Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong một chu trình ngân sách nhằm tổng kết, đánh giá việc thực hiện ngân sách cũng như các chính sách ngân sách của năm ngân sách đã qua. Với hàm nghĩa đó, quyết toán NSNN trở thành một khâu quan trọng, là nhiệm vụ của nhiều cơ quan, đơn vị từ đơn vị sử dụng ngân sách, các cấp ngân sách đến các cơ quan quản lý ngân sách, cơ quan kiểm tra kiểm soát ngân sách cho đến cơ quan quyền lực tối cao của mỗi quốc gia là Quốc hội (hay Nghị viện).

Có thể nói rằng, từ trước đến nay vấn đề quyết toán NSNN ít được quan tâm nhất. Điều này xuất phát từ quan niệm cho rằng, xem xét quyết toán NSNN chỉ là xem xét lại các vấn đề ngân sách đã diễn ra, vấn đề đã trở thành quá khứ (thậm chí thời gian đã qua tương đối lâu). Nếu như các tranh luận mang tính chính trị thường diễn ra khá gay gắt khi xem xét quyết định dự toán ngân sách thì xu hướng ngược lại là ít thấy cuộc tranh luận nào căng thẳng khi xem xét, phê chuẩn quyết toán NSNN. Tuy một thực tế là hầu như luật pháp của các nước nói chung và Việt Nam nói riêng lại đề cao vai trò của quyết toán NSNN. Đại đa số các nước đều quy định quyết toán NSNN phải được cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc hội hay nghị viện) xem xét phê chuẩn. Và điều này đã khẳng định rằng, quyết toán NSNN cũng là vấn đề quan trọng của mỗi quốc gia, cần được nghiên cứu, xem xét kỹ lưỡng. Cho đến nay, cso rất ít học giả nghiên cứu một cách đầy đủ và độc lập về quyết toán NSNN ma chủ yếu nghiên cứu trong tổng thể chu trình NSNN. Để làm rõ khái niệm về quyết toán NSNN chúng ta nghiên cứu một số quan niệm liên quan mà các học giả trong nước đã đưa ra. Theo tác giả Nguyễn Văn Đạm trong Từ điển Tiếng việt, do nhà xuất bản Văn hoá thông tin ấn hành [HN 1993, Tr 676] thì “quyết toán là việc tính toán các khoản thu chi trong một cơ quan xí nghiệp trong một khoảng thời gian nhất định báo cáo cơ quan quản lý”. PGS. PTS. Lê Văn Tề trong Từ điển Kinh tế Tài chính Ngân hàng [NXB Chính trị Quốc giaN, Hà Nội, 1996, Tr 810] đã quan niệm “quyết toán (Stetement of account) là báo cáo kế toán định kỳ do nhà cung cấp gửi cho khách hàng ấn định giá trị tiền tệ của các sản phẩm đã cung cấp cho khách hàng qua thời gian một tháng, nhỏ hơn hoặc lớn hơn và số tiền đó do khách còn nợ đối với các sản phẩm này”. Tác giả Nguyễn Như Ý trong Đại từ điển Tiếng Việt [NXB Văn hoá thông tin, Tr 1386] quan niệm quyết toán là việc tổng kết thu, chi kinh phí ngân sách của một tổ chức, cơ quan. Như vậy có thể thấy các tác giả trong nước đã có những quan niệm khác nhau về quyết toán. Đa số các tác giả đưa ra khái niệm đều chỉ chú trọng đến vấn đề tính toán về mặt số liệu thu vào hay chi ra bằng tiền của một cơ quan, xí nghiệp hay nhà nước. Tác giả Nguyễn Văn Đạm ngoài việc đề cập đến vấn đề số liệu thu, chi kinh phí trong thời gian nhất định còn đề cập đến trách nhiệm báo cáo, tức là phải gửi báo cáo quyết toán cho cơ quan có thẩm quyền.

