Kiểm toán Nhà nước (KTNN) là công cụ kiểm tra tài chính công quan trọng của Nhà nước. Ho¹t ®éng KTNN phôc vô viÖc kiÓm tra, gi¸m s¸t cña Nhµ níc trong qu¶n lý, sö dông ng©n s¸ch, tiÒn vµ tµi s¶n nhµ níc, góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính Nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí công quỹ quốc gia. Các quốc gia trên thế giới đều sử dụng KTNN như là một công cụ hữu hiệu nhằm kiểm tra, kiểm soát các hoạt động kinh tế tài chính của Nhà nước, là bộ phận không thể thiếu được trong cơ cấu Nhà nước pháp quyền. Trải qua gần 16 năm hoạt động, KTNN Việt Nam đã ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong kiểm tra, kiểm soát hoạt động kinh tế, tài chính của Nhà nước, góp phần đáng kể vào việc phát triển nền kinh tế đất nước.
KTNN được đánh giá là công cụ quản lý có hiệu quả và là sự bổ sung cần thiết cho hoạt động của hệ thống kiểm soát nội bộ của các đơn vị công. Với tư cách ngoại kiểm (xét theo giác độ người thực hiện cuộc kiểm toán), KTNN đã có tác dụng rất to lớn trong việc phát hiện, ngăn chặn và đề xuất xử lý các hành vi tiêu cực, gian lận sai sót trong quản lý và điều hành các hoạt động của đơn vị, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực tài chính Nhà nước đã phân bổ cho đơn vị được kiểm toán. Đó là quá trình hoạt động một cách độc lập của những người có chuyên môn nghiệp vụ, có thẩm quyền thuộc nhóm kiểm toán viên Nhà nước (KTVNN) trong quá trình thực hiện cuộc kiểm toán tại một đơn vị. KTVNN kiểm tra, đánh giá về sự tuân thủ luật pháp của Nhà nước và các cơ quan chức năng tại đơn vị; về tính đúng đắn, trung thực hợp lý (độ tin cậy) của các báo cáo tài chính của đơn vị; về tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động trong đơn vị đó. Qua đó xác nhận và báo cáo cho Quốc hội, Chính phủ, Cơ quan quản lý Nhà nước các cấp và Ban quản lý đơn vị về chất lượng và độ tin cậy của các thông tin được kiểm toán để làm căn cứ đưa ra các quyết định phù hợp. Đồng thời KTVNN cũng kiến nghị các giải pháp để chỉnh sửa, khắc phục và ngăn ngừa tái diễn những sai sót, vi phạm, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý rủi ro, kiểm soát nội bộ và quản trị điều hành của đơn vị, giúp đơn vị được kiểm toán đạt được mục tiêu đã đặt ra.
Tuy cùng là ngoại kiểm nhưng có sự khác biệt khá lớn giữa kết quả kiểm toán do KTNN và kiểm toán độc lập thực hiện. Đó là: những ý kiến đề xuất của KTVNN về những sai sót, vi phạm của đơn vị thường được công bố cụ thể, chi tiết hơn so với cuộc kiểm toán độc lập bởi vì thông thường, một cuộc kiểm toán của KTNN thường bao gồm cả 3 loại kiểm toán (kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính và kiểm toán hoạt động). Hơn nữa, theo qui định của Luật KTNN hiện hành thì KTNN có quyền “... Yêu cầu đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước đối với các sai phạm trong báo cáo tài chính và các sai phạm trong việc tuân thủ pháp luật; Kiểm tra đơn vị được kiểm toán trong việc thực hiện kết luận và kiến nghị của Kiểm toán Nhà nước; Kiến nghị cơ quan Nhà nước có thẩm quyền yêu cầu các đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán đối với các trường hợp sai phạm trong báo cáo tài chính và các sai phạm trong việc tuân thủ pháp luật; đề nghị xử lý theo pháp luật những trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến nghị kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước; Kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý những vi phạm pháp luật của tổ chức, cá nhân đã được làm rõ thông qua hoạt động kiểm toán...”
