1. Bối cảnh kinh tế và các gói kích cầu của Việt Nam
Cuối năm 2008 và đầu năm 2009, trước tác động sâu rộng của cuộc khủng hoảng tài chính xuất phát từ Mỹ và lan rộng suy thoái kinh tế ra toàn cầu, Chính phủ Việt Nam đã phản ứng nhanh chóng trước tình hình đó và triển khai thực hiện chuyển hướng chính sách từ kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô sang thực hiện các giải pháp ngăn chặn và khắc phục suy thoái kinh tế với mục tiêu hàng đầu là ngăn chặn suy giảm kinh tế, duy trì tốc độ tăng trưởng hợp lý, bền vững, giữ ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội...; hàng loạt các chính sách cụ thể đã được Chính phủ ban hành bao gồm hỗ trợ lãi suất tín dụng, miễn giảm thuế, khuyến khích xuất khẩu, kích cầu đầu tư và tiêu dùng, các biện pháp an sinh xã hội, tạo việc làm, giảm nghèo, bảo đảm ổn định đời sống nhân dân...bằng các nhóm giải pháp như: (1) Kích cầu đầu tư và tiêu dùng; (2) Thúc đẩy sản xuất, kinh doanh và xuất khẩu; (3)Thực hiện các chính sách tài chính, tiền tệ linh hoạt; (4) Thực hiện các chính sách an sinh xã hội để phát triển bền vững. Chính phủ đã triển khai quyết liệt các biện pháp kích thích kinh tế với quy mô của các gói kích thích lên tới 8 tỷ USD (tương đương 10 GDP), trong đó:

 ->Hỗ trợ lãi suất (4) cho các doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân sản xuất kinh doanh vay vốn tín dụng, trị giá 1 tỷ USD (tương đương 17.000 tỷ đồng);

->Kích cầu đầu tư chung 5,4 tỷ USD (tương đương 92.000 tỷ đồng, trong đó: ứng trước NSNN 37.200 tỷ đồng, chuyển vốn 2008 sang 2009: 30.200 tỷ đồng, phát hành trái phiếu 20.000 tỷ đồng);

->Miễn, giảm và giãn các loại thuế 1,6 tỷ USD (tương đương 28.000 tỷ đồng: giảm, giãn thuế TNDN: 13.000 tỷ; giảm thuế TNCN: 6.500 tỷ; tạm hoàn 90 thuế GTGT đầu vào hàng XK, giảm thuế 19 hàng hoá, D.vụ làm giảm: 8.600 tỷ).

Kiểm toán Nhà nước (KTNN), với vai trò là cơ quan kiểm tra, giám sát tài chính công tối cao của Nhà nước, trong kế hoạch kiểm toán năm 2010 của mình, KNNN sẽ thực hiện kiểm toán một số nội dung trong các gói kích cầu trên với những cách tiếp cận và phương thức khác nhau, chẳng hạn như có thể lồng ghép trong các cuộc kiểm toán khác hoặc có thể tách riêng thành những cuộc kiểm toán riêng biệt. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi chỉ đề cập và trao đổi một số vấn đề đặt ra đối với kiểm toán gói kích cầu hỗ trợ lãi suất nhằm trả lời các câu hỏi: Tại sao phải kiểm toán gói kích thích kinh tế hỗ trợ lãi suất? Cách tiếp cận, tổ chức, phương pháp kiểm toán như thế nào nhằm đạt mục tiêu đề ra?...

Việc kiểm toán gói hỗ trợ lãi suất, trước hết phải bắt đầu từ bản chất, cơ sở của chính sách gắn liền với những rủi ro khi thực hiện.