Để có thêm cơ sở phân tích, chúng ta nghiên cứu thêm quan niệm về quyết toán NSNN của một vài nước trên thế giới. Theo sổ tay thẩm tra và giám sát dự toán do Uỷ ban công tác dự toán của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Trung Quốc biên soạn [trường Đại học Ngoại ngữ Hà Nội dịch theo đề nghị của Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội Việt Nam, Tr133] thì “quyết toán NSNN là phản ánh cuối cùng về tình hình thực hiện thu, chi theo dự toán hàng năm, cũng là sự phản ánh tập trung về tài chính kết quả thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế quốc dân và xã hội”. Cơ quan Kiểm toán Nhà nước (KTNN) Canada trong chuẩn mực kiểm toán đã đưa ra quan niệm quyết toán tài chính ngân sách là cung cấp một cái nhìn tổng quan về các vấn đề và nguồn lực tài chính mà Chính phủ phải chịu trách nhiệm theo thẩm quyền do Quốc hội giao [Chuẩn mực KTNN Canada, tài liệu nguyên bản tiếng Anh]. Qua khái niệm trên chúng ta có thể thấy rằng, các nước đã quan niệm quyết toán NSNN rộng hơn các tác giả của Việt Nam. Nếu như quan niệm của Trung Quốc ngoài việc cho rằng quyết toán NSNN là phản ánh cuối cùng về tình thực hiện thu chi theo dự toán thì họ lại quan niệm rộng hơn ở chỗ cho rằng quyết toán NSNN là sự phản ánh tập trung về tài chính kết quả thực hiện kế hoạch kinh tế xã hội. Các học giả của Trung Quốc đã quan niệm đầy đủ hơn không chỉ ở giới hạn thu, chi theo dự toán mà còn cho rằng quyết toán NSNN là sự thể hiện về mặt tài chính kết quả thực hiện kế hoạch kinh tế và xã hội của một quốc gia. Tuy nhiên quan niệm này cũng chỉ mới dừng lại ở việc thực hiện được kế hoạch đề ra, chưa đi sâu về việc quản lý và kiểm soát các nguồn lực của quốc gia. Quan niệm về quyết toán tài chính của KTNN Canada có vẻ bao quát rộng hơn các vấn đề của quyết toán NSNN hàng năm. Quan niệm thể hiện ở hai điểm: (1) cung cấp cái nhìn tổng thể về các vấn đề và nguồn lực, thể hiện độ rộng, mức độ bao quát của quyết toán ngân sách hàng năm. Báo cáo quyết toán NSNN của Canada không chỉ về số liệu mà còn bao quát các nguồn lực tài chính của nhà nước; (2) quy định trách nhiệm mà chính phủ phải đảm nhận trước Quốc hội. Nghĩa là các vấn đề diễn ra trong năm tài chính về các vấn đề quản lý tài chính ngân sách đều thuộc trách nhiệm của Chính phủ (trách nhiệm pháp lý). Khái niệm không chỉ bao quát độ rộng của quyết toán mà còn đề cập đến khía cạnh pháp lý và trách nhiệm giải trình của Chính phủ về các vấn đề tài chính - ngân sách của Quốc gia về năm tài khóa đã qua.

Qua các khái niệm đã đề cập ở trên chúng ta thấy được phạm vi, mức độ cũng như khía cạnh pháp lý mà các học giả, các tổ chức đã đưa ra. Mỗi khái niệm bao quát được một hoặc một số khía cạnh của quyết toán ngân sách. Theo chúng tôi các khái niệm ở trên mới chỉ đề cập một số khía cạnh của vấn đề quyết toán NSNN thể hiện: (1) đa số các khái niệm đề cập đến vấn đề số liệu của quyết toán tức là tình hình thực hiện thu, chi; (2) đề cập đến khía cạnh thời gian, nghĩa là quyết toán đánh giá tình hình thực hiện thu chi trong một khoảng thời gian nhất định; (3) khái niệm mà KTNN Canada đưa ra đã đề cập đầy đủ hơn các quan điểm về trách nhiệm mà người báo cáo phải đảm nhận, chỉ rõ người phải lãnh trách nhiệm về các vấn đề và nguồn lực tài chính là Chính phủ.

