Thực trạng và giải pháp hoàn thiện kiểm toán quyết toán ngân sách huyện và kiểm toán điều hành ngân sách cấp huyện Phạm Tiến Dũng
KTNN Khu vực I Công tác tổng hợp quyết toán thu chi ngân sách cấp huyện hiện nay do Phòng Tài chính-kế hoạch huyện (Phòng TC-KH) thực hiện có đối chiếu với số liệu của cơ quan thuế, Kho bạc nhà nước huyện (KBNN huyện) và các cơ quan có liên quan. Theo quy định, Phòng TC-KH huyện có trách nhiệm thẩm định quyết toán thu, chi ngân sách xã; lập quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện; tổng hợp, lập báo cáo thu ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện và quyết toán thu, chi ngân sách huyện (bao gồm quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện và quyết toán thu, chi ngân sách cấp xã) trình Uỷ ban nhân dân huyện xem xét gửi Sở Tài chính, đồng thời trình Hội đồng nhân dân huyện phê chuẩn. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước thì Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định thời hạn phê chuẩn quyết toán ngân sách của Hội đồng nhân dân cấp dưới nhưng chậm nhất không quá 6 tháng sau năm ngân sách. Thực tế có những địa phương quy định là đến ngày 31 tháng 03 hàng năm các huyện phải hoàn thành được quyết toán ngân sách. Do giới hạn về thời gian nên Phòng TC-KH các huyện thường lập báo cáo quyết toán theo số liệu do KBNN huyện cung cấp mà không dựa vào số liệu do chính Phòng TC-KH thẩm tra quyết toán đối với các đơn vị thụ hương ngân sách dẫn đến số liệu quyết toán thu chi ngân sách cấp huyện thường chứa đựng nhiều rủi ro, sai sót. Mặt khác, công tác điều hành ngân sách cấp huyện bao gồm rất nhiều nội dung phức tạp  trong khi kiểm toán viên phải thực hiện kiểm toán trong thời gian ngắn nên càng phải đối mặt với rất nhiều rủi ro và thách thức.Do phạm vi và nội dung kiểm toán Báo cáo quyết toán thu chi ngân sách nhà nước rất rộng và phong phú nên tác giả chỉ tập trung đi sâu vào đánh giá thực trạng: kiểm toán công tác tổng hợp số liệu quyết toán thu chi NSNN và kiểm toán công tác điều hành ngân sách cấp huyện tại cơ quan tài chính tổng hợp (cụ thể là trong phạm vi tại Phòng TC-KH huyện. 1. Thực trạng kiểm toán công tác tổng hợp số liệu quyết toán thu, chi ngân sách và kiểm toán công tác điều hành ngân sách cấp huyện1.1.Đối với kiểm toán công tác tổng hợp số liệu quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện- Đối với công tác tổng hợp số liệu thu chi ngân sách cấp huyện hiện nay chủ yếu được lập trên cơ sở số liệu do KBNN huyện cung cấp, Phòng TC-KH huyện phân tích, điều chỉnh các chỉ tiêu trên báo cáo quyết toán theo dự toán do HĐND huyện hoặc cấp có thẩm quyền giao. Theo quy định, Phòng TC-KH phải thẩm định quyết toán chi của các đơn vị dự toán, các xã, đối chiếu với số liệu KBNN huyện cung cấp, xử lý điều chỉnh trong thời gian chỉnh lý và lập báo cáo quyết toán theo quy định. Tuy nhiên qua thực tế kiểm toán cho thấy việc tổng hợp số liệu quyết toán thu chi ngân sách phần lớn là lấy theo số liệu do KBNN cung cấp (số thực thu và số thực cấp phát) chứ chưa được lập trên cơ sở số liệu thẩm định quyết toán của Phòng TC-KH. Như vậy quyết toán ngân sách cấp huyện hiện nay phần lớn đều chứa đựng