NCS. ĐỖ THỊ ÁNH TUYẾT

Từ góc độ của cơ quan Kiểm toán tối cao (KTTC), kiểm toán môi trường không phải là một loại hình kiểm toán. Kiểm toán môi trường được coi là một nội dung kiểm toán và được thực hiện bằng những kỹ thuật, phương pháp kiểm toán không khác với những phương pháp và kỹ thuật kiểm toán mà hiện nay các cơ quan KTTC đang áp dụng; bao gồm tất cả các loại hình kiểm toán là kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán hoạt động. Đối với các cơ quan KTTC, trọng tâm kiểm toán có thể là việc trình bày các tài sản và nghĩa vụ môi trường, là việc tuân thủ pháp luật về môi trường và các công ước về môi trường (trên cả hai bình diện là quốc gia và quốc tế), và cũng có thể là các biện pháp mà đơn vị được kiểm toán đã xây dựng và vận hành nhằm tăng cường tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong lĩnh vực môi trường. 

Trong khuôn khổ của bài viết này, bên cạnh những nghiên cứu về sự cần thiết của kiểm toán môi trường, tác giả muốn làm rõ vai trò của cơ quan KTTC trong kiểm toán môi trường. Trên cơ sở đó, đề xuất những định hướng và giải pháp cho KTNN Việt Nam.

1. Sự cần thiết của kiểm toán môi trường
Kiểm toán môi trường được xem là một phương cách bảo vệ môi trường trước những bất ổn với môi trường trong bối cảnh hiện nay. Nhiều quốc gia trên thế giới đã và đang sử dụng kiểm toán môi trường nhằm mục đích sử dụng một cách hữu hiệu nguồn tài nguyên thiên nhiên và phân bổ một cách hợp lý các nhân tố sản xuất. Kiểm toán môi trường còn đóng một vai trò quan trọng trong việc đẩy nhanh việc tái cơ cấu các ngành, nghề công nghiệp, hướng tới mục tiêu phát triển bền vững đối với nền kinh tế quốc dân. Sự cần thiết của kiểm toán môi trường được xem xét trong những khía cạnh sau đây:
(1) Kiểm toán môi trường là một thành tố quan trọng của hoạt động kiểm toán
Để nền kinh tế quốc dân phát triển tốt đẹp, ổn định và bền vững thì cần phải có một môi trường thuận lợi. Ngày nay, bảo vệ môi trường đi đôi với phát triển bền vững được coi là một chính sách cơ bản của một quốc gia và đó cũng là trách nhiệm của mọi doanh nghiệp đối với toàn xã hội. Với tư cách là cơ quan kiểm tra cao nhất đối với nguồn lực công, cơ quan KTTC có trách nhiệm kiểm tra, đánh giá và xác nhận xem các doanh nghiệp hay dự án, chương trình đã tác động đến môi trường như thế nào và đã có những biện pháp, kế sách gì để ngăn ngừa, giảm thiểu hay khắc phục những tác động xấu đến môi trường mà hoạt động của họ đã gây ra. Bên cạnh đó, cơ quan KTTC còn có trách nhiệm đảm bảo cho sự hoạt động thông suốt và hữu hiệu của hệ thống quản lý môi trường thông qua việc kiểm toán đối với các cơ quan Chính phủ dưới góc độ đánh giá việc thực thi các nghĩa vụ môi trường của các bộ, ngành đó. Với tư cách là một bộ phận cấu thành của hệ thống quản lý vĩ mô và là cơ quan kiểm tra cao nhất, cơ quan KTTC có một vai trò không thể thay thế được trong phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường thông qua việc thực hiện các cuộc kiểm toán môi trường.
