Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2002 đã được triển khai thực hiện kể từ năm ngân sách 2004. Những tư tưởng đổi mới của Luật đã và đang được triển khai và bước đầu đã phát huy hiệu lực. Tuy nhiên, trong lĩnh vực phân cấp quản lý ngân sách ở các địa phương cũng đã bộc lộ một số vấn đề; và có thể coi đó như là những khoảng cách giữa yêu cầu mà Luật NSNN đòi hỏi với thực tiễn quản lý ngân sách tại các địa phương.
1. Những khoảng cách đã xuất hiện
Những khoảng cách trong triển khai phân cấp quản lý ngân sách tại các địa phương so với yêu cầu của Luật NSNN được bộc lộ trên một số giác độ sau:
1.1. Về phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP
Điều dễ dàng nhận thấy trong qui định của Luật NSNN về phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách đó là: tư tưởng dành quyền chủ động cho chính quyền các địa phương cấp tỉnh toàn quyền quyết định vấn đề này. Chính vì vậy mà trong các điều, khoản của Luật NSNN đã không qui định nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách cấp huyện và cấp xã.
Nếu thực hiện đúng yêu cầu của Luật này, thì chính quyền cấp tỉnh; đặc biệt là Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh của 64 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phải rà soát, cân nhắc và đi đến quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trên địa bàn của tỉnh mình cho phù hợp. Song trong hoạt động thực tế, hầu như chưa có một địa phương nào chính quyền cấp tỉnh triển khai phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi các cấp NSĐP đáp ứng được yêu cầu trên. Thay vào đó, các địa phương vẫn dựa trên cơ cấu nguồn thu, nhiệm vụ hiện đã áp dụng từ trước Luật NSNN; hoặc dựa vào Thông tư có sẵn của Bộ Tài chính và có điều chỉnh nhưng không đáng kể. Ví dụ: Để thực hiện phân cấp quản lý ngân sách cho chính quyền câp xã, thì các tỉnh lấy ngày Thông tư số 60/2003/TT-BTC ngày 23 tháng 6 năm 2003 của Bộ Tài chính làn căn cứ duy nhất cho việc tiến hành phân cấp quản lý NSĐP.
Điều đó chứng tỏ tính bảo thủ, trì trệ của các địa phương trong quản lý ngân sách vẫn chưa thoát ra được so với tập quán quản lý đã quá ăn sâu sau nhiều năm thực hiện cơ chế quản lý tập trung, bao cấp.
1.2. Thực hiện thẩm quyền quyết định các định mức chi
Luật NSNN trao quyền cho chính quyền cấp tỉnh về việc quyết định các định mức chi để làm cơ sở cho phân bổ ngân sách ở địa phương sao cho phù hợp. Còn việc “chia tiền” giữa ngân sách trung ương với ngân sách các địa phương đã được thực hiện theo Quyết định số 139/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, trong thực tế thì hầu hết các địa phương lại lấy ngay các tiêu chí và định mức chi cho mỗi tiêu chí đã được xây dựng trong Quyết định số 139 nêu trên để tiếp tục phân bổ ngân sách cho các huyện và các xã trên địa bàn của tỉnh mình.
Đó là sự vận dụng không phù hợp và đánh mất đi quyền chủ động của chính quyền địa phương trong việc quyết định các định mức chi ngân sách trên địa bàn đã được Luật NSNN cho phép.
1.3. Thực hiện quyền và trách nhiệm của các cơ quan chính quyền các cấp ở địa phương trong mỗi khâu của chu trình quản lý NSNN
Chính quyền địa phương bao gồm: HĐND và UBND. Trong quản lý NSNN, chính quyền địa phương mỗi cấp đều đã được phân cấp cụ thể trách nhiệm, quyền hạn ở từng khâu của chu trình. Tuy nhiên, thực tế triển khai các nhiệm vụ này vẫn còn bộc lộ không ít những vấn đề bất cập; cụ thể là:
Ở khâu lập dự toán NSNN:
UBND phải lập dự toán ngân sách của cấp mình để trình HĐND cùng cấp thảo luận và quyết định. Song thực tế vai trò của UBND trong công tác lập dự toán NSĐP rất mờ nhạt. Hầu như toàn bộ các công việc liên quan đến lập dự toán NSĐP, thì UBND đều phó thác cho cơ quan Tài chính (hoặc cán bộ tài chính đối với cấp xã) thực hiện.
