Theo thông lệ quốc tế, hầu hết các cơ quan Kiểm toán Nhà nước trên thế giới đều có chức năng, nhiệm vụ kiểm toán dự toán ngân sách Nhà nước để tư vấn cho Quốc hội quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, điều này đã được khẳng định trong tuyên bố của Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI).
Việc tổ chức tham gia thực hiện thẩm định dự toán NSNN của KTNN ở các nước có sự khác nhau về phương thức, cách thức, phạm vị thẩm định, nhưng mục tiêu cần đạt được về cơ bản là giống nhau về kết quả, đó là đưa ra ý kiến bằng một văn bản mang tính tư vấn cho Quốc hội với tư cách là một người phản biện cung cấp thông tin làm cơ sở cho Quốc hội quyết định dự toán NSNN. Luật Kiểm toán Nhà nước quy định tại Điều 15: “Trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia, phê chuẩn quyết toán NSNN”. Để thực hiện nhiệm vụ này, thông qua kết quả kiểm toán,
Kiểm toán Nhà nước phát hiện những trường hợp bất hợp lý trong thu, chi NSNN, như phản ánh thiếu nguồn thu NSNN và sử dụng lãng phí, sai mục đích kinh phí Ngân sách Nhà nước. Từ đó cân đối giữa nhu cầu kinh phí cần thiết với khối lượng công việc được giao để cắt giảm số lượng kinh phí không hợp lý. Đồng thời phát hiện những nguồn thu của Ngân sách Nhà nước mà đơn vị không chấp hành giao nộp ngân sách, như thu từ bán tài sản, các loại phí, lệ phí và các nguồn thu khác của Ngân sách Nhà nước. Việc cắt giảm kinh phí của các cơ quan hành chính công thường gây ra những ảnh hưởng thiếu hụt kinh phí mà không được dự báo trước cho đơn vị. Do đó, có thể gây ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động của các đơn vị và dự toán ngân sách trong tương lai. Vì vậy, khi cắt giảm dự toán của một đơn vị, Kiểm toán Nhà nước có trách nhiệm xác định rõ những ảnh hưởng có thể xảy ra:
- Việc cắt giảm kinh phí thường xuyên có thể tạo ra sự ùn tắc nhiệm vụ mà bắt buộc phải có đầu tư hoặc thay thế khác, thậm trí có dẫn tới lãng phí tài sản trong tương lai không?
- Việc cắt giảm kinh phí có ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ hành chính công hoặc tạo nên những rủi ro làm cho các dịch vụ hành chính công được cung cấp yếu kém ngoài mong muốn. Vì vậy, khi đưa ra những quyết định cắt giảm dự toán, Kiểm toán Nhà nước cần thận trọng để tránh những hậu quả xấu do việc cắt giảm kinh phí có thể gây nên.
Thông qua kết quả thẩm định dự toán NSNN, Kiểm toán Nhà nước đưa ra ý kiến đánh giá, nhận xét về:
- Dự toán ngân sách có được tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ; đặc biệt phải lưu ý việc tuân thủ các nguyên tắc quy định của Luật Ngân sách Nhà nước trong việc lập dự toán, như tổng thu NSNN (thu thuế, phí, lệ phí) phải lớn hơn chi thường xuyên, bảo đảm mức bội chi NSNN phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế trong từng thời kỳ theo chính sách phát triển kinh tế, xã hội của Đảng và Nhà nước;
- Dự toán ngân sách của các đơn vị dự toán các cấp có lập đúng nội dung, biểu mẫu, thời hạn và được thể hiện đầy đủ các khoản thu, chi theo mục lục ngân sách nhà nước và các quy định của Nhà nước; trong đó dự toán thu NSNN phải căn cứ vào mức tăng trưởng kinh tế và tuân thủ các quy định của pháp luật về thu NSNN, dự toán chi đầu tư phát triển phải căn cứ vào những dự án đầu tư có đủ điều kiện bố trí vốn theo quy định, phù hợp với khả năng tài chính hàng năm, dự toán chi thường xuyên phải tuân thủ các chính sách, chế độ tiêu chuẩn định mức của Nhà nước. Đồng thời dự toán NSNN hàng năm phải bố trí chi trả các khoản nợ đến hạn trong và ngoài nước và bố trí vốn cho các dự án chuyển tiếp từ năm trước. Tính toán xác định số vay bù đắp thiếu hụt ngân sách trung ương phải căn cứ vào cân đối ngân sách, khả năng trả nợ và mức khống chế bội chi NSNN theo quy định của Quốc hội, cụ thể:
I. Đối với dự toán ngân sách nhà nước
1. Kiểm toán Nhà nước tham gia với tư cách là người phản biện, tư vấn trong quá trình xây dựng dự toán ngân sách với các bộ, ngành trung ương: Hàng năm, cơ quan KTNN giao nhiệm vụ cho các Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành tham gia cùng các bộ, ngành xây dựng dự toán, Các kiểm toán viên được phân công làm nhiệm vụ này là những người có kinh nghiệm kiểm toán thuộc lĩnh vực ngân sách và am hiểu về lĩnh vực hoạt động tài chính của đơn vị, tính toán nhu cầu chi tiêu để cân đối với nguồn thu, cụ thể:
- KTNN sẽ tư vấn cho bộ, ngành về dự báo khả năng thu có thể khai thác được; các nguồn thu phát sinh, qua đó tính toán đưa vào dự toán cân đối ngân sách cho năm kế hoạch và kế hoạch trung hạn;
- KTNN tư vấn cho bộ, ngành trong việc xác định thứ tự ưu tiên của các chi, các chương trình mang tính chiến lược. Việc xác định chiến lược chi tiêu của ngành phải nằm trong chiến lược ưu tiên của quốc gia.
- KTNN tư vấn cho Bộ, ngành trong việc đàm phán ngân sách, việc đàm phán ngân sách diễn ra giữa các cơ quan tài chính tổng hợp là Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư và các bộ có nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực. Qúa trình đàm phán thường mâu thuẫn về co, kéo ngân sách giữa một bên là cơ quan tài chính tổng hợp và một bên là bộ, ngành. KTNN tư vấn nguồn thu, nhiệm vụ chi, từ đó xác định được nguồn thu có thể huy động và nhu cầu chi một cách hợp lý.
- Ngoài ra, thông qua tư vấn, KTNN biết được việc lập dự toán của các bộ, ngành có thực sự tuân thủ theo các quy định của luật pháp về lập dự toán ngân sách; việc phân bổ dự toán chi đáp ứng nhu cầu và thứ tự ưu tiên của Chính phủ cũng như đảm bảo thực hiện nghị quyết của Quốc hội về chiến lược phát triển dài hạn hay không. Các thông tin này làm căn cứ để cơ quan KTNN có nhận định đánh giá khi tham gia với các cơ quan chức năng, Chính phủ, Quốc hội sau này.
2. Tư vấn với Bộ Tài chính lập dự toán NSNN: Bộ Tài chính có nhiệm vụ kiểm tra, thẩm định dự toán ngân sách của các bộ, ngành trung ương và dự toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tổng hợp lập dự toán NSNN, trình Chính phủ, Chính phủ trình Quốc hội. Trong giai đoạn này KTNN cử kiểm toán viên (cán bộ cấp vụ) tham gia tư vấn vào quá trình lập dự toán với Bộ Tài chính, cụ thể:
- Xem xét việc tính toán các khoản thu đã phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế và sát thực tế hoặc không khai thác hết nguồn thu hay không. Dự báo nguồn thu có đảm bảo vững chắc, phù hợp với chính sách kinh tế vĩ mô hay không;
- Bố trí các khoản chi theo các thứ tự và mục tiêu ưu tiên của Chính phủ, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia mà Quốc hội đã phê chuẩn;
- Lập phương án huy động nguồn bù đắp bội chi ngân sách cần được tính toán một cách chặt chẽ trên cơ sở huy động nội lực, sau đó mới tính phương án vay nước ngoài, phải tính toán cân đối giữa thời hạn vay, trả nợ và trong tổng thể vay nợ chính phủ để đảm bảo an toàn cho nền kinh tế, an ninh tài chính quốc gia. KTNN tham gia ý kiến với Bộ Tài chính trong việc xác định mức và các khoản vay trong cân đối tổng thể;
KTNN có thể trực tiếp thảo luận với Bộ Tài chính, các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực về mức chi và thứ tự ưu tiên cho ngành, lĩnh vực; thảo luận với cơ quan Thuế và Hải quan về tổng số thu có thể huy động vào NSNN. Bằng kinh nghiệm kiểm toán của mình, KTNN sẽ đưa ra các ý kiến mang tính phản biện với những vấn đề về dự toán NSNN.