2. Kiểm toán gói kích cầu hỗ trợ lãi suất bắt đầu từ những rủi ro

Việc thực hiện chính sách hỗ trợ lãi suất thực chất là việc thực hiện chính sách tài khóa kết hợp với chính sách tiền tệ mở rộng (chính sách tài khóa: mở rộng chi tiêu Chính phủ thông qua hỗ trợ 4 lãi suất cho vay; chính sách tiền tệ: tăng tín dụng khi chi phí đi vay rẻ) nhằm tăng tổng cầu nói chung (đầu tư và tiêu dùng). Mục tiêu của gói hỗ trợ lãi suất nhằm hỗ trợ thị trường vốn, tạo điều kiện giúp các doanh nghiệp, hộ cá thể kinh doanh tiếp cận với nguồn vốn giá rẻ, nhằm ổn định, mở rộng sản xuất, hạ giá thành sản phẩm, tăng tiêu dùng, duy trì và phát triển sản xuất góp phần ngăn chặn suy giảm kinh tế.

Việc hỗ trợ lãi suất là gói kích cầu đầu tiên được triển khai và có tác động thể hiện rõ nét nhất đến đời sống kinh tế xã hội, chính vì vậy, ngay từ khi triển khai đến quá trình thực hiện được sự quan tâm rất lớn của dư luận, các nhà hoạch định chính sách, các chuyên gia, diễn đàn Quốc hội… về tính cần thiết, hiệu quả, nguồn lực đảm bảo, công bằng cho doanh nghiệp, người đi vay… của chính sách này.

Thực tế cho thấy, mặc dù chưa có số liệu và đánh giá chính thức, nhưng bên cạnh những tác động và kết quả tích cực đã đạt được, thì việc triển khai gói hỗ trợ lãi suất còn nhiều hệ quả mà có lẽ ngay khi thiết kế chính sách, cũng đã không thể lường trước hết được, gây tốn kém nguồn lực cho xã hội, hay nói cách khác có những rủi ro gặp phải như dư luận xã hội và nhiều nhà phân tích, diễn giả đã đề cập. Các rủi ro có thể xảy ra là:

Thứ nhất, rủi ro phổ biến và bao trùm nhất là việc sử dụng nguồn vốn cho vay và một phần tiền hỗ trợ lãi suất 4 sai mục đích, không sử dụng cho mục đích sản xuất kinh doanh tạo ra hàng hóa thực sự của doanh nghiệp mà có thể chảy vào các kênh có tính đầu cơ cao; chẳng hạn như vốn cho vay cũng có thể được sử dụng quay trở lại hệ thống ngân hàng thông qua hành vi đảo nợ hay tiền gửi để hưởng lãi suất cao hơn (phần chênh lệch lãi suất) hay đi vào các thị trường đầy rủi ro như chứng khoán, bất động sản. Đây cũng là nguy cơ được dư luận xã hội và các chuyên gia kinh tế đặc biệt quan tâm đặt câu hỏi nhưng chưa có câu trả lời xác đáng.

Thứ hai, nguồn vốn kích cầu có thể bị sử dụng kém hiệu quả hay lãng phí vì không có kế hoạch sử dụng phù hợp. Như chúng ta đã biết, mục tiêu của các gói kích cầu nói chung và gói hỗ trợ lãi suất nói riêng có tính chất “giải cứu” nền kinh tế khỏi suy thoái hay ngăn chặn suy giảm, do đó, có thể nhiều doanh nghiệp, đơn vị lấy lý do này để trục lợi, các cơ quan kiểm tra thẩm định không chặt chẽ dẫn đến khách hàng vay vốn có thể lợi dụng cố tình tiếp cận vốn vay nhưng sử dụng không hiệu quả.

Thứ ba, nguồn vốn kích cầu có thể sử dụng không đúng đối tượng như mong đợi của chính sách. Theo báo cáo của NHNN cho thấy, tính đến cuối năm 2009, tổng số dư nợ cho vay hỗ trợ lãi suất đạt khoảng 420.000 tỉ đồng (tính đến ngày 19/11/2009 là 416.737 tỉ đồng), với khoảng trên 20 trong tổng số doanh nghiệp, tức khoảng 78.000 trong tổng số khoảng 390.000 doanh nghiệp tiếp cận được vốn hỗ trợ. Như vậy, tính bình quân mỗi doanh nghiệp vay được hơn 5 tỉ đồng vốn hỗ trợ. Con số này chưa nói lên được điều gì cả và con số 20 cũng không đủ để kết luận nhưng phải thừa nhận rằng không phải tất cả 78.000 doanh nghiệp này đều thuộc diện được hỗ trợ và cần thiết phải hỗ trợ.

