Vấn đề thất thoát, lãng phí trong quản lý nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản (ĐTXDCB) những năm vừa qua luôn thu hút sự quan tâm quan tâm lớn của toàn xã hội. Thất thoát, lãng phí diễn ra ở hầu hết các dự án, công trình; ở mọi công việc, ở mọi khâu trong quá trình đầu tư XDCB (tuy mức độ, phạm vi, thủ đoạn, tính chất có khác nhau) mặc dù có rất nhiều văn bản điều chỉnh hoạt động đầu tư XDCB trong các thời kỳ.
Có thể nói đây là lĩnh vực được điều chỉnh, bổ sung và ban hành nhiều văn bản nhất. Xem xét quá trình đầu tư XDCB cho thấy nguyên nhân của thực trạng trên thì có nhiều, nhưng nguyên nhân chủ yếu có thể phân thành 5 nhóm như sau:
Thứ nhất: Do đặc điểm sản phẩm XDCB có quá trình thi công dài, chi phí sản xuất lớn, địa bàn thi công rộng và phân tán, có liên quan tới nhiều cơ quan, đơn vị, tổ chức, các nhân tham gia, vv Đây là nguyên nhân vốn có của sản phẩm dễ tạo điều kiện thất thoát, lãng phí vốn.
Thứ hai: Do trình độ, năng lực hoặc ý thức chuyên nguyệp chưa chuyển đổi kịp, cộng với sự tác động tiêu cực của cơ chế thị trường vào mỗi con người hoạt động trong lĩnh vực đầu tư XDCB, đây là nguyên nhân chủ quan của con người trực tiếp tham gia.
Thứ ba: Thiếu công khai, minh bạch; tính độc lập còn hạn chế tạo điều kiện phát sinh cơ chế xin - cho, góp phần khép kín trong quản lý đầu tư XDCB. Nguyên nhân này tạo điều kiện thuận lợi cho tham nhũng, thất thoát, lãng phí vốn đầu tư.
Tính độc lập khách quan tại PMU 18 (đại diện cho chủ đầu tư) cơ bản được khép kín từ quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc quyết toán đến việc bàn giao cho đơn vị quản lý sử dụng đều thuộc nội bộ của Bộ GTVT. Sự khép kín đó đã tạo điều kiện cho các mặt trái phát sinh như tạo ra cơ chế xin - cho, nhất là các lệnh phát sinh (PMU 18 trình để Bộ GTVT duyệt lệnh phát sinh). Vấn đề đặt ra là lệnh phát sinh đó có cần thiết, có trung thực khách quan không? Qua kiểm toán một gói thầu của một dự án đã kiến nghị giảm trừ gần 8 giá trị gói thầu, chủ yếu từ các lệnh phát sinh như: tính bù giá vật liệu thay đổi không đúng, duyệt kinh phí hỗ trợ tư vấn giám sát, bổ sung văn phòng làm việc cho tư vấn phụ, duyệt cả lệnh thuộc biện pháp thi công của nhà thầu, vv
Thứ tư: Quyền lực, quyền lợi và trách nhiệm không tương xứng. Quyền lực thì tập trung nhưng trách nhiệm thì phân tán, thiếu rõ ràng. Chẳng hạn như: đưa vào các gói thầu hoặc lập gói thầu riêng để mua sắm thiết bị văn phòng cho PMU, mua thiết bị cho đơn vị khác, mua xe ô tô con cho chủ đầu tư và PMU, khi phát hiện việc sử dụng vốn sai mục đích PMU vẫn cho rằng đó là công việc cần thiết; tư vấn thiết kế thực hiện không đầy đủ các tiêu chuẩn, quy chuẩn XDCB, đưa vào gói thầu các chi phí sai chế độ (có tính chất hỗ trợ nhà thầu) PMU cũng không có ý kiến, không xử lý trách nhiệm vật chất, vẫn thanh toán bình thường cho nhà thầu, vv Như vậy quyền của PMU rất lớn nhưng trách nhiệm của PMU rất nhỏ.
