Nguồn: Elsevier, SAIs Work against Corruption in Scandinavian, South European and African Countries: An Institutional Analysis, The British Accounting Review 51, 2019.
Trong khuôn khổ INTOSAI, ý thức về vai trò của SAI trong chống tham nhũng lần đầu tiên được đề cập tại Đại hội INCOSAI 16 tại Uruguay năm 1998. Chủ đề I của Đại hội này (gồm 2 chủ đề)
‘Vai trò của SAI trong ngăn ngừa và phát hiện gian lận và tham nhũng’ được chia thành 02 Tiểu chủ đề, gồm IA - Vai trò và kinh nghiệm của SAI trong ngăn ngừa và phát hiện gian lận và tham nhũng và IB - Phương pháp và kỹ thuật ngăn ngừa và phát hiện gian lận và tham nhũng.
Các SAI đều cho rằng truyền thống, nguyên tắc và giá trị của một quốc gia ảnh hưởng đến tính chất tham nhũng tại quốc gia đó. Dù SAI có thể ít có vai trò trong định hình kết cấu nền tảng của một xã hội nhưng có thể tác động đến các phương thức mà xã hội đó sử dụng để giải quyết những vấn đề của nó. Vì vậy, INTOSAI hy vọng, thông qua hành động tập thể, các SAI có thể đóng vai trò thúc đẩy văn hóa chống lãng phí và đề cao các giá trị như trung thực, trách nhiệm và sử dụng hợp lý các tài sản kinh tế (INTOSAI, 2018).
2. Chức năng, trách nhiệm của SAI trong phòng chống tham nhũng
Chủ đề vai trò của SAI và kiểm soát tham nhũng được đề cập lần đầu tiên có lẽ trong báo cáo năm 1996 của Vinod Sahgal (WB). Trong tài liệu này, Vinod Sahgal chỉ ra các nhiệm vụ mà SAI có thể thực hiện để nâng cao năng lực chống tham nhũng của mình, gồm (i) xác định rõ vai trò xúc tác cho cuộc chiến chống tham nhũng trong chức năng, nhiệm vụ của mình; (ii) tích cực thúc đẩy các chính sách khuyến khích các hành vi đạo đức trong hoạt động dịch vụ công; (iii) chủ động thúc đẩy việc nâng cao chất lượng dịch vụ công; tăng cường công tác báo cáo và thông tin của SAI; (iv) nâng cao nhận thức của công chúng về đạo đức và tham nhũng; (v) hợp tác với các nhà giáo dục nhằm đẩy mạnh thông tin, tuyên truyền về chủ đề tham nhũng trong trường học và gia đình (Vinod Sahgal, 1996).
Theo WB (2020), SAI không phải cơ quan chịu trách nhiệm chính trong chống tham nhũng và gian lận. Tuy nhiên, do bản chất công việc của SAI khi kiểm tra các tài khoản của Chính phủ, rà soát tính tuân thủ pháp luật và đánh giá hoạt động của các cơ quan Chính phủ, SAI có thể đóng góp quan trọng vào các chương trình phòng chống tham nhũng của quốc gia, thể hiện qua những nhiệm vụ sau:
- Đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm giải trình: với vị trí là kiểm toán viên từ bên ngoài đối với Chính phủ, SAI đóng vai trò then chốt trong việc đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm giải trình. Sự độc lập và năng lực hoạt động của SAI là nền tảng cốt yếu cho việc giám sát tài khóa qua việc phát hành kết quả kiểm toán kịp thời và đáng tin cậy tới nghị viện, Chính phủ, các tổ chức xã hội và công chúng. Mục đích hàng đầu của SAI là báo cáo về công tác quản lý công quỹ, chất lượng và độ tin cậy của các thông tin tài chính do Chính phủ báo cáo. Kiến nghị của SAI có thể giúp tăng cường thể chế. Với sự độc lập và năng lực hợp lý, SAI tham gia chống tham nhũng thông qua trực tiếp báo cáo về các giao dịch và hệ thống kiểm soát nội bộ cũng như thông qua các đánh giá nhằm nâng cao trách nhiệm giải trình và hiệu quả hoạt động của các cơ quan Chính phủ và cơ quan chống tham nhũng.