(2) Kiểm toán môi trường đóng vai trò quan trọng trong việc xác nhận tổng sản lượng thực tế của quốc gia và chi phí thực tế của doanh nghiệp
Xét trên góc độ vĩ mô, thực tế cho thấy có nhiều quốc gia do theo đuổi mục tiêu tăng trưởng (GDP) đã phải đối mặt với những hậu quả khó lường. Nếu tách chi phí bảo vệ môi trường và những thiệt hại về môi trường khỏi tổng sản phẩm quốc nội của một quốc gia trong cùng một thời kỳ thì GDP của một số quốc gia trở nên quá ít ỏi. Theo xu thế phát triển, việc tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn bằng mọi giá mà bất chấp gia tăng ô nhiễm môi trường và tác động xấu đến sức khỏe người dân dần dần sẽ bị loại bỏ. Từ góc độ vi mô cho thấy các doanh nghiệp chỉ quan tâm đến các chi phí do con người tạo ra mà bỏ qua các chi phí tài nguyên và chi phí môi trường khi xác định giá thành sản phẩm, khiến cho việc tính toán lợi nhuận của các doanh nghiệp thiếu chính xác và lợi thế đó sẽ không kéo dài được mãi. Do đó, việc tiến hành các cuộc kiểm toán môi trường sẽ buộc các doanh nghiệp phải tính toán các chi phí tài nguyên môi trường, từ đó phải tính lại giá thành sản phẩm cũng như giá trị tổng sản phẩm quốc nội.
(3) Kiểm toán môi trường cần thiết đối với phát triển bền vững của nền kinh tế
Học thuyết phát triển bền vững đã ra đời từ những năm 80 của thế kỷ trước trên cơ sở của những tranh luận về môi trường và phát triển của thế giới. Học thuyết này cho rằng: (1) các hoạt động kinh tế của con người phải hài hòa với sự phát triển của tự nhiên, bằng không thì tăng trưởng sẽ làm khánh kiệt nguồn tài nguyên thiên nhiên và làm ô nhiễm môi trường với các công cụ và công nghệ lỗi thời, lạc hậu; (2) trong khi phát triển và tiêu dùng, con người cần có những hành động thiết thực để cho các thế hệ tương lai có được những cơ hội mà họ đang có, không được phép để lại cho các thế hệ tương lai một môi trường đã bị hủy hoại. Do vậy, phát triển bền vững là mô hình phát triển dựa trên cơ sở của việc điều chỉnh sự phát triển kinh tế truyền thống và là sự lựa chọn tất yếu của lịch sử.

2. Vai trò của của các cơ quan Kiểm toán tối cao trong kiểm toán môi trường
Kể từ khi kiểm toán môi trường và phát triển bền vững được thừa nhận tại Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển bền vững (WSSD) năm 2002, nhiều cơ quan KTTC đã chú trọng đến việc triển khai kiểm toán môi trường nhằm giải quyết những vấn đề về môi trường. Hoạt động kiểm toán môi trường đã phát huy tác dụng to lớn trong việc giúp Chính phủ các quốc gia thực hiện hoá các mục tiêu phát triển bền vững, giải quyết được mối quan hệ giữa tăng trưởng và phát triển, hài hoà được các mục tiêu kinh tế và các mục tiêu xã hội. Vai trò của các cơ quan KTTC được thể hiện như sau :
(1) Kiểm toán môi trường hỗ trợ việc tạo lập và thực thi Chiến lược phát triển bền vững của quốc gia
Dựa trên những đề xuất cho Thế kỷ 21 do Hội nghị của Liên Hiệp Quốc về Môi trường & Phát triển (UNCED) đưa ra trong năm 1992, nhiều quốc gia trên thế giới đã xây dựng cho mình các Chiến lược phát triển bền vững. Thực tiễn hoạt động kiểm toán môi trường cho thấy các cơ quan KTTC đã có những đóng góp tích cực trong việc thiết lập và thực hiện chiến lược phát triển đó, cụ thể như sau :
+ Thông qua kiểm toán môi trường, các cơ quan KTTC tạo tiền đề cho việc xây dựng Chiến lược phát triển bền vững bằng cách phát hiện ra những vấn đề gây tác động bất lợi cho phát triển bền vững, tiến hành những phân tích và đánh giá cần thiết, cung cấp những thông tin cơ bản và đáng tin cậy cho việc tạo lập Chiến lược phát triển bền vững của quốc gia.