Với quyền hạn như trên, KTNN đã, đang và sẽ góp phần không nhỏ trong việc phát hiện, ngăn ngừa tệ nạn tham nhũng, lãng phí tài sản công, làm lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia. Song, những quyền hạn này cũng có thể sẽ dẫn đến nguy cơ KTVNN gặp phải những rủi ro trong hoạt động kiểm toán như: Không đưa ra kết luận đầy đủ về những sai phạm của đơn vị, cố tình che giấu bớt sai phạm lớn, chỉ công bố về sai phạm nhỏ, thậm chí kết luận rằng đơn vị không sai phạm cho dù trong thực tế có phát sinh sai phạm... Những rủi ro này có thể để lại những hậu quả to lớn không chỉ hiện tại mà còn lâu dài, ảnh hưởng đến uy tín của KTV và tổ chức KTNN, ảnh hưởng đến lợi ích và uy tín của đơn vị được kiểm toán, hơn nữa còn ảnh hưởng đến lòng tin của công chúng vào sự lãnh đạo của Đảng và Nhà nước...
Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến rủi ro kiểm toán. Một trong các nguyên nhân chủ yếu dẫn đến rủi ro kiểm toán do KTNN thực hiện là tính độc lập của KTV chưa được đảm bảo đầy đủ... Bài viết này sẽ tập trung phân tích rõ hơn những nguy cơ ảnh hưởng đến tính độc lập của KTVNN và các biện pháp để đảm bảo và tăng cường tính độc lập của KTV nhằm nâng cao chất lượng và uy tín của KTNN.
Độc lập là nguyên tắc quan trọng trong hoạt động của kiểm toán. KTV và tổ chức KTNN phải đảm bảo độc lập ở mức độ cần thiết, đủ để họ có thể thực hiện công việc kiểm toán một cách độc lập và đưa ra những kết luận khách quan. Độc lập không phải là tuyệt đối nhưng cần được xem xét, cân nhắc, đánh giá một cách thoả đáng để giảm thiểu hoặc loại trừ các khả năng ảnh hưởng đến tính độc lập. Cũng như KTV độc lập và KTV nội bộ, có một số nguy cơ chủ yếu ảnh hưởng đến tính độc lập của KTVNN như: Do tư lợi, tự kiểm tra, quan hệ ruột thịt, sự bào chữa, bị đe doạ. KTNN và KTVNN cần nhận diện rõ khả năng đưa đến các nguy cơ này để có thể đảm bảo và nâng cao tính độc lập của KTVNN, từ đó nâng cao chất lượng của cuộc KTNN, củng cố lòng tin công chúng vào kết quả kiểm toán.
+ Nguy cơ tư lợi: Đó là nguy cơ mà KTVNN nhận được lợi ích tài chính hoặc lợi ích khác từ đơn vị được kiểm toán làm mất tính độc lập. Đơn vị được kiểm toán có thể dùng lợi ích tài chính hoặc lợi ích khác (như bố trí cho người nhà của KTVNN làm đại lý hoặc trở thành nhân viên của đơn vị được kiểm toán, được mua cổ phần ưu đãi…) để hối lộ, mua chuộc KTVNN. Sở dĩ có nguy cơ này là do khách thể của KTNN thường là các đơn vị được Nhà nước giao quản lý và sử dụng số tài sản, nguồn vốn, nguồn kinh phí lớn của Nhà nước nên có thể xảy ra những hiện tượng tham ô, tham nhũng, lãng phí tài sản công với mức độ nghiêm trọng ở những đơn vị này. Nếu KTVNN phát hiện ra sai phạm