOSAI về kiểm toán hoạt động
Theo Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 43/2011