Trong khi số doanh nghiệp còn lại chưa hẳn là không cần hỗ trợ hay có thể họ là đối tượng đáng được hỗ trợ nhưng lại không thể tiếp cận được vốn vay ngân hàng. Điều này cho thấy, sự tham gia của nhóm đối tượng bên ngoài có khả năng chèn lấn lợi ích của nhóm đối tượng bên trong. Có nhiều nhóm đối tượng rất cần được hỗ trợ để vượt qua khó khăn, đặc biệt là nhóm doanh nghiệp có quy mô nhỏ và vừa (SMEs) và những hộ nông dân sản xuất nhỏ, nhưng trong thực tế do những thủ tục vay vốn quá phức tạp và nhiều lý do khác làm cho họ khó tiếp cận được vốn vay ngân hàng. Trong khi đó, việc cho vay sai đối tượng hoặc cho vay trùng lắp với giá trị hàng ngàn tỉ đồng được NHNN báo cáo cũng chỉ là bề nổi của tảng băng mà thôi.

Thứ tư, việc áp dụng chính sách có thể gây nguy cơ lạm phát trong tương lai nhất là trong năm 2010 tới đây, vì chúng ta vừa chống và thoát khỏi lạm phát ngay từ nửa cuối năm 2008. Như chúng ta biết rằng, Chính phủ sử dụng chính sách cho vay hỗ trợ lãi suất là việc kết hợp chính sách tiền tệ nới lỏng với chính sách tài khóa mở rộng, việc cho vay với chi phí rẻ, dẫn đến nhiều doanh nghiệp tăng cường vay vốn, tăng chi ngân sách, dẫn đến tăng cung tiền và cộng hưởng với số vốn vay sử dụng không đúng mục đích, không hiệu quả hay lãng phí lại có nguy cơ lạm phát cao.

Thứ năm, ngoài các rủi ro trên, theo phân tích của kinh tế học vi mô, có thể nhìn thấy khi xây dựng chính sách là luôn có khoảng cách giữa mục tiêu thực tế với mong muốn đặt ra của Chính phủ. Mục tiêu của chính sách đương nhiên là hỗ trợ các doanh nghiệp, người sản xuất kinh doanh vay vốn được hưởng lợi, tuy nhiên, thực tế không phải vậy. Phân tích theo kinh tế học vi mô còn cho thấy, ngoài doanh nghiệp ra thì cả ngân hàng cũng được lợi và còn có những khoản mất không cho xã hội (mất mát vô ích). Phần lợi ích giữa doanh nghiệp và ngân hàng phụ thuộc vào độ co dãn của cung và cầu quỹ cho vay theo lãi suất. Trong khi Ngân hàng Nhà nước (NHNN) cũng khẳng định rằng, các ngân hàng chỉ đóng vai trò cho vay theo mức lãi suất thông thường, sau đó trừ đi 4 lãi suất được hỗ trợ để xác định mức lãi suất thực trả của khách hàng.

3. Cách tiếp cận với mục tiêu, nội dung kiểm toán phù hợp

Để khắc phục suy thoái cũng như ngăn chặn đà suy thoái kinh tế, hầu hết các nước trên thế giới đều thiết kế và triển khai thực hiện các chính sách kính cầu khác nhau và đương nhiên là có những cơ chế giám sát, kiểm tra, đánh giá tính hiệu lực hiệu quả đi kèm. Trong đó, cơ quan kiểm toán tối cao như KTNN không thể đứng ngoài cuộc.

