TS. Cao Tấn Khổng
Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước
Luật Kiểm toán nhà nước (KTNN) được Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006. Đây là văn bản pháp luật quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam quy định về tổ chức và hoạt động của KTNN.
Ngày 03/6/2008, tại kỳ họp thứ ba, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Luật này đã xác định rõ thẩm quyền ban hành VBQPPL của Tổng KTNN bao gồm cả thẩm quyền về nội dung và hình thức. Điều này đã góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý, điều hành của Tổng KTNN. Để bảo đảm cho các quy định của Luật KTNN phát huy được hiệu lực trên thực tế, nhiều văn bản dưới luật đã được ban hành. Cho đến nay, đã có 13 Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH); 04 Nghị định của Chính phủ, 01 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 01 Quyết định của Bộ trưởng Bộ Công an, 04 Thông tư và Thông tư liên tịch được ban hành để hướng dẫn thi hành Luật KTNN. Trong phạm vi thẩm quyền, Tổng KTNN đã ban hành 41 VBQPPL và nhiều quyết định quản lý điều hành khác.
Tuy nhiên, trong quá trình tổng kết thi hành và sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, có một vấn đề được đặt ra: Tổng KTNN có được ban hành VBQPPL không? Có quan điểm cho rằng, Tổng KTNN không có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Điều này được lý giải bởi:
- KTNN không phải là cơ quan hoạch định chính sách, do vậy không cần ban hành VBQPPL để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp; việc không quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của Tổng KTNN là phù hợp với nguyên tắc phân công quyền lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp.
- Theo quy định của Điều 13 Luật KTNN thì KTNN chỉ là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập. Cơ quan chuyên môn thì không có thẩm quyền ban hành VBQPPL mà chỉ cơ quan quản lý nhà nước mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
Có quan điểm khác lại cho rằng, Tổng KTNN có thẩm quyền ban hành VBQPPL. Theo chúng tôi, việc xác định thẩm quyền ban hành VBQPPL của Tổng KTNN cần phải được lý giải, làm rõ qua các quy định pháp lý và thực tiễn vai trò hoạt động của KTNN, cụ thể như sau:
Thứ nhất, về cơ sở pháp lý
Tại khoản 6 Điều 19 Luật KTNN hiện hành quy định về quyền hạn của Tổng KTNN: “Ban hành, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các chuẩn mực KTNN; ban hành quyết định, chỉ thị, chế độ công tác; ban hành quy chế, quy trình và phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán áp dụng trong tổ chức và hoạt động KTNN; quy định cụ thể về quy trình kiểm toán và hồ sơ kiểm toán”. Để làm rõ thẩm quyền của Tổng KTNN trong việc ban hành văn bản QPPL, ngày 10/11/2006, UBTVQH ban hành Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 giải thích khoản 6 Điều 19 Luật KTNN với nội dung như sau: “2. Quyết định, chỉ thị do Tổng KTNN ban hành theo thẩm quyền để hướng dẫn thi hành Luật KTNN và các VBQPPL khác của Quốc hội, UBTVQH liên quan đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân là VBQPPL”.
Như vậy, theo quy định của Luật KTNN, Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, thì Tổng KTNN ban hành VBQPPL theo hình thức quyết định để hướng dẫn thi hành Luật KTNN và các VBQPPL khác của Quốc hội, UBTVQH liên quan đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cụ thể là quy định, hướng dẫn các chuẩn mực KTNN, quy định cụ thể quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán và một số vấn đề khác.
Đây là những QPPL mang tính chuyên môn cao, cần phải được cụ thể hóa mà Luật KTNN không thể quy định chi tiết hết được. Do vậy, Tổng KTNN cần ban hành VBQPPL để bảo đảm tính khả thi của Luật KTNN và phù hợp với hoạt động thực tiễn của KTNN (ví dụ, KTNN cần thiết phải ban hành văn bản hướng dẫn về chuẩn mực kiểm toán, đây là văn bản ở cấp độ thứ 4 so với Luật KTNN).
Thứ hai, về cơ sở thực tiễn
Từ khi Luật KTNN được ban hành và có hiệu lực (01/01/2006), trong phạm vi thẩm quyền, Tổng KTNN đã ban hành hàng trăm quyết định, trong đó có 41 VBQPPL để quy định chi tiết hướng dẫn Luật KTNN, như: Hệ thống chuẩn mực KTNN, Quy trình kiểm toán chung, các quy trình kiểm toán lĩnh vực ngân sách, doanh nghiệp nhà nước và đầu t¬ư dự án, Quy chế tổ chức và hoạt động của đoàn kiểm toán, Hệ thống hồ sơ mẫu biểu kiểm toán. Các VBQPPL do Tổng KTNN ban hành đã tạo cơ sở pháp lý để quản lý, điều hành hoạt động KTNN theo hướng minh bạch, công khai, chuyên nghiệp và chính quy hoá, từ đó nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm toán và kiểm soát, quản lý đạo đức nghề nghiệp của Kiểm toán viên nhà nước.