- Phát hiện và ngăn ngừa tham nhũng: Chức năng kiểm toán của SAI cần đủ rộng để có thể kiểm toán toàn bộ khu vực công và đủ linh hoạt để có thể kiểm tra các hoạt động của Chính phủ ở bất kỳ mức độ nào, từ các giao dịch tài chính cá nhân, các nghiệp vụ kinh doanh cụ thể tới toàn bộ hệ thống phòng chống tham nhũng của một đơn vị hay toàn Chính phủ. Tối thiểu, SAI phải có đủ bộ công cụ gồm kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động để có thể đánh giá được tính hợp pháp, tính liêm chính, hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động Chính phủ. Cuối cùng, theo tính chất hoạt động, SAI là thể chế đáng được tin tưởng nhất, từ đó có thể mở rộng quy trình kiểm toán để thu hút sự tham gia tích cực của người dân vào các cơ chế phòng chống tham nhũng của SAI như đường dây nóng, trang phản ánh gian lận...
- Vai trò trung tâm của SAI trong chống tham nhũng là vai trò phòng ngừa thông qua thúc đẩy nền quản lý tài chính lành mạnh và cơ chế kiểm soát nội bộ mạnh: nền quản lý tài chính lành mạnh - thể hiện qua hiệu lực của báo cáo tài chính và việc công khai mọi sai lệch, là tác nhân kìm hãm một cách hiệu quả các hành vi gian lận và tham nhũng. Thúc đẩy cơ chế kiểm soát nội bộ mạnh thể hiện qua việc SAI giúp các cơ quan công tăng cường cơ chế phòng ngừa tham nhũng tại cơ quan mình (hay xây dựng một cơ chế toàn diện hơn) qua việc đánh giá hiệu quả và hiệu lực của cơ chế đó và kiến nghị cấp thẩm quyền xử lý những bất cập được phát hiện trong kiểm toán. SAI cũng tham gia vào việc nâng cao nhận thức của công chúng về tham nhũng và các sai phạm tài chính bằng việc công bố kịp thời các phát hiện kiểm toán. Đồng thời, SAI còn có thể góp phần gia cố các trụ cột khác của hệ thống liêm chính quốc gia thông qua phối hợp và hợp tác chặt chẽ với các cơ quan khác thuộc khu vực công (WB, 2020).
- Đưa ra các cảnh báo giúp ngăn ngừa và phát hiện gian lận và tham nhũng, hỗ trợ các cơ quan thực thi pháp luật đưa người vi phạm ra công lý: SAI có thể đưa ra công khai những vụ việc gian lận và tham nhũng đã phát hiện nhằm thu hút sự chú ý của nghị viện, người dân và cơ quan truyền thông, tạo thêm áp lực để chính phủ khắc phục những vấn đề của mình hiệu lực hơn. Tiến hành các cuộc kiểm toán đột xuất nhằm phát hiện gian lận và tham nhũng cũng là biện pháp phòng ngừa hiệu quả.
Một số SAI đã thể chế hóa chức năng phát hiện (The detection function) của mình bằng việc lập một đơn vị chuyên trách và xây dựng cẩm nang hướng dẫn về kiểm toán pháp y và điều tra (Forensic and investigative audit). Để thực hiện được chức năng kiểm toán pháp y, SAI phải có địa vị pháp lý vững chắc, ban lãnh đạo mạnh, văn hóa tổ chức coi liêm chính là trên hết, đội ngũ kiểm toán viên có năng lực phù hợp, tiếp cận thông tin, dữ liệu và có sự phối hợp của các bên hữu quan.
Để tăng cường hiệu lực phòng chống tham nhũng của mình, SAI cần:
- Hướng dẫn và đào tạo kiểm toán viên: về cơ bản, tham nhũng là lừa dối và dấu diếm nên việc phát hiện tham nhũng vừa không dễ dàng, vừa không thể thẳng thắn cởi mở được. Kẻ gian lận có thể sử dụng đủ loại chiêu trò dối trá để che đậy hành vi phạm pháp của mình. Vì vậy, kiểm toán viên cũng rất dễ vô tình vướng vào các thủ tục tố tụng pháp lý hay các cuộc điều tra trong tương lai. Đào tạo về kiểm toán pháp y hay kiểm toán gian lận (Fraud audit) giúp kiểm toán viên chuẩn bị tốt hơn cho việc phát giác sai phạm và phối hợp với cơ quan thực thi pháp luật. Có hiểu biết tốt về các hình thái gian lận và tham nhũng, với sự nghi ngờ chuyên môn hợp lý, kiểm toán viên có thể nhận ra sự bất bình thường hay nguy cơ tiềm ẩn từ những sự vật, hiện tượng bình thường.