3. Thẩm định dự toán NSNN trước khi Chính phủ trình Quốc hội: Trước khi dự toán NSNN trình Quốc hội, KTNN thực hiện thẩm định, đánh giá tổng thể về dự toán NSNN, đưa ra ý kiến khẳng định về:
(1) Dự toán đã được lập theo quy định của Luật NSNN không, các khoản thu, chi đảm bảo được tính khả thi và phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế; đảm bảo huy động sức dân một cách hợp lý và đáp ứng các mục tiêu, nhiệm vụ của Nhà nước? Chi ngân sách đảm bảo phân bổ theo tiêu chuẩn, định mức tiết kiệm và theo tứ tự ưu tiên mà Chính phủ, Quốc hội đề ra. Bằng kinh nghiệm kiểm toán và bằng chứng thu thập được trong quá trình tham gia cùng các đơn vị lập dự toán, KTNN bày tỏ ý kiến một cách độc lập về dự toán NSNN mà Chính phủ trình Quốc hội.
(2) Dự toán đã được tổng hợp đầy đủ các khoản thu NSNN, như thu nội địa, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại và thu khác ngân sách; tổng chi NSNN bao gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương chi tiết theo từng lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách. Đối với những khoản chi cho các chương trình, dự án quốc gia, KTNN thẩm định các nội dung cơ bản sau:
- Sự cần thiết của chương trình dự, án quốc gia trong điều kiện tổng thể của nền kinh tế và chiến lược phát triển trong tương lai. Phương án có đảm bảo ưu tiên trước mắt cũng như đáp ứng đươc sự phát triển của khoa học, công nghệ và các tiến bộ kỹ thuật trong tương lai;
- Thẩm định về chi phí: Việc xây dựng công trình theo thiết kế với mức chi phí như có phù hợp không. Dự toán có đảm bảo tính kinh tế, tiết kiệm hay không;
(3) Thẩm đinh mức bội chi NSNN và nguồn bù đắp bội chi NSNN, dựa trên việc tính toán xác định số chênh lệnh giữa thu, chi ngân sách trung ương để xác định mức bội chi NSNN, đồng thời xác định nguồn vay bù đắp bội chi;
(4) KTNN đưa ra ý kiến độc lập của mình về dự toán NSNN do Chính phủ trình trong đó nêu những vấn đề mà ý kiến của KTNN khác với các bộ, ngành và Bộ Tài chính để làm căn cứ cho Quốc hội thảo luận và phê chuẩn;
(5) KTNN đưa ra ý kiến độc lập về chính sách và giải pháp của Chính phủ trong việc tổ chức thực hiện dự toán NSNN. Đây là ý kiến quan trọng để Quốc hội thảo luận và quyết định các giải pháp phát triển kinh tế xã hội và dự toán NSNN năm kế hoạch;
KTNN lập báo cáo thẩm định dự toán NSNN trình Quốc hội trước khi Quốc hội họp quyết định dự toán NSNN hàng năm. Ý kiến của KTNN là ý kiến đánh giá về mặt chuyên môn, mang tính phản biện, là một trong những căn cứ quan trọng để Quốc hội quyết định dự toán NSNN.