Còn một số vấn đề mà các khái niệm đã nghiên cứu ở trên chưa đề cập một cách rõ ràng đó là: (1) về mặt pháp lý, người báo cáo chịu trách nhiệm về mặt pháp lý tính đúng đắn trung thực của số liệu hay cả việc tuân thủ các quy định của pháp luật trong việc thực hiện ngân sách. KTNN Canada đưa ra song chưa rõ ràng về mức độ chịu trách nhiệm. Tác giả Nguyễn Văn Đạm lại chỉ đề cập đến việc báo cáo cơ quan có thẩm quyền mà chưa đề cập đến trách nhiệm. (2) Việc sử dụng nguồn lực quốc gia trong năm tài chính có đạt được mục tiêu đề ra hay không? việc thực thi các chính sách kinh tế tài chính như thế nào, tác động của nó đến kinh tế xã hội ra sao? chưa được rõ ràng. Vấn đề này đã được các học giả Trung Quốc, Canada đưa ra nhưng chỉ dừng lại ở việc phản ánh tình thực hiện kế hoạch kinh tế xã hội. (3) về phạm vi để xác định quyết toán đa số các khái niệm mới chỉ dừng lại ở việc thực hiện thu, chi và thu chi theo dự toán là chủ yếu. Vậy các nguồn lực khác của nhà nước có mối liên hệ với ngân sách hoặc chưa được dự toán thì giải quyết ra sao? ai chịu trách nhiệm? chưa đề cập một cách rõ ràng ngoại trừ khái niệm của KTNN Canada đã chỉ ra một cách hết sức chung về nguồn lực tài chính quốc gia.

Qua nghiên cứu quan niệm của các học giả về quyết toán NSNN, quyết toán NSNN của Việt Nam trong những năm qua và một số nước trên thế giới, chúng tôi cho rằng, một quyết toán NSNN thể hiện đầy đủ yêu cầu nhằm tổng kết, đánh giá lại việc thực hiện ngân sách cũng như chính sách tài chính ngân sách của quốc gia trong năm ngân sách phải thể hiện được một số đặc trưng sau:

- Thứ nhất, quyết toán NSNN phải giải quyết được vấn đề về số liệu ngân sách. Điều đó có nghĩa là phản ánh được đầy đủ số liệu thu, chi ngân sách. Các khoản thu phải được hạch toán và phản ánh đầy đủ khi báo cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Mức độ đầy đủ của quyết toán NSNN tuỳ thuộc vào quy định của pháp luật của từng quốc gia. Chẳng hạn như nhiều quốc gia quy định quyết toán ngân sách chỉ là việc báo cáo tình hình thực hiện dự toán đã được Quốc hội quyết định (Trung Quốc là một ví dụ), trong khi đó nhiều quốc gia khác không chỉ yêu cầu báo về việc thực hiện dự toán mà phải báo cáo cả việc thực hiện các nguồn lực khác có quan hệ chặt chẽ với NSNN như các khoản vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách, các quỹ ngoài ngân sách, các khoản nợ của chính phủ, các khoản thuế miễn giảm… Một số quốc gia khác lại quy định quyết toán ngân sách phải báo cáo kèm việc quản lý và sử dụng tài sản (Cộng Hoà Liên bang Đức là một điển hình). Nhìn chung đa số các nước quan niệm về mức độ đầy đủ của NSNN là phải phản ánh được tình hình thu, chi quỹ NSNN; các quỹ bên cạnh và có mối liên hệ chặt chẽ với quỹ ngân sách như các quỹ an sinh xã hội, bảo trợ xã hội… Việc giải quyết đầy đủ số liệu quyết toán cũng xuất phát từ trách nhiệm giải trình của Chính phủ. Chính phủ sử dụng tiền của những người nộp thuế do vậy về nguyên tắc phải quyết toán để người nộp thuế biết rằng Chính phủ thu trong năm là bao nhiêu, thu của tương lai (thông qua hình thức vay bù đắp thiếu hụt) là bao nhiêu? các khoản tiền thu được sử dụng vào những việc gì? hết bao nhiêu? có phù hợp với mục tiêu phát triển của quốc gia hay không? ... Theo mô hình nhà nước đại diện, Chính phủ không phải trình quyết toán NSNN trực tiếp cho từng người dân mà trình cho Quốc hội (hay nghị viện) là người đại diện cho quyền lực của nhân dân (cử tri). Các Nghị sỹ là những người đại diện cho quyền lợi của cử tri có trách nhiệm xem xét bản quyết toán NSNN do Chính phủ trình và qua đó giải toả trách nhiệm cho Chính phủ thông qua hình thức phê chuẩn quyết toán.