Đối với đơn vị tư vấn giám sát công việc rất nặng nề, đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn cũng như đạo đức hành nghề khá chặt chẽ nhưng thu nhập quy định cho tư vấn giám sát còn thấp, thu nhập chính đáng của giám sát viên chưa đảm bảo khiến dễ bị các yếu tố tiêu cực tác động làm ảnh hưởng tính độc lập, khách quan công tác giám sát.
Đây là nguyên nhân về chế độ trách nhiệm và cơ chế phân phối.
Thứ năm: Chế tài xử lý chưa đầy đủ, chưa kiên quyết còn nể nang . Các thiếu sót, sai phạm khi được các cơ quan chức năng phát hiện ra chủ yếu là nhắc nhở, rút kinh nghiệm, sửa lại, cùng lắm là không thanh toán chi phí, chưa xử lý bồi thường tổn thất gây thiệt hại về kinh tế. Hợp đồng chưa ràng buộc các bên bồi thường thiệt hại do việc thực hiện thiếu xót, sai phạm, chậm tiến độ thi công, hoặc sai phạm nhiều lần phải thu hồi giấy phép, vv
Từ thực trạng và nguyên nhân trên, bàn về loại hình tổ chức Ban QLDA bắt đầu từ việc xác định mối quan hệ trách nhiệm giữa người mua hàng (chủ đầu tư), người bán hàng (các nhà thầu xây lắp, nhà thầu tư vấn, các tổ chức, đơn vị làm dịch vụ) với người giám sát (các cơ quan, đơn vị, tổ chức có chức năng giám sát).
- Bên mua hàng: Người mua hàng là người đại diện cho nhà nước, dùng tiền nhà nước để mua; việc mua hàng phải đảm bảo chất lượng, đúng yêu cầu và giá cả hợp lý. Về chất lượng đúng với tiêu chuẩn, quy chuẩn XDCB; Về yêu cầu, người đại diện cho nhà nước phải đưa ra đầy đủ các yêu cầu theo mục đích từng dự án, công trình (môi trường, xử lý nút giao thông điểm đen phù hợp với tập quán, tiết kiệm chi phí, vv) để phát huy tối đa hiệu quả sử dụng; giá cả phải hợp lý, không nên cầu toàn hoặc sa lầy vào công việc chi tiết mà quên đi cái tổng thể theo kiểu quản lý thời bao cấp;
- Bên bán hàng: là các doanh nghiệp, các đơn vị cung cấp dịch vụ bán hàng đảm bảo chất lượng, yêu cầu và theo giá cạnh tranh.
Thực tế vấn đề mua bán sản phẩm XDCB hiện nay chưa được phân định rõ ràng có tình trạng bên mua hữu hảo bằng cách thanh toán quyết toán cho bên bán vượt giá thực tế, ngoài chế độ hoặc hỗ trợ kinh phí dưới nhiều hình thức như lệnh phát sinh, mời thầu không rõ ràng, thanh toán ngoài hợp đồng, không đúng với chỉ dẫn thầu, vv Trong các khoản mục chi phí khác như: chi phí khảo sát, thiết kế kỹ thuật, chi phí giám sát, chi phí rà phá bom mìn, chi phí giải phóng mặt bằng, vv đều có tình trạng các đơn vị bán hàng thực hiện không đảm bảo chất lượng, sai xót khâu thiết kế kỹ thuật, lập dự toán, giám sát thi công; chi phí giải phóng mặt bằng liên quan tới các cấp địa phương hay cá nhân nàocũng thường có sai phạm. - Bên giám sát công tác xây lắp: việc giám sát trực tiếp thường xuyên có 4 đơn vị thực hiện là tư vấn thiết kế (giám sát bản quyền), đơn vị thi công (giám sát nội bộ), tư vấn giám sát (đơn vị giám sát chuyên nghiệp được người mua hàng thuê), Ban quản lý dự án (đại diện cho chủ đầu tư). Thiết kế kỹ thuật, thiết kế kỹ thuật thi công, tổng dự toán (dự án nhóm A) được gửi 5 Bộ, ngành để giám sát và quản lý là Bộ chủ quản quản lý chuyên ngành, Bộ quản lý Nhà nước, Bộ KH &ĐT, Bộ Tài chính, Văn phòng Chính phủ. Đây là hai công việc quan trọng nhất của dự án, cũng là công việc được nhiều cơ quan đơn vị giám sát nhất và thực tế thất thoát, lãng phí bắt nguồn từ hai công việc này cũng là nhiều nhất. Vấn đề đặt ra là ai chịu trách nhiệm trực tiếp về những thiệt hại do thiếu trách nhiệm trong việc giám sát hay chỉ là trách nhiệm cộng đồng, chỉ nhắc nhở, rút kinh nghiệm.