những rủi ro, sai sót trong quá trình lập quyết toán (quyết toán theo số thực cấp, không xem xét số kinh phí còn tồn của đơn vị sử dụng ngân sách). Nếu các kiểm toán viên khi kiểm toán lại dựa vào số liệu báo cáo của Phòng TC-KH thì sẽ đối với mặt với rất nhiều rủi ro kiểm toán. Thực tế kiểm tra hồ sơ và các biên bản kiểm toán tại các huyện trong 03 năm  từ 2008 đến 2010 cho thấy có một thực trạng như sau: số liệu kiểm toán đều cơ bản thống nhất với số liệu quyết toán thu chi theo số báo cáo của Phòng TC-KH cung cấp nhưng trong một số biên bản kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các huyện lại nêu: “Phòng TC-KH huyện chưa thực hiện thẩm tra quyết toán cho tất cả các đơn vị dự toán, các xã và các đối tượng thụ hưởng ngân sách”. Như vậy có thể thấy nhiều tổ kiểm toán đã thấy trước được rủi ro trong tổng hợp quyết toán là chưa có đầy đủ căn cứ nhưng vẫn xác nhận và đánh giá số liệu báo cáo quyết toán thu chi của huyện đó là trung thực, hợp lý.- Công tác kiểm toán việc tổng hợp số liệu quyết toán thu, chi ngân sách hiện nay chưa thật sự được các Tổ kiểm toán chú trọng. Nguyên nhân của tình trạng trên là do các kiểm toán viên không nắm bắt được hết mục lục ngân sách nhà nước, chưa có khả năng sử dụng và khai thác các phần mềm quản lý ngân sách, phần mềm quản lý tại KBNN. Một số kiểm toán viên cho rằng việc tổng hợp số liệu hiện nay được lập bằng máy tính nên không có khả năng sai số học hoặc sai rất ít. Một số kiểm toán viên chỉ tập trung quan tâm kiểm toán chi tiết tại các đơn vị trực tiếp thụ hưởng ngân sách vì cho rằng những nơi đó mới có sai phạm. Thực tế cho thấy nếu tổ kiểm toán tập trung đến công tác tổng hợp quyết toán thì khả năng phát hiện sai sót là cao và kết quả kiểm toán phát hiện sẽ rất lớn và quan trọng. Ví dụ qua kiểm toán công tác tổng hợp quyết toán thu tại một quận của Thành phố Hà Nội về thực hiện tỷ lệ điều tiết các khoản thu được phân cấp, KTNN khu vực I đã phát hiện KBNN quận đó điều tiết sai phần kinh phí Ngân sách quận được hưởng về ngân sách thành phố 59 tỷ đồng. Cũng tại quận này, qua kiểm toán việc tổng hợp số liệu quyết toán thu, Tổ kiểm toán đã phát hiện địa phương do đã hoàn thành nhiệm vụ thu NSNN nên đã điều chỉnh số thu của năm được kiểm toán sang năm sau 49 tỷ đồng. 1.2. Thực trạng kiểm toán các nội dung liên quan đến việc điều hành ngân sách huyệnQua nghiên cứu các biên bản kiểm toán tại các huyện cho thấy các tổ kiểm toán chỉ tập trung đánh giá, phân tích địa phương đó lập dự toán thu chi thế nào? Có đúng hướng dẫn cấp trên hay không? Có phấn đấu tăng thu không? Phân bổ NSNN có đúng định mức không...Tuy nhiên một số tổ kiểm toán chưa trả lời được địa phương phân bổ NSNN thế nào? Có đúng quy định không?, cụ thể qua thực tế cho thấy: đầu năm các địa phương đều không giao hết dự toán mà thường để lại một phần để điều hành trong năm; cắt bớt dự phòng của cấp dưới để bổ sung chi quản lý hành chính; sử dụng kinh phí sự nghiệp kinh tế không đúng mục đích; cắt giảm hoặc lồng ghép các nội dung không đúng quy định vào chi sự nghiệp giáo dục; phân bổ sai nội dung, nhiệm vụ mà cấp trên giao, đặc biệt là kinh phí CTMT và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách tỉnh bổ sung cho huyện...Nguyên nhân của tình trạng trên là do các tổ kiểm toán chưa nghiên cứu kỹ các định mức, chế độ phân bổ ngân sách của các nguồn kinh phí CTMT, bổ sung có mục tiêu, chưa bóc tách được hết các nguồn kinh phí giao đầu năm và bổ sung của địa phương. - Đối với nội dung kiểm toán chi chuyển nguồn, phần lớn các tổ kiểm toán đã xác định được các nội dung nào được phép chi chuyển nguồn nhưng chưa xác định hết các nội dung địa phương chi chuyển nguồn nhiều năm hoặc các nội dung phải chi chuyển nguồn nhưng địa phương cố tình không chuyển nguồn để năm sau hòa chung vào kết dư để sử dụng sai mục tiêu nguồn kinh phí. Ví dụ: các huyện thường không chuyển nguồn kinh phí cải cách tiền lương từ tăng thu mà để trong kết dư để năm sau phân bổ cho đầu tư hoặc các nội dung khác sai mục tiêu, tính chất nguồn kinh phí. Đối với các nguồn kinh phí cải cách tiền lương, nguồn kinh phí CTMT, bổ sung có mục tiêu...khi kiểm toán viên phát hiện đơn vị chưa thực hiện chi chuyển nguồn thì cần thiết phải kiến nghị điều chỉnh quyết toán tăng chi chuyển nguồn, giảm kết dư để theo dõi tốt hơn, chi tiết hơn các nguồn kinh phí trên tránh việc lạm nguồn khi địa phương eo hẹp về kinh phí.- Đối với nội dung kiểm toán việc sử dụng dự phòng, các tổ kiểm toán đã phân tích được địa phương trích lập dự phòng có đảm bảo mức tối thiểu 2 theo quy định của Luật NSNN và đã liệt kê, chỉ ra được các nội dung chi không đúng quy định của Luật NSNN. Tuy nhiên đây là nội dung mà các đơn vị được kiểm toán thường có nhiều tranh cãi nhất vì Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn chưa quy định chặt chẽ, chi tiết việc sử dụng dự phòng. Đối với nội dung này các kiểm toán viên cần phải phân tích rõ từng nội dung sử dụng dự phòng, trích dẫn các quyết định của cấp có thẩm quyền và cần phải linh hoạt, phân tích đánh giá hợp lý, phù hợp với thực tiễn của các đơn vị được kiểm toán.- Đối với nội dung kiểm toán việc quản lý, sử dụng nguồn cải cách tiền lương, một số tổ kiểm toán chỉ căn cứ trên báo cáo của đơn vị, chưa tính toán được nguồn cải cách tiền lương trong năm của đơn vị là bao nhiêu? Chưa xác định được địa phương có sử dụng nguồn kinh phí cải cách tiền lương cho các nội dung khác hay không? Số còn tồn của nguồn CCTL là bao nhiêu và đến khi lập quyết toán thì số tồn đó ở đâu (trong kết dư hay chuyển nguồn)? Các kiểm toán viên cần nghiên cứu kỹ các văn bản của Bộ Tài chính về cách thức xác định nguồn làm lương và những nội dung được phép chi từ nguồn cải cách tiền lương; tổng hợp, phân tích các nội dung có liên quan như: chi tiết chi chuyển nguồn, chi kết dư, sử dụng tăng thu...- Đối với nội dung kiểm toán việc quản lý nguồn thu sử dụng đất hầu hết các tổ kiểm toán đều nêu được các huyện sử dụng cho đầu tư XDCB. Tuy nhiên các tổ kiểm toán cũng cần phải nêu được chi tiết nguồn sử dụng đất còn tồn năm trước là bao nhiêu? Số thu sử dụng đất được điều tiết trong năm của ngân sách cấp huyện là bao nhiêu? Số đã sử dụng là bao nhiêu? Sử dụng cho những công trình nào? Và số còn tồn của nguồn thu sử dụng đất là bao nhiêu? Hiện số kinh phí từ thu sử dụng đất đang ở đâu (trong chuyển nguồn hay kết