có thể yêu cầu đơn vị phải hoàn trả Ngân sách Nhà nước số tiền lớn, cán bộ quản lý cấp cao và cán bộ quản lý có liên quan trực tiếp đến sai phạm có thể bị xử lý theo qui định pháp luật. Do vậy, đơn vị mắc sai phạm có thể sẽ dùng lợi ích để mua chuộc những KTVNN đang thực hiện kiểm toán tại những đơn vị này. Nếu KTVNN nhận một khoản lợi ích tài chính hoặc lợi ích khác từ đơn vị được kiểm toán mà bỏ qua hoặc quá giảm nhẹ sai phạm cho đơn vị thì sẽ rất nguy hại vì không những Nhà nước không thu hồi được khoản tiền bị tham ô, biển thủ hoặc chi tiêu sai mục đích mà còn mất thêm một khoản để chi cho KTVNN, bởi khoản chi này thường được lấy từ công quỹ. Điều nguy hại hơn là hiện tượng này sẽ dẫn đến giảm uy tín của KTVNN và cơ quan KTNN, giảm lòng tin của công chúng vào kết quả kiểm toán. Sai phạm, tham nhũng có thể không được đẩy lùi mà trái lại, có thể bị nhân rộng vì những người gây ra sai phạm cho rằng sẽ không bị phát hiện (cho dù có những lần được kiểm toán bởi KTNN) nên tiếp tục vi phạm. Nếu KTVNN khác phát hiện ra sai phạm trong cuộc kiểm toán sau đối với đơn vị này, thì có thể lại quá muộn (vì KTNN thường không thực hiện kiểm toán hàng năm đối với một đơn vị). Điều đó có thể dẫn đến tài sản của Nhà nước, của nhân dân bị xâm hại ở mức độ lớn hơn, đồng thời có thể sẽ có nhiều cán bộ Nhà nước (bao gồm lãnh đạo đơn vị được kiểm toán và KTVNN tiền nhiệm) bị xử lý kỷ luật, thậm chí phải chấp hành án… Khi những điều đáng tiếc như vậy xảy ra còn gây nên những dư luận trái chiều trong dư luận xã hội, thậm chí có thể xảy ra đối với cả những cán bộ, đảng viên cấp cao.
+ Nguy cơ do tự kiểm tra: Đó là nguy cơ mà KTVNN thực hiện kiểm toán ở đơn vị mà trước đó KTV này đã từng làm Lãnh đạo, Kế toán trưởng hoặc Phụ trách kế toán, hoặc là người đã từng đảm nhận công việc có liên quan trọng yếu đến hoạt động của đơn vị được kiểm toán nên ảnh hưởng đến tính độc lập, có thể bỏ qua hoặc giảm nhẹ sai phạm cho đơn vị, dẫn đến kết luận không trung thực...
+ Nguy cơ về quan hệ ruột thịt: Đó là nguy cơ mà KTVNN thực hiện kiểm toán ở đơn vị mà KTV này thông cảm với lợi ích của đơn vị được kiểm toán vì có quan hệ ruột thịt với đơn vị được kiểm toán (như thành viên Ban Giám đốc, thành viên Hội đồng quản trị, Kế toán trưởng và tương đương ) của đơn vị được kiểm toán nên che giấu sai phạm cho đơn vị và cá nhân, dẫn đến kết luận không đúng...
+ Nguy cơ về sự bào chữa: Đó là nguy cơ mà KTVNN thực hiện kiểm toán ở đơn vị mà KTV bị phụ thuộc vào đơn vị này trong việc đưa ra ý kiến; hoặc bản thân KTVNN ủng hộ quan điểm hay ý kiến của nhà quản lý đơn vị được kiểm toán tới mức độ mà tính khách quan có thể bị ảnh hưởng, dẫn đến kết luận sai lầm...