Kiểm toán Nhà nước Việt Nam với chức năng, nhiệm vụ và vai trò là công cụ kiểm tra tài chính công quan trọng của Nhà nước, hoạt động của KTNN góp phần bảo đảm sự minh bạch trong phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả... Xuất phát từ tình hình kinh tế cũng như phục vụ công tác giám sát của Quốc hội, một trong những nhiệm vụ chính của KTNN trong năm 2010 là:

- Tập trung đánh giá kết quả thực hiện các gói kích thích kinh tế; công tác quản lý đất đai; tình hình thực hiện chính sách, pháp luật về thuế; công tác quản lý, sử dụng Quỹ Bảo hiểm; công tác phát hành, quản lý và sử dụng vốn Trái phiếu Chính phủ; chương trình xoá đói, giảm nghèo... nhằm cung cấp đầy đủ thông tin để phục vụ tốt nhất cho hoạt động giám sát của Quốc hội cũng như công tác quản lý nhà nước và điều hành của Chính phủ.

- Tập trung đánh giá thực tế thực hiện các gói kích cầu chống suy giảm kinh tế của Chính phủ thông qua một số cuộc kiểm toán chuyên đề theo định hướng: Kiểm toán việc quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ lãi suất vay vốn tín dụng; việc miễn, giảm và giãn thuế; tình hình huy động, quản lý và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ; tình hình thực hiện chính sách cho vay học sinh, sinh viên; việc quản lý và sử dụng quỹ tài chính tập trung ngoài NSNN; thu chi viện phí, học phí

Với mục tiêu và ý nghĩa như vậy, KTNN coi việc kiểm toán các gói kích cầu, trong đó đặc biệt quan tâm kiểm toán gói hỗ trợ lãi suất như là nhiệm vụ trọng tâm trong năm 2010.

Để các cuộc kiểm toán đạt kết quả tốt, nhằm cung cấp các thông tin cho các cơ quan giám sát, hoạch định chính sách đánh giá, rút kinh nghiệm cũng như giải trình trách nhiệm cho các đơn vị tổ chức thực hiện, các cuộc kiểm toán cần phải có cách tiếp cận và lập kế hoạch một cách hợp lý nhằm trả lời các câu hỏi: Tại sao lại phải triển khai gói hỗ trợ lãi suất, cơ sở, quy mô? Triển khai như thế nào? Vấn đề tài chính cho hỗ trợ lãi suất? và đặc biệt tính hiệu quả như thế nào?

4. Lập kế hoạch và tổ chức cuộc kiểm toán hợp lý

Kinh nghiệm của một số KTNN trên thế giới cho thấy họ cũng đang triển khai việc kiểm toán các gói kích cầu. Tuy nhiên, việc kiểm toán các vấn đề trong thời kỳ suy thoái cần có cách tiếp cận đặc thù hơn vì các chính sách được thiết kế và thực hiện trong một môi trường khẩn cấp, chưa được thử nghiệm qua thực tế. Theo chúng tôi, cuộc kiểm toán cần được tiếp cận dưới dạng một cuộc kiểm toán chuyên đề kết hợp giữa 3 loại hình kiểm toán là kiểm toán tài chính, kiểm toán hoạt động với kiểm toán tuân thủ, trong đó, đánh giá việc thiết kế cũng như tác động, hiệu quả của chính sách là mục tiêu lớn nhất.

- Về kiểm toán tài chính: Cũng như mọi cuộc kiểm toán khác, là nhằm kiểm toán, xác nhận số liệu tài chính về nguồn vốn và việc sử dụng nguồn vốn hỗ trợ lãi suất trong số 17.000 tỷ đồng cho vay tại Ngân hàng Nhà nước, các tổ chức tín dụng và tổ chức, cá nhân vay vốn hỗ trợ lãi suất;

- Về kiểm toán tuân thủ: Nhằm đánh giá công tác chấp hành các quy định, quy chế cho vay hỗ trợ lãi suất tại các tổ chức tín dụng về đối tượng, điều kiện, mức cho vay, mục đích, thời hạn, mức lãi suất, thủ tục,… hỗ trợ theo các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;

- Kiểm toán hoạt động: Nhằm đánh giá mức độ tác động, hiệu quả của chính sách hỗ trợ lãi suất đối với doanh nghiệp, người đi vay thông qua việc ổn định hoạt động sản xuất kinh doanh từ nguồn cho vay hỗ trợ lãi suất; Kiểm toán công tác chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, xét duyệt, cấp vốn hỗ trợ lãi suất, đánh giá,… của hệ thống Ngân hàng Nhà nước (NHNNTW và các Chi nhánh);