Thực tiễn công tác xây dựng và tổ chức thi hành VBQPPL do Tổng KTNN ban hành cho thấy, số lượng VBQPPL được ban hành có chất lượng và tính khả thi cao, phù hợp với quy định của Luật KTNN và tuân thủ các chuẩn mực kiểm toán quốc tế của cơ quan Kiểm toán tối cao (ISSAIs). VBQPPL do Tổng KTNN ban hành không chồng chéo, mâu thuẫn với các VBQPPL do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác ban hành, phù hợp đặc thù hoạt động KTNN: Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan.
Tiếp cận từ định nghĩa về QPPL và VBQPPL, căn cứ vào thực tiễn hoạt động kiểm toán cho thấy, ngoài các quy trình, chuẩn mực, hồ sơ kiểm toán, Tổng KTNN cần ban hành một số văn bản khác dưới hình thức VBQPPL để hướng dẫn thi hành Luật KTNN, như: Quy định về quy tắc ứng xử của Kiểm toán viên nhà nước; Quy định mẫu thẻ và chế độ sử dụng thẻ kiểm toán viên; Quy định về thi và cấp chứng chỉ Kiểm toán viên nhà nước...
Thứ ba, xuất phát từ tính độc lập trong lĩnh vực hoạt động của KTNN
Điều 13 Luật KTNN quy định: “KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Vị trí độc lập của KTNN xuất phát từ chính chức năng của cơ quan này. Điều đó sẽ bảo đảm để KTNN thực hiện nhiệm vụ kiểm tra tài chính một cách khách quan và hiệu quả. KTNN do Quốc hội thành lập nhưng không phải là cơ quan của Quốc hội. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, KTNN tuân thủ các quy trình, chuẩn mực pháp lý mà không chịu sự chi phối của Chính phủ, các bộ, ban ngành. Như vậy, xét về tính độc lập trong địa vị pháp lý, KTNN cũng giống như Tòa án nhân dân tối cao và Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Chính tính độc lập về địa vị pháp lý là một trong những yêu cầu khách quan, đòi hỏi KTNN phải ban hành VBQPPL để bảo đảm cho lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước được thực hiện một cách khách quan, hiệu quả.
Thứ tư, xuất phát từ nguyên tắc tổ chức của KTNN là tập trung thống nhất, Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và UBTVQH về tổ chức và hoạt động của KTNN
Theo quy định của Luật KTNN, Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN, chịu trách nhiệm về tổ chức và hoạt động của KTNN trước pháp luật, Quốc hội, UBTVQH và Chính phủ. Tổng KTNN do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của UBTVQH. Nhiệm kỳ của Tổng KTNN là 07 năm, lương và các chế độ khác của Tổng KTNN như lương và các chế độ khác của Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội (như Bộ trưởng). Vị trí và vai trò của Tổng KTNN đã được nêu trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X, về nhiệm vụ và giải pháp trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước: “Bộ Chính trị quyết định việc giới thiệu nhân sự để Quốc hội bầu vào chức vụ Phó Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ nhiệm các Uỷ ban của Quốc hội, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng KTNN …”. Điều 118 Hiến pháp năm 2013 nêu rõ “Tổng KTNN là người đứng đầu KTNN, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và UBTVQH về tổ chức và hoạt động của KTNN”.
Như vậy, xét về tính hợp lý, “người đứng đầu” của lĩnh vực này phải hoàn toàn có khả năng để ban hành VBQPPL.
Thứ năm, hoạt động của KTNN được đặt trong mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước
Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chưa quy định thẩm quyền ban hành Thông tư liên tịch của Tổng KTNN, nên việc phối hợp giữa KTNN với các cơ quan chức năng trong phòng, chống tham nhũng gặp nhiều khó khăn, nhất là việc phối hợp giữa KTNN với các cơ quan bảo vệ pháp luật trong việc xử lý những vụ việc có dấu hiệu phạm tội tham nhũng do KTNN phát hiện và kiến nghị xử lý, đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả phòng, chống tham nhũng của KTNN nói riêng và công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng nói chung hiện nay.