dư)? Theo chúng tôi nếu trả lời được hết các câu hỏi trên và có so sánh, đối chiếu với các nội dung có liên quan như chi chuyển nguồn, kết dư, chi tiết chi đầu tư...thì sẽ có cách nhìn nhận đánh giá sát thực hơn về việc quản lý, điều hành nguồn thu sử dụng đất của địa phương. Qua thực tế bằng việc trả lời các câu hỏi trên và so sánh, phân tích tại một huyện của tỉnh V, KTNN khu vực I đã xác định địa phương đó sử dụng 2,2 tỷ đồng cho chi thường xuyên không đúng quy định. - Đối với nội dung kiểm toán chi hỗ trợ ngoài nhiệm vụ phân cấp, hiện nay các tổ kiểm toán đều đã nêu được chi tiết việc hỗ trợ không đúng nhiệm vụ phân cấp của địa phương nhưng chưa xác định được các đơn vị sử dụng kinh phí đó có sử dụng hết số kinh phí được hỗ trợ trong năm không? Có chi đúng dự toán giao không? Và Phòng TC-KH huyện có thẩm tra quyết toán đối với các nội dung chi hỗ trợ đó không? Qua thực tế kiểm toán cho thấy thường việc hỗ trợ ngoài nhiệm vụ phân cấp được huyện thực hiện vào cuối năm và cấp phát bằng lệnh chi, Phòng TC-KH căn cứ vào quyết định hỗ trợ của UBND huyện ra Thông tri cấp kinh phí cho các đơn vị được hỗ trợ nhưng thường không thẩm định quyết toán số kinh phí đã hỗ trợ nên không xác định được đơn vị được hỗ trợ có sử dụng hết số kinh phí trên không và không biết được đơn vị được hỗ trợ có chi đúng dự toán giao không? Để trả lời các câu hỏi trên bắt buộc các Tổ trưởng phải lập kế hoạch kiểm toán yêu cầu các đơn vị được hỗ trợ xuất trình chứng từ, sổ kế toán, quyết toán chi của nguồn kinh phí hỗ trợ trên. Thực tế qua kiểm toán tại tỉnh V. năm 2009 (kiểm toán việc quản lý, sử dụng ngân sách tỉnh cấp cho Cục Thuế năm 2008), KTNN Khu vực I đã phát hiện Cục Thuế tỉnh đến thời điểm kiểm toán (tháng 12/2009) còn tồn 1,7 tỷ đồng nguồn kinh phí ngân sách tỉnh cấp từ năm 2008 về trước còn tồn chưa chi và trong năm 2009 có chi sai dự toán 250 trđ.- Đối với nội dung kiểm toán cho vay, tạm ứng: theo quy định của Luật NSNN thì ngân sách cấp huyện không được phép đi vay, tuy nhiên qua thực tế một số địa phương lách luật, “biến tướng” sang hình thức cấp trên tạm ứng cho cấp dưới. Khi kiểm toán tại Phòng TC-KH huyện, Tổ kiểm toán căn cứ vào cân đối tài khoản bậc 3, bậc 4, các bút toán điều chỉnh trong thời gian chỉnh lý, tài khoản tạm thu (thu ngoài ngân sách) do KBNN huyện cung cấp xác định được số kinh phí ngân sách tỉnh cho ngân sách huyện tạm ứng (cho vay), qua đó các kiểm toán viên yêu cầu các nhà quản lý giải trình mục đích tạm ứng, thời gian hoàn trả...Sau đó tổng hợp lại số liệu để khi lập Báo cáo kiểm toán toàn tỉnh có kiến nghị với Hội đồng nhân dân tỉnh và các cơ quan có chức năng về hiện tượng trên. - Đối với các quỹ ngoài ngân sách: hiện nay một số biên bản kiểm toán còn hạn chế trong việc đánh giá, nhận xét về việc quản lý, sử dụng các quỹ ngoài ngân sách. Để thực hiện kiểm toán nội dung này, các kiểm toán viên phải căn cứ vào bảng cân đối bậc 4 do KBNN huyện cung cấp để xác định danh sách các quỹ ngoài ngân sách do Phòng TC-KH và các cơ quan khác quản lý. Từ đó yêu cầu Phòng TC-KH huyện và các cơ quan có liên quan xuất trình sổ sách, chứng từ, quyết toán, quy chế hoạt động các quỹ để thực hiện kiểm toán theo quy định.