- Tăng cường quan hệ với nghị viện và các cơ quan phòng chống tham nhũng: Một việc rất quan trọng là nâng cao nhận thức về vai trò của SAI và giá trị của các phát hiện kiểm toán thông qua các buổi thuyết trình ngắn dành cho các nghị sỹ mới và nghị sỹ chuyên quản. SAI có thể giúp tăng cường năng lực của các nghị sỹ và nhân viên của họ, chẳng hạn, thông qua các chuyến khảo sát chung hay cuộc tiếp xúc tại các quốc gia tiên tiến có SAI và nghị viện phối hợp hiệu quả. SAI có thể lập các thỏa thuận phối hợp chính thức với các cơ quan thực thi pháp luật. Phạm vi phối hợp có thể gồm chia sẻ thông tin, hội thảo và hội nghị chung để chia sẻ kiến thức và kinh nghiệm, theo dõi các vụ việc nhất định, giao lưu cán bộ, xây dựng chương trình công tác chung...
- Đảm bảo sự liêm chính của chính SAI: khi SAI tiến gần lên tuyến đầu chống tham nhũng, cám dỗ và rủi ro đối với kiểm toán viên cũng như kỳ vọng của các biên liên quan về sự liêm chính của SAI cũng tăng lên. Lãnh đạo cấp cao nhất của SAI phải đi đầu nêu gương trong giữ gìn sự liêm chính và thể hiện sự không dung thứ cho sai phạm của nhân viên. Không làm được điều này SAI không thể quản trị hay quảng bá về văn hóa liêm chính của mình.
Trong khuôn khổ INTOSAI, phần lớn các SAI tham dự INCOSAI 16 (1998) đều cho rằng vai trò chính của SAI liên quan đến ngăn ngừa và phát hiện gian lận và tham nhũng là thúc đẩy sự minh bạch và trách nhiệm giải trình chung, hỗ trợ xây dựng một môi trường hạn chế được việc nảy sinh cơ hội cho các hành vi tham nhũng và tạo điều kiện cho quản trị tốt. Vai trò này được thể hiện qua những nhiệm vụ sau:
- Củng cố một nền quản lý tài chính mạnh: Sau khi thảo luận về cách thức đối phó với gian lận và tham nhũng cũng như mức độ tham gia vào ngăn ngừa và phát hiện hành vi gian lận và tham nhũng, các SAI nhìn chung đều thống nhất rằng bồi dưỡng một nền quản lý tài chính mạnh - dựa trên các báo cáo đáng tin cậy, đầy đủ và kịp thời, gồm cả công khai các thông tin/số liệu chênh lệch và hệ thống kiểm soát nội bộ có hiệu lực là các yếu tố cơ bản trong vai trò của SAI.
- Chức năng, thẩm quyền: Hầu hết các SAI đều nhận thấy có đủ chức năng và thẩm quyền kiểm toán, nhưng một số SAI cho rằng bổ sung thêm thẩm quyền điều tra là đòi hỏi thực tiễn. Các SAI thường không có thẩm quyền truy tố hành vi tham nhũng có thể ẩn sau các phát hiện kiểm toán. Một số SAI nêu khó khăn khi tiến hành các cuộc điều tra do thực tiễn cho thấy các phát hiện qua hoạt động kiểm toán của SAI thường không đủ để khẳng định hành vi tham nhũng của công chức.
Một số SAI có thẩm quyền điều tra có thể mở rộng cuộc kiểm toán để thu thập bằng chứng về hành vi tham nhũng. Tuy nhiên một số SAI cho rằng thẩm quyền điều tra riêng như vậy là không cần thiết vì trách nhiệm điều tra và truy tố thuộc phạm vi thẩm quyền của các cơ quan công quyền chuyên môn khác, cũng như thuộc phạm vi quản lý của chính đơn vị được kiểm toán. SAI có thể duy trì quan hệ phối hợp chặt chẽ với tất cả các cơ quan này để xác định các thông lệ tốt và sử dụng chúng làm chỉ số đánh giá.
- Công vụ: Một nội dung có liên quan khác cũng được đưa ra thảo luận là sự cần có một đội ngũ công chức trung thực, có năng lực và động lực làm việc tốt. Thực tế, SAI cần khuyến khích tuyển chọn công chức chỉ dựa trên sự liêm chính và năng lực mà thôi. Dù nhiều quốc gia đã có bộ quy tắc đạo đức được áp dụng với toàn bộ các cơ quan công, nhưng nhiều SAI cho rằng cần có một số bộ chuẩn mực về hành vi ứng xử. Vì vậy khi xây dựng bộ quy tắc đạo đức theo hướng này (tương tự Bộ quy tắc đạo đức kiểm toán viên khu vực công của INTOSAI), các đại biểu cũng gợi ý đưa vào một số nguyên tắc nhất định trong hành vi của công chức, như liêm chính, khách quan, không thiên vị, trung thực và chuyên nghiệp.