Từ thực trạng của mối quan hệ bên mua - bán - giám sát trên cho thấy tính độc lập và trách nhiệm các bên chưa rõ ràng. Vậy mô hình tổ chức của các Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông nhất là các dự án có nguồn vốn ODA như thế nào để quản lý dự án được tốt hơn?
Trước đây các PMU là đơn vị của Nhà nước được thành lập để quản lý một dự án sau đó giải thể khi dự án hoàn thành. Thực tế các dự án từ thời gian chuẩn bị đầu tư đến khi quyết toán dự án rất dài, một số công việc trong quản lý dự án mang tính chất thời vụ, trong những năm qua do yêu cầu phát triển, cơ sở hạ tầng giao thông, các dự án có nhiều. Nên các PMU vẫn tồn tại và được giao nhiệm vụ quản lý các dự án khác, đến nay Bộ Giao thông vận tải có 11 PMU được Bộ giao nhiệm vụ quản lý các dự án.
Sau sự kiện PMU 18 dư luận đòi hỏi chuyển đổi mô hình quản lý các PMU. Theo tôi hướng chuyển đổi có thể là:
a. Trên cơ sở PMU chuyển thành đơn vị sự nghiệp có thu (PMU’)
- Nguồn thu của Ban quản lý dự án (PMU’) từ các nguồn chi phí khác của dự án như: Nguồn quản lý dự án (tính theo như hiện hành); Nguồn thu từ các khoản chi phí khác của dự án do PMU đấu thầu giá sau khi trừ đi các khoản chi phí trả cho các nhà thầu tư vấn; trả cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức cung ứng dịch vụ để hoàn thành các khoản mục cho dự án như: rà phá bom mìn, giám sát thi công, chi phí kiểm toán, bảo hiểm công trình, vv
- Trách nhiệm PMU’:
+ Bán sản phẩm cho nhà nước đúng giá: giá xây lắp, thiết bị theo giá đấu thầu. Giá các khoản mục khác theo giá PMU đã trúng thầu, chi phí đền bù giải phóng mặt bằng là giá thực thanh, thực chi theo chế độ.
+ Quản lý dự án theo đúng đầu bài chủ đầu tư yêu cầu.
+ Quản lý bộ máy PMU’, quản lý các chi phí khác mà PMU hợp đồng với các cơ quan đơn vị, tổ chức, cá nhân cung ứng dịch vụ.
- Trách nhiệm chủ đầu tư:
+ Ra đề bài về hướng, tuyến, quy mô, mục đích sử dụng; tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật; các yêu cầu khác như: xử lý điểm đen nút giao thông, về môi trường, về đảm bảo giao thông, vv cho công tác xây lắp, thiết bị, tư vấn, đơn vị dịch vụ khác.
+ Tổ chức đấu thầu để các PMU tham dự: Giá thầu khoản mục chi phí khác (trừ chi phí đền bù giải phóng mặt bằng) dựa trên cơ sở thống kê kinh nghiệm các dự án tương tự, dự toán hay chế độ để xác định từng mục. Xét năng lực quản lý các PMU’: ngoài năng lực cán bộ còn năng lực thực tế qua việc quản lý các dự án, các lỗi sai phạm đã mắc phải, việc giải ngân, quyết toán kịp thời không? vv để chấm điểm; điểm năng lực được chấm điểm cao hơn điểm giá thấp.