+ Nguy cơ bị đe doạ: Đó là nguy cơ mà KTVNN thực hiện kiểm toán ở đơn vị mà KTV bị đe dọa tới mức độ mà tính khách quan có thể bị ảnh hưởng. Sự đe doạ có thể đã xảy ra hoặc KTV cảm thấy bị đe doạ từ phía Giám đốc, thành viên Ban Giám đốc hoặc nhân viên giữ chức vụ có ảnh hưởng đáng kể của đơn vị được kiểm toán. Những hành vi đe doạ này nhằm ngăn cản KTV hành động theo đúng nguyên tắc khách quan và hoài nghi nghề nghiệp cần thiết. Ví dụ như đe dọa sẽ sa thải người thân nếu đang làm việc ở đơn vị đó hoặc làm việc ở đơn vị khác mà có mối quan hệ mật thiết với đơn vị được kiểm toán. Nguy hại hơn là đơn vị được kiểm toán đã chủ động tạo tình huống khiến KTV mắc phải sai phạm (mà người ta thường gọi là “giăng bẫy”), rồi đe dọa sẽ tố giác những sai phạm đó của KTVNN… Nguy cơ này có thể cũng khiến cho KTVNN có thể bỏ qua hoặc quá giảm nhẹ sai phạm cho đơn vị, dẫn đến kết luận sai lầm.
Từ những phân tích trên đây có thể thấy có rất nhiều nguy cơ ảnh hưởng đến tính độc lập của KTV nói chung, KTVNN nói riêng. Cần phải nhận thức rõ về các nguy cơ này để có biện pháp ngăn chặn, bảo vệ nhằm giúp KTVNN giữ được tính độc lập để đưa ra ý kiến kết luận đúng đắn, khách quan. Nếu các nguy cơ được xác định là đáng kể, KTNN và KTVNN cần áp dụng các biện pháp bảo vệ thích hợp để loại bỏ hay làm giảm nhẹ các nguy cơ này xuống mức có thể chấp nhận được để việc tuân thủ các nguyên tắc cơ bản không bị ảnh hưởng, giảm rủi ro kiểm toán đến mức độ chấp nhận được.
Thực tế những năm qua, KTNN đã thực hiện khá nhiều biện pháp như: Chú trọng xây dựng và hoàn thiện các văn bản pháp lý (Luật Kiểm toán nhà nước, chuẩn mực kiểm toán và các văn bản pháp lý), trong đó đưa ra các quy định bảo vệ tính độc lập của KTVNN, thường xuyên chú trọng kiểm soát chất lượng kiểm toán... Luật Kiểm toán nhà nước đã đưa ra những quy định cụ thể liên quan đến tính độc lập của KTNN và KTVNN như Điều 7, Điều 30, 31, 47, 48… Các điều này qui định rõ: Khi thực hiện kiểm toán, KTVNN có quyền độc lập, chỉ tuân theo pháp luật trong việc nhận xét, đánh giá, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã được kiểm toán, được pháp luật bảo vệ trong quá trình kiểm toán. Tuy nhiên, điều quan trọng là chính bản thân KTVNN cần phải có biện pháp để giữ cho mình luôn độc lập trong khi thực hiện kiểm toán. Đồng thời KTNN cần duy trì thường xuyên và tăng cường những biện pháp để ngăn chặn nguy cơ làm giảm tính độc lập của KTVNN khi thực hiện kiểm toán.
Một số biện pháp nhằm đảm bảo và tăng cường tính độc lập của KTVNN:
Về phía KTVNN:
- Nhận thức đúng về vai trò của KTNN trong đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và những biểu hiện tiêu cực khác. Đồng thời phải nhận thức rõ tầm quan trọng của việc đảm bảo tính độc lập, đặc biệt là nhận thức đầy đủ về các quyền và nhiệm vụ của KTVNN liên quan đến việc bảo đảm tính độc lập trong quá trình thực hiện kiểm toán;
- Không ngừng học tập nâng cao trình độ chuyên môn, chú ý cập nhật, bổ sung kiến thức, kinh nghiệm nghề nghiệp, rèn luyện tính chuyên nghiệp và bản lĩnh nghề nghiệp;
- Chấp hành tốt các chuẩn mực và nguyên tắc về chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp;
- Chủ động trao đổi thông tin với các cấp quản lý trong Đoàn hoặc cấp trên về các vấn đề có thể ảnh hưởng đến tính độc lập và tính khách quan của Đoàn kiểm toán hay bản thân từng KTVNN khi thực hiện kiểm toán ở đơn vị;
- KTV là trưởng đoàn kiểm toán càng phải chú trọng đến việc đảm bảo tính độc lập, đồng thời luôn nhắc nhở các thành viên của Đoàn chú trọng đến tầm quan trọng của tính độc lập và yêu cầu họ phải hành động phù hợp với cam kết về tính độc lập.