- Thứ hai, quyết toán NSNN phải thể hiện được tính tuân thủ trong việc thu, chi ngân sách. Chính phủ giải trình về quyết toán không chỉ là các vấn đề về số liệu mà còn phải giải trình được việc quản lý thu, chi ngân sách trong niên độ có tuân thủ các quy định của pháp luật cũng như đạt được các yêu cầu mà Quốc hội đã đề ra khi quyết định ngân sách. Như chúng ta đã biết, ngân sách hàng năm phải được lập dự toán và trình cơ quan có thẩm quyền quyết định trước khi thực hiện. Khi thực hiện ngân sách phải tuân theo các quy định của pháp luật về thu, chi ngân sách. Do vậy khi quyết toán không chỉ báo cáo thu được bao nhiêu? từ những nguồn nào? chi dùng vào những việc gì, hết bao nhiêu? mà còn phải giải trình với Quốc hội là các khoản thu, chi đó có được thực hiện trên cơ sở luật định hay không? có tuân theo các chế độ, cơ chế quản lý ngân sách hay không? Chẳng hạn như việc thực hiện thu thuế có được thực hiện theo quy định của luật thuế hay không? liệu Chính phủ có lạm thu hay không? các khoản chi tiêu có theo mức Quốc hội quyết định hay không? Đòi hỏi Chính phủ phải báo cáo được việc thực thi các quy định của pháp luật về quản lý tài chính ngân sách cũng như tuân thủ luật ngân sách thường niên (Việt Nam gọi là dự toán NSNN năm) hay không. Theo luận điểm này, ngoài báo cáo đầy đủ số liệu thu, chi NSNN, Chính phủ còn phải giải trình trước Quốc hội rằng việc thực hiện các khoản thu, chi cũng như chính sách ngân sách đảm bảo tuân thủ các quy định của pháp luật cũng như tuân thủ dự toán NSNN đã được quyết định. Quốc hội khi xem xét phê chuẩn quyết toán không chỉ xem xét vấn đề về số liệu quyết toán mà còn xem xét khía cạnh tuân thủ pháp luật của việc thực hiện ngân sách.

- Thứ ba, quyết toán NSNN phải báo cáo được tính hiệu lực, hiệu quả của các khoản thu, chi ngân sách. Đây là vấn đề quan trọng bởi nguồn lực của mỗi quốc gia là có hạn do vậy cơ quan quản lý, điều hành nguồn lực quốc gia phải báo cáo và giải trình với Quốc hội là cơ quan đại diện cho dân chúng - những người nộp thuế - rằng các nguồn thu đã được sử dụng đúng mục đích, đạt hiệu quả và đảm bảo tiết kiệm. Các chính sách trong năm ngân sách có phát huy được hiệu lực, hiệu quả hay không. Quyết toán NSNN không chỉ báo cáo được về số liệu, về tính tuân thủ mà còn phải đề cập tính hiệu lực, hiệu quả của các khoản thu, chi ngân sách cũng như chính sách ngân sách. Liệu các khoản thu, chi ngân sách có đạt được mục tiêu đề ra hay không? có đảm bảo hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng ngân sách hay không? đây là vấn đề đặt ra mà khi quyết toán NSNN phải thực hiện. Thông qua việc đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả có thể biết được việc phân bổ ngân sách có hợp lý hay không, có đảm bảo nguồn lực cho việc thực thi chính sách một cách tốt nhất hay không. Chẳng hạn, khi Quốc hội quyết định dự toán ngân sách đã dành 200 tỷ đồng để thực hiện cải cách hành chính và tinh giản biên chế với những mục tiêu cụ thể đặt ra. Khi quyết toán, Chính phủ không chỉ phải giải trình sử dụng hết bao nhiêu trong số tiền mà Quốc hội đã dành cho việc tinh giản biên chế mà còn phải giải trình trước Quốc hội rằng việc chi tiêu đã được tuân thủ theo quy định của pháp luật về ngân sách. Không chỉ thế, Chính phủ còn phải giải trình với Quốc hội rằng, số tiền trên có đạt được mục tiêu đề ra hay không? có đảm bảo được hiệu quả thực hiện cải cách hành chính, tinh giản biên chế hay không? và qua đó cũng có thể thấy rằng với số tiền ấy không đủ mức để thực hiện việc tinh giản biên chế mà phải chi ở mức cao hơn hoặc ngược lại chỉ cần sử dụng ít hơn mức được giao vẫn đảm bảo thực hiện được mục tiêu đề ra… Giải trình về tính hiệu quả thể hiện trên 2 giác độ: (1) với số tiền nhất định được giao thực hiện được khối lượng công việc nhiều nhất, (2) hoặc với công việc nhất định sử dụng hết ít tiền nhất.