+ Thông qua kiểm toán môi trường, các cơ quan KTTC đã góp phần nâng cao chất lượng của Chiến lược phát triển bền vững cũng như chất lượng của các chính sách có liên quan bằng cách kiểm tra và giám sát kết quả thực hiện chính sách cũng như hiệu lực của chính sách có liên quan đến Chiến lược phát triển bền vững, đồng thời đưa ra những kiến nghị khả thi và kịp thời cho Chính phủ.
 + Thông qua kiểm toán môi trường, các cơ quan KTTC thực hiện việc giải toả trách nhiệm của Chính phủ đối với Quốc hội và nhân dân, góp phần xúc tiến việc lập cơ chế giải trình bằng cách kiểm tra và giám sát kết quả cũng như hiệu lực của việc thực thi pháp luật liên quan đến chiến lược phát triển bền vững và điều chỉnh những hoạt động không tương thích.
+ Thông qua kiểm toán môi trường, các cơ quan KTTC hỗ trợ việc hiện thực hoá Chiến lược phát triển bằng cách kiểm tra và giám sát việc bảo vệ môi trường và những việc có liên quan, thúc đẩy việc tạo lập và cải thiện hệ thống quản lý môi trường của quốc gia.
Tóm lại, thông qua việc tiến hành các cuộc kiểm toán môi trường, cơ quan KTTC có thể thu thập được những thông tin cần thiết và đáng tin cậy liên quan đến Chiến lược phát triển bền vững của quốc gia. Bằng cách phân tích những thông tin nói trên và tập hợp những đặc tính của chúng với những điều kiện nội tại, Chính phủ sẽ có thêm những căn cứ để xây dựng và ban hành những Chiến lược phát triển bền vững phù hợp với đặc thù và tình hình của đất nước.
(2) Kiểm toán môi trường cung cấp các điều kiện cần thiết cho việc đạt được các mục tiêu phát triển bền vững
Chiến lược phát triển bền vững được hiểu là một tập hợp các mục tiêu cần đạt được và các chỉ số đánh giá quá trình nhằm đạt được những mục tiêu đề ra. Căn cứ vào những mục tiêu và chỉ số đề ra trong Chiến lược phát triển bền vững quốc gia, cơ quan KTTC tiến hành kiểm toán 3 lĩnh vực sau:
+ Kiểm toán các mục tiêu: cuộc kiểm toán này nhằm mục đích đánh giá xem những mục tiêu đó có thật sự khả thi và có được dựa trên sự hiểu biết thấu đáo cùng các bằng chứng xác đáng về những việc cần làm;
+ Kiểm toán các chỉ số: cuộc kiểm toán này nhằm mục đích đánh giá độ tin cậy và sự thích hợp của các chỉ số;
+ Kiểm toán tiến độ (quá trình): cuộc kiểm toán này nhằm so sánh độ tương thích của các chỉ số và các mục tiêu đề ra.
Thông qua việc thực hiện kiểm toán môi trường, các cơ quan KTTC có thể đánh giá các mục tiêu phát triển bền vững  theo các khía cạnh như chúng có: được đề ra cho những lĩnh vực chính của nền kinh tế, có phản ánh những cam kết đối với quốc tế, có liên quan trực tiếp đến các mục tiêu và các chỉ số do Chính phủ đề ra, có được dựa trên những căn cứ hợp lý và có thể định lượng, có được phối hợp giữa các bên có liên quan, và có phù hợp với các nguồn lực hiện có cũng như các kế hoạch hành động đã được phê duyệt.
Các mục tiêu phát triển bền vững chỉ có thể đạt được khi chúng phù hợp với những nguyên tắc và xu hướng phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội; thể hiện được các nhu cầu phát triển trong tương lai; và có những tác động lâu dài.