+ Kiểm tra quá trình thực hiện dự án, xử lý các vấn đề cần thiết không thuộc thẩm quyền PMU..
Như vậy:
· Chủ thể bên mua, bên bán được xác định. Bên bán sản phẩm (PMU bán cho nhà nước theo đơn đặt hàng; các doanh nghiệp, đơn vị cung cấp dịch vụ bán cho PMU’).
· Phát huy được tính kế thừa (trình độ chuyên môn, kinh nghiệm, theo dõi các dự án đang quản lý được liên tục, chế độ tài chính và kế toán hiện tại vẫn áp dụng được, không phải cấp vốn cho hoạt động, tận dụng được cơ sở vật chất hiện có, vv...)
· Các Ban QLDA phát huy được tính chủ động, sáng tạo trong quản lý dự án; thấy rõ trách nhiệm của mình đối với nhà nước và tập thể để nâng cao tính chuyên nghiệp.
· Chủ đầu tư tránh được tình trạng tham bát, bỏ mâm, mua sản phẩm theo giá cả hợp lý, khắc phục tình trạng quyết toán vượt tổng dự toán, vượt tổng mức đầu tư, vv
· Khắc phục tình trạng nhà thầu gõ cửa các nơi.
· Hạn chế được 5 nguyên nhân cơ bản gây thất thoát, lãng phí vốn đầu tư đã nêu ở phần trên, trong đó có cơ chế xin cho trong việc giao nhiệm vụ cho PMU trước đây.
· Trách nhiệm các bên, các cá nhân liên quan rõ ràng và được nâng cao, tính chuyên nghiệp được xác lập đầy đủ. Các PMU có thể trực thuộc Bộ Tài chính (Cục công sản) thì tính độc lập cao hơn.
· Mô hình này có thể áp dụng chung cho các Bộ, ngành TW, không nhất thiết mỗi Bộ ngành phải có PMU (do PMU đa dạng hoá sản phẩm).
b. Doanh nghiệp dịch vụ tư vấn quản lý dự án:
Theo hình thức này tính độc lập tốt hơn, chủ thể và khách thể cũng như trách nhiệm các bên rõ ràng. Trong điều kiện hiện nay cũng có một số vấn đề cần xem xét như: Đã là doanh nghiệp thì mục tiêu quan trọng nhất là lợi nhuận nên việc quản lý đầu vào sản phẩm như thế nào để đảm bảo chất lượng; Nếu doanh nghiệp thực hiện không đảm bảo chất lượng thì xử lý sản phẩm đó ra sao? Nếu tiền doanh nghiệp nhận được không thanh toán kịp thời cho các nhà thầu khác đang thi công liệu có giải quyết được ngay không? Nếu kiểm soát chặt chẽ doanh nghiệp thì chủ đầu tư lại phải có Ban quản lý để quản lý; việc quản lý này phải qua cấp trung gian còn khó khăn hơn mô hình PMU hiện nay và tất yếu nhiều vấn đề sẽ phát sinh khó giải quyết như: là doanh nghiệp làm công tác đền bù giải phóng mặt bằng, kiểm soát quy trình kỹ thuật các doanh nghiệp trực tiếp thi công (do không hợp đồng trực tiếp với nhà nước) vv
c. Công ty đầu tư phát triển đường cao tốc:
Mô hình này thể hiện vai trò đại diện cho chủ đầu tư được thể hiện rõ trách nhiệm và hiệu quả của dự án từ khi triển khai đến khi khai thác và sử dụng. Song cũng có nhiều vấn đề cần làm rõ là: Thời gian nào thì bàn giao cho nhà nước quản lý, chất lượng sản phẩm lúc bàn giao có yêu cầu gì, việc khai thác kinh doanh lợi thế do tuyến đường đem lại đến thời điểm nào thì chuyển giao hay khai thác sử dụng vĩnh viễn, quan hệ với địa phương ra sao, cơ chế tài chính cho loại hình này (về phân phối thu nhập, về vốn NSNN, vốn các thành phần khác tham gia, thủ tục vay vốn khi gặp khó khăn hay mở rộng đầu tư, vv) và nhiều vấn đề phát sinh khác như phải có nhiều công ty như vậy để tránh độc quyền, tạo cơ chế xin cho. Ngay các dự án BOT có vốn đầu tư không nhiều, là những đoạn đường trên dưới 20 Km; cầu, hầm có khẩu độ ngắn nhưng cơ chế quản lý, khai thác sử dụng, vv vẫn chưa sát thực, rõ ràng.