- Đối với nội dung kiểm toán nguồn tăng thu: hiện nay các biên bản kiểm toán tại các huyện phổ biến mới nêu được địa phương sử dụng tăng thu cho nội dung gì? Có đúng quy định không? Một số tổ kiểm toán chưa xác định được tăng thu NSĐP là bao nhiêu? Chưa xác định được tăng thu NSĐP không bao gồm tiền thu sử dụng đất là bao nhiêu? Số phải trích từ tăng thu để làm lương là bao nhiêu? Để trả lời các câu hỏi trên, các kiểm toán viên cần bám sát các Thông tư hướng dẫn xây dựng dự toán và điều hành dự toán hàng năm do Bộ Tài chính ban hành, hướng dẫn cụ thể cách thức xác định nguồn tăng thu, nguồn tăng thu để làm lương; bên cạnh đó các kiểm toán viên phải yêu cầu Phòng TC-KH xuất trình các biên bản thẩm tra và thông báo xác định nguồn làm lương, nguồn tăng thu của 03 năm liền kề do Sở Tài chính thông báo cho huyện để từ đó tính toán xem các nội dung, chỉ tiêu trên có được thực hiện đúng hướng dẫn của Trung ương không?  Sau khi thực hiện các nội dung trên cần quay lại đối chiếu so sánh số liệu với các nội dung chi chuyển nguồn, nguồn kinh phí cải cách tiền lương, kết dư như đã nêu ở trên vì các nội dung này đều có liên quan và cân đối với nhau.- Đối với việc quản lý kinh phí bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên: hiện nay một số biên bản kiểm toán chỉ dừng lại ở mức xác nhận số kinh phí cấp trên chuyển cho cấp dưới là bao nhiêu chứ chưa có đánh giá về việc quản lý sử dụng các nguồn kinh phí trên. Theo tác giả, kiểm toán viên cần yêu cầu Phòng TC-KH giải trình chi tiết các nội dung ngân sách tỉnh bổ sung có mục tiêu được cấp trong năm (trong đó chi tiết kinh phí CTMTQG và các kinh phí bổ sung có mục tiêu). Bên cạnh đó, để đảm bảo sự trung thực số liệu, kiểm toán viên yêu cầu Phòng TC-KH cung cấp các Quyết định của UBND tỉnh hay Thông báo của Sở Tài chính về việc bổ sung kinh phí có mục tiêu cho từng lần bổ sung; xuất trình từng Quyết định, Thông báo dự toán của UBND huyện phân bổ kinh phí bổ sung có mục tiêu để xác định huyện có sử dụng đúng mục tiêu tỉnh giao hay không? Bên cạnh đó các kiểm toán viên phải căn cứ chế độ, văn bản hướng dẫn của từng chương trình mục tiêu, từng nhiệm vụ để kiểm tra xem huyện có sử dụng đúng nguồn kinh phí trên không? Đồng thời phải xác định nguyên nhân để tồn số kinh phí bổ sung có mục tiêu và kiến nghị nộp trả ngân sách tỉnh nếu các mục tiêu đó đã hết nhiệm vụ chi theo quy định. 2. Một số giải pháp hoàn thiện việc kiểm toán công tác tổng hợp số liệu quyết toán thu, chi ngân sách và kiểm toán công tác điều hành ngân sách cấp huyện2.1. Đối với công tác kiểm toán việc tổng hợp quyết toán thu chi ngân sách cấp huyện- Kiểm toán Nhà nước cần ban hành các hướng dẫn chi tiết về công tác kiểm toán việc tổng hợp số liệu quyết toán thu chi NSNN, có hướng dẫn cụ thể, chi tiết hơn về cách thức lập các mẫu biểu, hồ sơ kiểm toán khi kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN của các cấp NSNN. Hàng năm thường xuyên tập huấn cho các kiểm toán viên cách thức lập báo cáo quyết toán ngân sách theo quy định hiện hành. Cử các cán bộ đến học trực tiếp hoặc mở các lớp tập huấn nghiệm vụ liên quan đến việc khai thác sử dụng các phần mềm quản lý ngân sách tại KBNN và các cơ quan tài chính.