(3) Kiểm toán môi trường giúp đảm bảo cho việc lập kế hoạch và thực hiện các chương trình phù hợp với các yêu cầu phát triển bền vững
Các Chiến lược phát triển bền vững cần được triển khai thành các mục đích và mục tiêu cụ thể cho từng chương trình. Việc lập kế hoạch và thực hiện những chương trình cụ thể một cách phù hợp với các yêu cầu của phát triển bền vững chính là nhân tố đảm bảo sự thành công của Chiến lược phát triển bền vững quốc gia. Thông qua kiểm toán môi trường, khi xem xét việc kiến tạo và chuyển giao các chương trình, dự án của Chính phủ các cơ quan KTTC phải đánh giá những mặt sau :
+ Những vấn đề gây hiệu ứng nhà kính, như là hiệu quả sử dụng năng lượng, quy trình mua sắm và sử dụng nước, các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác trong các đơn vị công ;
+ Các chương trình môi trường, bao gồm hiệu lực của các kỹ thuật được sử dụng nhằm hợp nhất các nhân tố môi trường trong quá trình ra quyết định;
+ Các chương trình, dự án môi trường là những chương trình, dự án có các mục tiêu kinh tế và xã hội phục vụ quảng đại quần chúng.

3. Những định hướng và giải pháp tổ chức kiểm toán môi trường của KTNN Việt Nam
Trước trào lưu và xu thế của thế giới về việc làm sao để có thể phát triển đáp ứng những yêu cầu của hiện tại nhưng không gây trở ngại cho việc đáp ứng nhu cầu của các thế hệ mai sau, thì vấn đề bảo vệ môi trường đang được mỗi quốc gia trên thế giới hết sức quan tâm và đặt lên hàng đầu trong quá trình hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội của mình. Bởi lẽ môi trường là một điều kiện cơ bản đảm bảo cho sự phát triển bền vững của tất cả các quốc gia. Vì thế, ngày nay sự quan tâm của các quốc gia không phải là khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên để tạo ra năng suất và sản  lượng bằng mọi giá. Trái lại, vấn đề năng suất và sản lượng được tạo ra phải đảm bảo sự cân đối với việc duy trì, bảo vệ và nuôi dưỡng nguồn tài nguyên thiên nhiên cho các thế hệ mai sau. Trong xu thế ấy, Việt Nam cũng đã và đang tiến hành hoàn thiện hệ thống pháp luật về môi trường, cùng với việc nỗ lực tham gia các công ước quốc tế, cũng như tích cực nội luật hoá các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường nhằm bảo vệ môi trường hiệu quả hơn trước yêu cầu của phát triển bền vững.
Với tư cách là một bộ phận cấu thành của hệ thống quản lý vĩ mô và là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất của Việt Nam, Kiểm toán Nhà nước cần tạo lập và củng cố vai trò không thể thay thế được của mình trong phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường thông qua việc thực hiện các cuộc kiểm toán môi trường.
Trước hết phải xác định rằng, KTNN hoàn toàn có khả năng thực hiện các cuộc kiểm toán môi trường với địa vị pháp lý và năng lực hiện có. Do đó, KTNN phải xác định kiểm toán môi trường là một nội dung hoạt động chính của mình; Kiểm toán môi trường có thể được thực hiện theo cả ba loại hình kiểm toán là kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động.