- Nguồn lực: Nhiều SAI cho biết họ thiếu các nguồn lực cần thiết để thực hiện công việc họ cảm thấy cần thiết. Đây là vấn đề nghiêm trọng, phải được giải quyết bằng nhiều phương thức.
Về phương pháp và kỹ thuật ngăn ngừa và phát hiện gian lận và tham nhũng, các SAI đều thống nhất cho rằng dù chức năng, thẩm quyền và phạm vi hoạt động của SAI trong ngăn ngừa và phát hiện gian lận và tham nhũng là khác nhau thì kiểm toán viên và hoạt động kiểm toán ở đâu cũng là những nhân tố quan trọng trong hạn chế gian lận và tham nhũng. Các SAI cũng nhìn nhận rằng ngăn chặn và phòng ngừa sẽ hiệu quả chi phí hơn phát hiện và điều tra gian lận và tham nhũng. Theo đó các SAI cần:
- Đáp ứng đòi hỏi kịp thời công khai rộng rãi báo cáo kiểm toán của SAI. Vì thế, SAI cần chú ý xây dựng quan hệ chặt chẽ với các cơ quan truyền thông.
- Sát sao thực hiện kiểm tra thực hiện kiến nghị kiểm toán một cách hiệu lực hơn;
- Dù biểu hiện gian lận và tham nhũng thường khó phát hiện nhưng luôn có những hiện tượng chung hiện hữu, vì vậy kiểm toán viên phải dựa vào kinh nghiệm chuyên môn, xét đoán nghề nghiệp và có hiểu biết vững chắc về phương thức thực hiện hành vi tham nhũng để có thể nhận diện thành công những hiện tượng chung đó. Một số SAI coi viêc thiếu kinh nghiệm và thiếu đào tạo là trở ngại lớn nhất trước đòi hỏi này.
- Hợp tác chặt chẽ với các SAI khác để trao đổi kinh nghiệm liên quan đến chống gian lận và tham nhũng.
- Đòi hỏi có cơ chế hay hình thức công khai tài chính nào đó, nhất là đối với các chính trị gia và công chức cao cấp; SAI có thể tham gia kiểm tra các bản tuyên bố tài sản và lợi ích này vì thực tế đã chứng tỏ chúng rất hữu dụng trong ngăn ngừa gian lận và tham nhũng.
Kết quả thảo luận Chủ đề I, INCOSAI 16 (1998) các SAI nhất trí đưa ra 12 khuyến nghị về trách nhiệm của SAI, như: cần chủ động hơn trong đánh giá hiệu quả và hiệu lực của hệ thống quản lý tài chính và kiểm soát nội bộ; quyết liệt theo dõi thực hiện kiến nghị kiểm toán; đặt trọng tâm chiến lược kiểm toán vào những lĩnh vực và hoạt động tiềm ẩn rủi ro và tham nhũng bằng việc xây dựng các chỉ số rủi ro tham nhũng cao; xác lập các phương tiện hiệu quả cho việc công khai báo cáo kiểm toán và các thông tin có liên quan, gồm cả việc xây dựng quan hệ tốt với các cơ quan báo chí; cân nhắc việc hợp tác chặt chẽ và cơ chế trao đổi thông tin hợp lý với các cơ quan chống tham nhũng quốc gia và quốc tế; tăng cường trao đổi kinh nghiệm chống gian lận và tham nhũng với các SAI khác…
Theo IDI (2020), từ năm 2016, Cơ quan sáng kiến phát triển INTOSAI (IDI) chủ trì triển khai một chương trình nhằm nâng cao hiệu lực và đóng góp của SAI vào chống tham nhũng tại một số quốc gia châu Phi, Mỹ La-tinh, Châu Âu, Châu Á, khu vực Ả-rập và Thái bình Dương - Chương trình SAI chống tham nhũng (IDI’s SAI Fighting Corruption programme). IDI cho rằng SAI là thành tố quan trọng trong cuộc chiến chống tham nhũng ở khu vực công. Qua chức năng giám sát, SAI có thể giúp tạo môi trường thuận lợi cho quản trị nhà nước tốt. Kiểm toán giúp nhận biết rủi ro và xây dựng hệ thống kiểm soát nội bộ mạnh và hiệu lực, từ đó góp phần ngăn ngừa tham nhũng. Với 78 SAI thành viên INTOSAI tham gia nhiều hoạt động của Chương trình trong giai đoạn 2017 - 2019 như xây dựng mô hình hợp tác kiểm toán, sáng kiến kiểm toán Mục tiêu phát triển bền vững số 16.5 (SDG 16.5 liên quan đến chống tham nhũng), đánh giá sự sẵn sàng kiểm toán việc thực hiện các SDG của các SAI, đánh giá việc thực hiện ISSAI 30… IDI đưa ra kiến nghị về trách nhiệm của SAI khi tham gia phòng chống tham nhũng như sau:
- SAI nêu gương đi đầu bằng việc thực hiện ISSAI 30 - Bộ quy tắc đạo đức: SAI tham gia chống tham nhũng nên chính SAI cần đảm bảo việc chấp hành quy tắc đạo đức luôn nghiêm minh. Điều này có thể được thực hiện bằng các cuộc đánh giá việc chấp hành các quy tắc đạo đức theo ISSAI 30 trong nội bộ SAI.