Về phía KTNN:
- Rà soát, bổ sung các quy định về cơ cấu Đoàn kiểm toán theo hướng đảm bảo tính độc lập. Các chính sách và thủ tục kiểm tra và bảo vệ tính độc lập của KTV và Đoàn kiểm toán cần được quy định rõ trong các văn bản, tài liệu, trong đó chỉ ra các nguy cơ và cách xác định nguy cơ ảnh hưởng đến tính độc lập; cách đánh giá tầm quan trọng của các nguy cơ này và việc xác định và áp dụng các biện pháp bảo vệ để loại bỏ hoặc làm giảm các nguy cơ trọng yếu ảnh hưởng đến tính độc lập xuống đến mức có thể chấp nhận được;
- Lãnh đạo KTNN luôn nhấn mạnh đến tầm quan trọng của tính độc lập và yêu cầu các KTVNN phải ký cam kết đảm bảo tính độc lập và phải hành động phù hợp với cam kết và sự quan tâm của công chúng. Phân công một thành viên trong ban lãnh đạo chịu trách nhiệm soát xét tổng thể sự phân công các Đoàn kiểm toán và các biện pháp bảo vệ;
- Bổ sung, hoàn thiện các chuẩn mực nghề nghiệp và quy định về thủ tục soát xét, kiểm soát chất lượng kiểm toán của Đoàn kiểm toán, trong đó chú ý kiểm tra các yêu cầu về tính độc lập của KTV trong Đoàn kiểm toán.
- Thường xuyên trao đổi, thảo luận với các Trưởng đoàn kiểm toán về các chính sách và thủ tục của KTNN, kể cả vấn đề giáo dục và đào tạo thường kỳ cho các Trưởng đoàn và KTVNN về đảm bảo và tăng cường tính độc lập;
- Cần có các phương thức thông báo cho người Lãnh đạo phụ trách soát xét, Trưởng đoàn kiểm toán và các KTV trong Đoàn về đơn vị được kiểm toán và các đơn vị liên quan mà họ cần phải giữ tính độc lập;
- Bổ sung, hoàn thiện các chính sách và thủ tục kiểm soát nội bộ để giám sát việc tuân thủ các chính sách và thủ tục của KTNN có liên quan đến tính độc lập; Tăng cường cơ chế kỷ luật nhằm nâng cao sự tuân thủ các chính sách và chuẩn mực kiểm toán đã ban hành;
- Có chính sách và thủ tục khuyến khích và bảo vệ KTV khi KTV trao đổi thông tin với các cấp quản lý của KTNN về các vấn đề về tính độc lập và tính khách quan có liên quan đến họ hoặc đến các KTVNN trong Đoàn khi họ phát hiện các nguy cơ có thể ảnh hưởng đến tính độc lập;
- Trong sinh hoạt Đảng, Đoàn thanh niên, Công đoàn của KTNN cần chú ý đến thảo luận về tầm quan trọng của việc đảm bảo tính độc lập và tính khách quan, mối quan hệ giữa tính độc lập, khách quan của Trưởng đoàn và các KTVNN trong Đoàn với chất lượng kiểm toán; nguy cơ không đảm bảo tính độc lập với việc tăng rủi ro kiểm toán, giảm sút chất lượng kiểm toán và giảm lòng tin của công chúng… Qua đó giúp KTVNN nhận thức rõ hơn về các nguy cơ để có biện pháp tự bảo vệ cũng như tham gia ý kiến để bảo vệ tính độc lập của Đoàn kiểm toán nói riêng, của KTNN nói chung./.
TS. Giang Thị Xuyến
Học viện Tài chính