4. Thẩm định phương án phân bổ ngân sách trung ương: Đồng thời với việc thẩm định dự toán NSNN, KTNN tiến hành thẩm định phương án phân bổ ngân sách trung ương. Việc phân bổ ngân sách trung ương phải bảo đảm nguyên tắc công bằng, hợp lý và tích cực, tránh tư tưởng cục bộ, thiếu khách quan trong việc phân bổ kinh phí ngân sách, bảo đảm kinh phí cho các cơ quan, đơn vị hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, thực hành tiết kiệm chống lãng phí, nhằm phát huy hiệu quả trong việc sử dụng kinh phí NSNN trong từng lĩnh vực hoạt động của các bộ, ngành trung ương trên cơ sở cân đối hợp lý giữa các lĩnh vực trên phạm vi toàn quốc theo chủ trương phát triển kinh tế xẫ hội của Đảng, Nhà nước; số bổ sung ngân sách trung ương cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (bổ sung có cân đối và bổ sung có mục tiêu, bao gồm hỗ trợ có mục tiêu đối với một số dự án, công trình quan trọng của địa phương), bảo đảm tính tích cực chủ động khai thác nguồn thu, bảo đảm tính ổn định và duy trì tốc độ phát triển bền vững nguồn thu NSNN. Để thực hiện nguyên tắc này, KTNN phải tiến hành thẩm định, kiểm tra căn cứ, cơ sở xác định số bổ sung cân đối ngân sách địa phương đối với năm đầu thời kỳ ổn định, thẩm tra số bổ sung có mục tiêu cho từng tỉnh, thành phố hàng năm. Để giúp Quốc hội quyết định phân bổ ngân sách trung ương hàng năm, KTNN tiến hành thẩm định các nội dung cơ bản sau:
(1) Thẩm định tổng số và mức chi ngân sách cho từng lĩnh vực
(2) Thẩm định dự toán chi của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương theo từng lĩnh vực.
(3) Thẩm tra mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, bao gồm số bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu.
(4) Thẩm tra mức phân bổ vốn đầu tư theo quyết định các dự án, công trình quan trọng quốc gia đựoc đầu tư từ nguồn vốn NSNN.
II. Đối với dự toán ngân sách địa phương (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương)
1. KTNN tham gia với tư cách là người phản biện, tư vấn trong quá trình xây dựng dự toán ngân sách địa phương: Trong quá trình các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi tắt là tỉnh) xây dựng dự toán ngân sách hàng năm, KTNN giao nhiệm vụ cho KTNN các khu vực tham gia cùng với các cơ quan thuộc ngành tài chính của tỉnh (Sở Tài chính, Cục Thuế, Cục Hải quan), các tỉnh này là đối tượng kiểm toán của KTNN các khu vực, do đó các kiểm toán viên được giao nhiệm vụ này có nhiều kinh nghiệm và am hiểu đặc điểm ngân sách hàng năm của các tỉnh, thông qua kinh nghiệm và sự am hiểu về tình hình ngân sách địa phương, các kiểm toán viên tư vấn cho các cơ quan tài chính xây dựng dự toán ngân sách địa phương. Tư vấn cho tỉnh về khả năng thu NSNN trên địa bàn có thể huy động trong năm ngân sách, thông qua kinh nghiệm kiểm toán của mình, họ nắm bắt được các nguồn thu có thể khai thác được; các nguồn thu phát sinh, qua đó tính toán đưa vào dự toán cân đối ngân sách cho năm kế hoạch; tư vấn thứ tự ưu tiên của các nội dung chi tiêu, các chương trình mang tính chiến lược. Việc xác định chiến lược chi tiêu của tỉnh phải phù hợp với chủ trương của Đảng, Nhà nước và các chính sách phát triển kinh tế, xã hội trong từng thời kỳ; tư vấn cho tỉnh cùng với các sở, ban, ngành của tỉnh trong việc đàm phán ngân sách, việc đàm phán ngân sách diễn ra giữa cơ quan tổng hợp lập dự toán ngân sách địa phương là Sở Tài chính và các sở, ban, ngành có nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực. KTNN tư vấn trong quá trình tính toán nguồn thu, nhiệm vụ chi, từ đó xác định được nguồn thu có thể huy động và nhu cầu chi một cách hợp lý, cụ thể:
- Tư vấn việc tính toán các khoản thu đã phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế theo dự báo hay không, khoản thu nào tính không sát thực tế hoặc chưa khai thác hết nguồn thu. Dự báo nguồn thu có đảm bảo vững chắc, phù hợp với chính sách kinh tế không.