- SAI thực hiện kiểm toán các khung thể chế về chống tham nhũng.
- Tạo diễn đàn hợp tác giữa SAI và các bên liên quan nhằm chống tham nhũng. Việc này liên quan đến chủ trương, đối thoại giữa SAI với các bên liên quan chính của SAI trong chống tham nhũng và giúp quy tụ nhiều bên khác nhau vì sự nghiệp chung là chống tham nhũng.
Kết luận
Vị trí pháp lý của 196 SAI thành viên INTOSAI hiện nay thuộc một trong 04 mô hình thể chế chính gồm Westminster, Tòa án, Ủy ban hay mô hình lai. Trong phòng chống tham nhũng, các SAI đóng vai trò trực tiếp hoặc gián tiếp với nhiều chức năng khác nhau như kiểm toán, tư pháp, điều tra/thanh tra/phát hiện… Tuy nhiên đa số các SAI và các tổ chức quốc tế lớn có liên quan như INTOSAI, Ngân hàng thế giới, Tổ chức Minh bạch quốc tế… đều cho rằng vai trò chính của SAI trong phòng chống tham nhũng là vai trò ngăn chặn và phòng ngừa. Vai trò này chủ yếu được thực hiện thông qua hoạt động kiểm toán nhằm thúc đẩy sự minh bạch, trách nhiệm giải trình và củng cố hệ thống kiểm soát nội bộ tại các cơ quan, đơn vị sử dụng tiền và tài sản công, hướng tới một nền quản trị nhà nước tốt, không gian lận, tham nhũng.
Trách nhiệm chính của SAI trong phòng chống tham nhũng tập trung vào những nhiệm vụ nhằm để SAI thực hiện tốt được vai trò nêu trên, như tăng cường năng lực cán bộ của SAI, công khai kịp thời các phát hiện và báo cáo kiểm toán, nâng cao nhận thức và sự tham gia của công chúng, hợp tác với các cơ quan phòng chống tham nhũng, các SAI và các bên liên quan khác…
Không nhiều SAI có vai trò và trách nhiệm trực tiếp chống tham nhũng như điều tra/phát hiện, kết luận, xét xử, xử phạt… hành vi gian lận và tham nhũng. Nguyên nhân của việc này là do thể chế và pháp luật quy định chức năng, thẩm quyền của SAI, triết lý kiểm toán nói chung và cũng do các SAI không có đủ nguồn lực và phương tiện, kỹ thuật cần thiết để truy tố, kết luận một hành vi tham nhũng. Mặc dù vậy, quan điểm chung trên thế giới hiện nay là SAI và các kiểm toán viên của SAI đóng vai trò quan trọng trong phòng chống tham nhũng tại mỗi quốc gia và trên toàn cầu.
Tài liệu tham khảo
1. The World Bank Group, Global Report -
Enhancing Government Effectiveness and Transparency: The fight Against Corruption, Part III Role of Institutions in Fighting Corruption, Chapter 12 Supreme Audit Institutions, 9/2020.
2. Transparency International, U4 Anti-Corruption Resource Centre, U4 Expert Answer,
The Role of Supreme Audit Institutions in Combating Corruption, June 2008.
3. INTOSAI, XVI INCOSAI Uruguay 1998 (Dự thảo Hiệp ước), 1998.
4.
https://www.ResearchGate.net/publication/281373681