Hoạt động của KTNN nhằm phục vụ cho việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, điều hành, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Để bảo đảm mục đích trên, KTNN thực hiện hoạt động kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức có sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Như vậy, hoạt động KTNN tác động trực tiếp đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy nhà nước; đồng thời giữa KTNN và các cơ quan, tổ chức khác phải có sự liên hệ, phối hợp nhất định. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá X chỉ rõ về việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử hành vi tham nhũng: “Tập trung kiểm tra, thanh tra, kiểm toán một số lĩnh vực trọng điểm, như: Đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý đất đai, thu - chi ngân sách, quản lý tài sản công và hệ thống ngân hàng thương mại. Thành lập các đoàn công tác liên ngành giữa Ủy ban Kiểm tra của Đảng với thanh tra, kiểm toán, công an, kiểm sát để phối hợp xử lý các vụ tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng. Công khai kết quả xử lý của các đoàn công tác này”. Để từng bước triển khai nội dung của Nghị quyết, ngày 19/11/2007, Thanh tra Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao, KTNN, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an đã ký ban hành Thông tư liên tịch số 2462/2007/TTLT-TTCP-VKSNDTC-TANDTC-KTNN-BQP-BCA quy định việc trao đổi, quản lý và sử dụng thông tin, dữ liệu về phòng, chống tham nhũng. Đến ngày 15/12/2011, các cơ quan trên đã phối hợp sửa đổi ban hành Thông tư liên tịch số 12/2011/TTLT-TTCP-VKSNDTC-TANDTC-KTNN-BQP-BCA. Như vậy, việc phối hợp hoạt động và ban hành văn bản dưới thể thức VBQPPL với các cơ quan, tổ chức trong bộ máy nhà nước phục vụ các nhiệm vụ chính trị được giao là một tất yếu khách quan, đòi hỏi KTNN phải ban hành VBQPPL để bảo đảm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ.
Việc ban hành Thông tư liên tịch giữa Tổng KTNN với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nhằm phối hợp thực hiện những vấn đề có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN và các cơ quan hữu quan trong công tác phòng, chống tham nhũng thông qua các quy định cụ thể về trách nhiệm phối hợp giữa KTNN với các cơ quan chức năng được quy định trong Luật Phòng, chống tham nhũng như sau:
- Điều 7: “Cơ quan thanh tra, KTNN, điều tra, Viện kiểm sát, Toà án trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với nhau và phối hợp với cơ quan, tổ chức, đơn vị hữu quan trong việc phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý người có hành vi tham nhũng và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết luận, quyết định của mình trong quá trình thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử vụ việc tham nhũng”.
- Điều 77: “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, KTNN có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc kiểm toán nhằm phòng ngừa, phát hiện và phối hợp xử lý hành vi tham nhũng; trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng thì chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra, Viện kiểm sát hoặc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý”.
- Điều 80: “Cơ quan thanh tra, KTNN, điều tra, Viện kiểm sát, Toà án có trách nhiệm phối hợp trong phòng, chống tham nhũng theo các nội dung sau đây:
1. Trao đổi thường xuyên thông tin, tài liệu, kinh nghiệm về công tác phòng, chống tham nhũng;
2. Chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý;
3. Tổng hợp, đánh giá, dự báo tình hình tham nhũng và kiến nghị chính sách, giải pháp phòng, chống tham nhũng”.
- Điều 81: “Phối hợp công tác giữa cơ quan thanh tra, KTNN với cơ quan điều tra
1. Trong trường hợp cơ quan thanh tra, KTNN chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng cho cơ quan điều tra thì cơ quan điều tra phải tiếp nhận và giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.
2. Trong trường hợp không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan điều tra thì cơ quan thanh tra, KTNN có quyền thông báo với Viện kiểm sát cùng cấp, cơ quan điều tra cấp trên”.
- Điều 82: “Phối hợp công tác giữa cơ quan thanh tra, KTNN với Viện kiểm sát
1. Trong trường hợp chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng cho cơ quan điều tra thì cơ quan thanh tra, KTNN có trách nhiệm thông báo cho Viện kiểm sát cùng cấp để thực hiện việc kiểm sát.
2. Trong trường hợp cơ quan thanh tra, KTNN chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng cho Viện kiểm sát thì Viện kiểm sát phải xem xét, giải quyết và thông báo kết quả giải quyết bằng văn bản cho cơ quan đã chuyển hồ sơ”.
Với những lý do trên, việc xác định thẩm quyền ban hành VBQPPL của Tổng KTNN trong Luật Ban hành VBQPPL là hết sức quan trọng. Theo đó, cần thiết phải đưa quy định về thẩm quyền ban hành VBQPPL của Tổng KTNN là Quyết định và Thông tư liên tịch vào Dự thảo Luật Ban hành VBQPPL (sửa đổi) chuẩn bị trình Quốc hội khóa XIII thông qua. Đây chính là một trong những giải pháp quan trọng góp phần phát huy hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động của KTNN./.
Theo Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 09, kỳ I, tháng 5/2015