Để đạt được các mục tiêu kiểm toán trên, cuộc kiểm toán cần phải thực hiện kiểm toán được các nội dung:

- Kiểm toán, xác nhận số liệu dư nợ tín dụng cho vay hỗ trợ lãi suất và kinh phí hỗ trợ lãi suất năm 2009 của các định chế tài chính đề nghị Nhà nước hỗ trợ;

- Kiểm toán việc quản lý, sử dụng nguồn kinh phí cấp bù lãi suất tại Ngân hàng Nhà nước;

- Kiểm toán, đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách cho vay hỗ trợ lãi suất của Chính phủ;

- Kiểm toán việc chấp hành pháp luật trong việc thực hiện chính sách cho vay hỗ trợ lãi suất của Chính phủ.

5. Cách thức tổ chức, phạm vi và phương pháp kiểm toán.

Nên chăng sẽ được tổ chức thành Cuộc kiểm toán chuyên đề “cho vay hỗ trợ lãi suất” trên phạm vi rộng, liên quan đến nhiều loại hình tổ chức, đơn vị (Ngân hàng Nhà nước, các Ngân hàng Thương mại, định chế tài chính được phép cho vay hỗ trợ lãi suất, doanh nghiệp, cá nhân SXKD - khách hàng vay vốn) trên cơ sở chọn mẫu kiểm toán tại các ngân hàng thương mại, tổ chức tín dụng, trong đó lấy đầu mối kiểm toán là Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, thực hiện đối chiếu chọn mẫu tại các khách hàng vay vốn hỗ trợ lãi suất nhằm thu thập các bằng chứng xác thực.

Để cuộc kiểm toán được tiến hành với hiệu quả cao nhất, đạt được mục tiêu đề ra thì công tác kế hoạch cần phải được ưu tiên hàng đầu, từ khâu khảo sát, thu thập thông tin, số liệu và đánh giá hệ thống tổ chức, triển khai, kiểm tra, giám sát, lập kế hoạch, thiết kế nội dung, chương trình một cách chi tiết, khoa học là vô cùng quan trọng. Đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ ở đây cần tiếp cận từ các quy định, công tác kiểm tra, giám sát của Chính phủ, NHNN đến các NHTM, TCTD, khách hàng vay vốn.

Việc đánh giá tính hiệu quả của gói hỗ trợ lãi suất là rất khó khăn trong điều kiện số liệu thống kê đến nay không đầy đủ và có nhiều rủi ro như trên. Tuy nhiên, với cách tiếp cận kiểm toán chủ yếu là phương pháp chọn mẫu trên quy mô dư nợ, số lượng khách hàng vay theo thành phần kinh tế, số ngân hàng kiểm tra, số hỗ trợ,… một cách hợp lý và thu thập bằng chứng đủ để có đánh giá về tính hiệu quả của gói hỗ trợ trên các mặt: tính cần thiết (giải cứu), hiệu quả,…

Về phương pháp và kỹ thuật kiểm toán, vì quy mô và phạm vi của cuộc kiểm toán rộng lớn (theo thống kê có khoảng 78.000/ gần 400.000 doanh nghiệp được vay vốn) trong toàn bộ hệ thống ngân hàng với dư nợ lên đến 420.000 tỷ đồng), do đó cần chú trọng và sử dụng có hiệu quả phương pháp chọn mẫu, điều tra thực nghiệm để thu thập được các bằng chứng kiểm toán đủ về lượng và sát thực về chất làm cơ sở cho việc đưa ra ý kiến kiểm toán thuyết phục.

Về lực lượng kiểm toán viên, cần bố trí các kiểm toán viên hoặc nhóm kiểm kiểm toán có kinh nghiệm trong kiểm toán hoạt động cho vay tại các ngân hàng thương mại./.

Phan Trường Giang