- Thứ tư, quyết toán NSNN được xác định trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm (12 tháng). Trở lại khái niệm quyết toán NSNN, chúng ta thấy rằng ngân sách được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định. Và việc quyết toán ngân sách là tính toán, xác định, đánh giá NSNN được thực hiện trong chính khoảng thời gian đó. Khoảng thời gian xác định này phù hợp với thời gian ngân sách mà cơ quan quyền lực nhà nước đã quyết định. Đây là cơ sở để xuất hiện khái niệm năm ngân sách (một số quốc gia còn gọi là năm tài khóa hay năm tài chính). Năm ngân sách được hiểu là khoảng thời gian bắt đầu thực hiện một ngân sách cho đến khi kết thúc ngân sách ấy và thường lấy khoảng thời gian là 1 năm (12 tháng) để xác định. Tuỳ từng quốc gia khác nhau mà ngân sách được xác định trong một thời gian khác nhau, chẳng hạn như ở Việt Nam, năm ngân sách được xác định theo năm dương lịch từ 1/1 đến 31/12. Một số nước khác lại xác định năm ngân sách từ 1/4 đến 31/3 năm sau như ở Nhật Bản.

- Thứ năm, quyết toán NSNN phải trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn. Về khía cạnh pháp lý, để trách nhiệm quản lý được giải toả, quyết toán NSNN phải được cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc hội) là cơ quan đại diện cho quyền lợi của dân chúng xem xét phê chuẩn. Chỉ khi quyết toán được phê chuẩn thì trách nhiệm của cơ quan quản lý (Chính phủ) mới được giải toả. Luật của các nước đều đề cao trách nhiệm này và coi đây là nhiệm vụ mà cơ quan quyền lực nhà nước phải thực thi. Để Quốc hội xem xét phê chuẩn đòi hỏi quyết toán NSNN phải được lập, kiểm toán xác nhận và các cơ quan tham mưu của Quốc hội thẩm tra. Trên cơ sở các thông tin được cung cấp các nghị sỹ sẽ xem xét và biểu quyết phê chuẩn. Tuy nhiên một số nước lại quy định cơ quan thường trực của Quốc hội (Uỷ ban Thường vụ Quốc hội) phê chuẩn và báo cáo Quốc hội kỳ họp gần nhất. Việc phê chuẩn phải thực hiện theo nguyên tắc không trùng lắp có nghĩa là không phê chuẩn những vấn đề mà cấp khác đã phê chuẩn. Ở nước ta, quyết toán NSNN do Quốc hội phê chuẩn theo quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ngân sách nhà nước. Tuy nhiên do NSNN Việt Nam lồng ghép giữa các cấp ngân sách nên việc phê chuẩn quyết toán NSNN bao gồm ngân sách địa phương đã được Hội đồng Nhân dân phê chuẩn.

Từ những phân tích trên chúng ta có thể đi đến khái niệm về quyết toán ngân sách nhà nước: Quyết toán NSNN là việc tổng kết, đánh giá việc thực hiện ngân sách và chính sách tài chính ngân sách của quốc gia cũng như xem xét trách nhiệm pháp lý của các cơ quan nhà nước khi sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước trong một thời gian nhất định, được cơ quan cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn. /.

Lê Đình Thăng