- Cần có biện pháp nâng cao trình độ tin học, khả năng ứng dụng các phần mềm quản lý ngân sách cho các kiểm toán viên, đặc biệt hiện nay hệ thống KBNN và các cơ quan tài chính đang được thí điểm sử dụng hệ thống TAMIDS gần 02 năm nay nhưng Kiểm toán Nhà nước vẫn chưa mở nhiều lớp bồi dưỡng nghiệp vụ về lĩnh vực này, đặc biệt là các kiểm toán khu vực thì càng có ít cơ hội học tập, nghiên cứu.- Qua nghiên cứu, học tập tại Malaysia cho thấy: cơ quan Kiểm toán Nhà nước có quyền truy cập và khai thác vào cơ sở dữ liệu ngân sách nhà nước giống như Bộ Tài chính. Với tình hình thực tế hiện nay, Kiểm toán Nhà nước cũng nên có kiến nghị sửa Luật NSNN và Luật KTNN theo hướng áp dụng mạnh mẽ hơn tin học trong hoạt động kiểm toán. Theo đó cơ quan Kiểm toán nhà nước cũng được phép truy cập và khai thác thông tin đối với cơ sở dữ liệu của NSNN giống như Bộ Tài chính (trực tiếp là hệ thống KBNN). Các kiểm toán khu vực cũng sẽ được phép truy cập và khai thác cơ sở dữ liệu NSNN của các tỉnh và sẽ thực hiện giám sát trực tuyến hàng ngày việc cấp phát, tổng hợp thu chi NSNN của các địa phương được phân công phụ trách. Qua quá trình giám sát trực tuyến đó, Kiểm toán Nhà nước không những nắm bắt quá trình tổng hợp quyết toán và có thể lập kế hoạch kiểm toán, xác định trọng yếu kiểm toán được tốt hơn.2.2. Đối với công tác kiểm toán các nội dung liên quan đến việc điều hành ngân sách cấp huyện tại Phòng TC-KH huyện- Nguyên nhân chính của những hạn chế trong quá trình kiểm toán các nội dung liên quan đến việc điều hành ngân sách cấp huyện là do hiện nay Kiểm toán nhà nước mới chỉ có quy trình kiểm toán NSNN quy định những nội dung phải thực hiện trong quá trình kiểm toán tại Phòng TC-KH mà chưa có hướng dẫn chi tiết việc thực hiện kiểm toán các nội dung đó như thế nào? Chưa có quy định về giới hạn phạm vi, thời gian, đối tượng được kiểm toán tổng hợp? Chưa có quy định chi tiết các tiêu thức cho từng nội dung và thước đo chất lượng kiểm toán các nội dung trên. - Kiểm toán Nhà nước nên ban hành sổ tay thống kê các tình huống khi kiểm toán các nội dung liên quan đến việc điều hành ngân sách nói chung và ngân sách huyện nói riêng; quy định cách thức xử lý, kiến nghị khi gặp các tình huống trên để có thể hướng dẫn tốt hơn đối với các KTVNN, đặc biệt là các kiểm toán viên trẻ mới bắt đầu kiểm toán NSNN.- Kiểm toán Nhà nước nên sớm ban hành các tiêu thức để xác định thời gian thích hợp đối với công tác kiểm toán tổng hợp, đặc biệt là đối với ngân sách cấp huyện. Hiện nay thời gian bình quân thực tế đối với cuộc kiểm toán tại các huyện là từ 10 đến 15 ngày làm việc (không phân biệt quy mô ngân sách). Thời gian kiểm toán tổng hợp tại các huyện vẫn do các Đoàn chủ động lập kế hoạch trong phạm vi nói trên và nhân sự bố trí cho các tổ kiểm toán tại các huyện vẫn chưa đồng đều trên các lĩnh vực (thu NSNN, chi thường xuyên và chi đầu tư...). - Bản thân mỗi kiểm toán viên cũng cần phải nỗ lực học tập, nghiên cứu, tự nâng cao trình độ, năng lực nghề nghiệp của mình mới có thể đáp ứng yêu cầu cũng như những thách thức do nghề nghiệp mang lại./.Theo Tạp chí Kiểm toán số 5/2011