- Tư vấn cho Sở Tài chính trong việc bố trí các khoản chi theo các thứ tự ưu tiên và theo các mục tiêu ưu tiên, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của tỉnh
- Tư vấn lập phương án huy động nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước. Việc lập phương án vay vốn đầu tư xây dựng cơ bản phải được tính toán một cách chặt chẽ cân đối giữa thời hạn vay, trả nợ trong khả năng ngân sách của phương.
2. Thẩm định dự toán ngân sách địa phương trước khi ủy ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân: Trước khi dự toán ngân sách địa phương trình Hội đồng nhân dân được gửi tới KTNN khu vực, KTNN khu vực thực hiện thẩm định, đánh giá tổng thể về dự toán ngân sách, đưa ra ý kiến của mình khẳng định về:
(1) Thông qua kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán, đưa ra ý kiến đánh giá tình hình thực hiện dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn, chi ngân sách địa phương năm hiện hành, để so sánh, đối chiếu các chỉ tiêu ước thực hiện của năm hiện hành làm cơ sở cho Hội đồng nhân dân quyết định dự toán ngân sách năm kế hoạch.
(2) Khẳng định dự toán đã được lập theo đúng trình tự của quy trình lập dự toán ngân sách. Các khoản thu, chi đảm bảo được tính khả thi và phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế; đảm bảo huy động sức dân một cách hợp lý. Chi ngân sách đảm bảo phân bổ theo tiêu chuẩn, định mức; đảm bảo tiết kiệm và theo thứ tự ưu tiên đã đề ra.
(3) KTNN đưa ra ý kiến độc lập của mình về dự toán ngân sách địa phương do ủy ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân về việc thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ ngân sách và căn cứ xây dựng có tuân thủ các quy định của Nhà nước không, trong đó nêu những vấn đề mà ý kiến của kiểm toán khác với ý kiến của các cơ quan thuộc ngành tài chính để làm căn cứ cho Hội đồng nhân dân thảo luận quyết định.
(4) KTNN thẩm tra phương án thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật để đưa ra ý kiến đánh giá việc tuân thủ luật và các cơ chế chính sách về thu NSNN của địa phương có đúng quy định của Nhà nước và phù hợp với thực tiễn địa phương không.
(5) Thẩm tra phương án huy động vốn đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại khoản 3, Điều 8 của Luật NSNN về các nội dung: số dư nợ đã đến giới hạn cho phép hay không, sự cần thiết phải huy động, số tiền cần thiết phải huy động, hình thức và thời gian huy động, lãi suất, phương án sử dụng tiền huy động và mức trả nợ hàng năm.
(6) Đồng thời KTNN thẩm định dự toán ngân sách với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, để khẳng định về việc về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương, tỷ lệ phân chia các nguồn thu giữa các cấp ngân sách có đúng quy định của Luật NSNN không.
(7) Đưa ra ý kiến về chính sách và giải pháp của ủy ban nhân dân trong việc tổ chức thực hiện dự toán ngân sách. Đây là ý kiến quan trọng tư vấn cho hội đồng nhân dân thảo luận và quyết định các giải pháp phát triển kinh tế xã hội và dự toán ngân sách năm kế hoạch.
Các ý kiến của KTNN đưa ra phải thể hiện bằng báo cáo thẩm định dự toán ngân sách địa phương gửi Hội đồng nhân dân.
4. Phân bổ dự toán ngân sách địa phương: Việc phân bổ ngân sách địa phương phải bảo đảm nguyên tắc công bằng, hợp lý và tích cực, tránh tư tưởng cục bộ, thiếu khách quan trong việc phân bổ kinh phí ngân sách, bảo đảm kinh phí cho các cơ quan, đơn vị hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao, thực hiện tiết kiệm chống lãng phí, nhằm phát huy hiệu quả việc sử dụng kinh phí trong từng lĩnh vực. Để thực hiện nguyên tắc này, phải tiến hành thẩm định, kiểm tra căn cứ, cơ sở phân bổ, tư vấn cho Hội đồng nhân dân quyết định phân bổ ngân sách địa phương./.
* Kiểm toán Nhà nước