Thứ hai, tổ chức kiểm toán môi trường ở Việt Nam phải có lộ trình cụ thể. Trong thời gian đầu, KTNN nên bắt đầu với những cuộc kiểm toán quy tắc (tài chính và tuân thủ) đối với các vấn đề về môi trường. Khi đã có đủ kinh nghiệm, kỹ năng và các nguồn lực cần thiết như kinh phí, máy móc thiết bị, công nghệ… KTNN phải có thay đổi ưu tiên hoạt động, chuyển dịch trọng tâm kiểm toán. Nói cách khác, KTNN phải đẩy mạnh việc thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt động đối với các vấn đề về môi trường. Bên cạnh việc tiến hành kiểm tra, xác nhận việc tuân thủ các quy tắc, KTNN phải chú trọng đến việc đánh giá tác động của các chủ trương, chính sách, các chương trình/ dự án đối với môi trường; kiến nghị các giải pháp nhằm nâng cao năng lực của Chính phủ và các bộ/ ngành chức năng trong công tác quy hoạch, kế hoạch và ứng phó với các thay đổi về môi trường, góp phần bảo vệ môi trường và tăng trưởng kinh tế. 
Thứ ba, tăng cường công tác tuyên truyền nâng cao nhận thức về tầm quan trọng của môi trường và ý thức bảo vệ môi trường của Chính phủ, các bộ ngành, các đơn vị, tổ chức và nhân dân thông qua hoạt động công khai kết quả kiểm toán. Trong đó, chỉ rõ những tổ chức, cá nhân vi phạm luật bảo vệ môi trường đồng thời tuyên dương những điển hình tốt và khuyến khích áp dụng những công nghệ “xanh” thân thiện với môi trường. 
Để kiểm toán môi trường có thể triển khai một cách đồng bộ và nhanh chóng, phát huy được hiệu lực và hiệu quả tại Việt Nam, KTNN phải có những hành động cụ thể sau:
- Xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước theo hướng bổ sung địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp - Đạo Luật cơ bản của Việt Nam với các điều khoản về vị trí pháp lý, tính độc lập của cơ quan KTNN; thủ tục, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi miễn Tổng KTNN; Sửa đổi, bổ sung Luật KTNN theo hướng đảm bảo bao quát nhiệm vụ của KTNN đối với việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài sản công; xem xét bổ sung nhiệm vụ kiểm toán thuế, kiểm toán nợ công, quy định về mối quan hệ phối hợp với các cơ quan có liên quan về cung cấp thông tin phục vụ hoạt động kiểm toán, kết quả kiểm toán ...;
- Phát triển và hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy phù hợp nhất để thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của KTNN; Phát triển và xây dựng đội ngũ cán bộ KTNN đầy đủ, chuyên nghiệp và đa chuyên ngành đào tạo;
- Hiện đại hoá hoạt động của KTNN. Công tác ứng dụng CNTT của KTNN theo hướng đáp ứng đầy đủ về công cụ, phương tiện tiên tiến, kỹ thuật hiện đại. Các nội dung cụ thể:  Xây dựng hạ tầng công nghệ thông tin hiện đại và đồng bộ làm cơ sở cho việc phát triển và ứng dụng các phần mềm tiện ích sẵn có trong xã hội; Phát triển các phần mềm đặc thù hỗ trợ các hoạt động trong quản lý hoạt động kiểm toán; Xây dựng kho dữ liệu số về kết quả hoạt động của KTNN trên tất các các mặt làm cơ sở cho việc nghiên cứu và tra cứu được dễ dàng
- Mở rộng hợp tác quốc tế nhằm học hỏi, trao đổi kinh nghiệm với các cơ quan KTNN trong khu vực và thế giới để nâng cao năng lực nghiên cứu và ứng dụng trong hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán môi trường nói riêng.
- Xây dựng và ban hành các bộ tiêu chí kiểm toán theo từng loại hình kiểm toán (tuân thủ, tài chính và hoạt động) trong kiểm toán môi trường./.

Tài liệu tham khảo:
- Luật KTNN, 2005.
- Tài liệu làm việc của Hội nghị nhóm làm việc về Kiểm toán môi trường INTOSAI lần 11 tại Quế Lâm, Trung Quốc, 2010.
- Sustainable Development: The Role of Supreme Audit Institutions, INTOSAI – 2004.

Theo Tạp chí Kiểm toán số 4/2011