d. Mô hình chuyển đổi các PMU về Cục đường bộ
Theo mô hình này, người mua, người quản lý và sử dụng là một. Nhìn bề ngoài là như vậy nhưng thực chất lại khác (đầu tư cho dự án khác nguồn vốn duy tu, bảo dưỡng) nếu giai đoạn đầu tư xây dựng làm không tốt tạo điều kiện cho giai đoạn duy tu, bảo dưỡng lại có công ăn việc làm. Thực tế Cục quản lý đường bộ chưa thể quản lý các PMU được, tính chuyên nghiệp quản lý dự án còn hạn chế, chẳng hạn dự án Quốc lộ 6 có 4 tiểu ban quản lý dự án, tiểu ban quản lý dự án của Cục đường bộ còn nhiều tồn tại hơn 3 tiểu ban của 3 PMU quản lý như hồ sơ, thủ tục hay có nhiều đoạn đã phải sửa chữa trong khi chưa hết thời gian bảo hành.
e. Mô hình công ty cổ phần quản lý dự án
Mô hình này Hội đồng quản trị (HĐQT) có 11 thành viên đại diện các cơ quan quản lý, cơ quan pháp luật; Ban kiểm soát gồm các chuyên gia và đại diện các cơ quan, Uỷ ban ngân sách Quốc hội, Kiểm toán Nhà nước. Mô hình này hạn chế được sự khép kín, minh bạch hơn nhưng vẫn là cơ chế Hội đồng, kiêm nhiệm, chưa phải là chức năng, nhiệm vụ chủ yếu, chỉ ở dạng giao nhiệm vụ nên trách nhiệm vật chất có hạn đối với Hội đồng quản trị và ban kiểm soát. Mặt khác, đã là công ty thì hoạt động phải theo Luật Doanh nghiệp, mục đích chính của doanh nghiệp là lợi nhuận hoặc có nhiều hạn chế khi tháo gỡ các vấn đề nảy sinh, vướng mắc, vv
Có thể nói, quản lý dự án, công trình được tốt không chỉ đánh giá lại mô hình PMU mà còn phải xem xét lại các hoạt động có liên quan trong lĩnh vực XDCB, cũng như về chế độ, chính sách cho các đơn vị, các nhân liên quan:
+ Củng cố và hoàn thiện công tác tư vấn, đảm bảo tính độc lập, khách quan, có tính chuyên nghiệp cao, tránh độc quyền. Tư vấn giám sát cần được đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn và phải đạt tiêu chuẩn về đạo đức, vv.. mới được cơ quan nhà nước cấp chứng chỉ hành nghề. + Bình đẳng, minh bạch về trách nhiệm vật chất cũng như chuyên môn, có như vậy mới tránh được sự tuỳ tiện, can thiệp hành chính, ép tiến độ, vv
+ Mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc TW có bộ phận chuyên trách làm công tác đền bù giải phóng mặt bằng trực thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư để khắc phục một số tồn tại như: bàn giao mặt bằng không đúng thời hạn, khiếu kiện, thất thoát, vv
Qua 5 loại hình tổ chức ban QLDA đưa ra, theo tôi loại hình (a) khả thi hơn, phù hợp với điều kiện cũng như cơ chế, chính sách hiện tại. /.