HĐND phải thảo luận và quyết định dự toán NSĐP và phân bổ ngân sách cấp mình theo thời hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên qui định. Nhưng trong thực tế vai trò của HĐND khi thảo luận dự toán NSĐP cũng còn rất hình thức; số lượng các ý kiến tham gia phát biểu theo đúng nghĩa của một buổi thảo luận và quyết định dự toán NSĐP còn ít; thậm chí có những địa phương ở những năm nhất định HĐND cấp xã không có ý kiến nào khi thảo luận và quyết định dự toán ngân sách xã cho một năm tiếp theo.
Ở khâu chấp hành NSNN:
UBND phải chịu trách nhiệm điều hành ngân sách cấp mình theo các chỉ tiêu của dự toán ngân sách đã được HĐND cùng cấp quyết định. Trong thực tế vai trò của UBND ở khâu này phát huy khá tốt; thậm chí còn chủ động hơn cả mức cần thiết. Vì thế, khi nói đến NSĐP người ta thường chỉ nghĩ đến vai trò của UBND.
HĐND phải kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý điều hành ngân sách của UBND theo đúng Nghị quyết của HĐND về dự toán NSĐP và theo đúng qui định của Luật NSNN. Nhưng hiệu lực kiểm tra, giám sát của HĐND ở phần lớn các địa phương chưa cao; do: (i) sự chủ động trong triển khai kiểm tra, giám sát của đa số đại biểu HĐND còn thấp; (ii) các hình thức và phương pháp tiến hành còn đơn điệu; (iii) và vấn đề quan trọng nhất là đa số các đại biểu rất ít am hiểu về quản lý NSNN nên thiếu tự tin khi thực hiện các công việc này.
Ở khâu quyết toán NSNN:
UBND phải lập quyết toán ngân sách cấp mình để trình HĐND cùng cấp thảo luận và phê chuẩn. Trong thực tế UBND các địa phương cũng đã cố gắng để giải quyết công việc này thông qua sự trợ giúp đắc lực của cơ quan tài chính; hoặc cán bộ tài chính đồng cấp.
HĐND có trách nhiệm thảo luận và phê chuẩn báo cáo quyết toán ngân sách do UBND cùng cấp trình duyệt. Trong những cuộc họp của HĐND về vấn đề này thường được dành rất ít thời gian cho các đại biểu thảo luận, đóng góp ý kiến. Những khi có ý kiến phát biểu, thì cũng chưa có thể thảo luận một cách thấu đáo các nội dung thuộc về thu, chi NSĐP.
2. Cần phải làm gì để có thể thu hẹp khoảng cách?
Để có thể thu hẹp được khoảng cách giữa yêu cầu của Luật NSNN với thực tiễn quản lý của các địa phương trong quá trình triển khai thực hiện quyền về phân cấp quản lý NSNN, theo tôi cần phải giải quyết ngay một số việc sau:
2.1. Tiếp tục hoàn thiện về thể chế cho công tác phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp NSĐP
Ý tưởng về phát huy quyền chủ động cho chính quyền các cấp ở địa phương đã được qui định trong Luật NSNN 2002 của Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai; bằng việc giao quyền cho HĐND cấp tỉnh quyết định danh mục và mức độ phân cấp quản lý thu, chi giữa các cấp NSĐP [khoản 8, Điều 25].
Theo tinh thần đó, HĐND cấp tỉnh tại mỗi địa phương phải thực hiện việc điều tra, khảo sát trên toàn địa bàn của tỉnh để xây dựng, thảo luận và đi đến quyết định phương án phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách ở mỗi cấp phải rất cụ thể, sát thực với điều kiện kinh tế, xã hội của cấp đó để làm căn cứ pháp lý cho việc triển khai hàng loạt các công việc thuộc về quản lý NSĐP sau này. Đồng thời đó cũng là căn cứ pháp lý để đánh giá mức độ nỗ lực, chủ động, tích cực của chính quyền cấp dưới trong quản lý ngân sách tại địa bàn đã đạt đến mức độ nào?
Để giải quyết vấn đề này, cần phải có kế hoạch triển khai mạnh mẽ hơn nữa việc bổ sung và ban hành những yếu tố thuộc khuôn khổ thể chế ở cấp chính quyền địa phương; mà trực tiếp là HĐND cấp tỉnh theo hướng:
- Đưa vào Nghị quyết HĐND tỉnh yêu cầu phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho chính quyền cấp huyện, cấp xã trên địa bàn tỉnh phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của mỗi huyện, xã; hoặc theo từng cụm xã.
- Bổ sung thêm các qui định về trách nhiệm công khai, minh bạch của HĐND tỉnh về các căn cứ phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách các huyện, xã để làm cơ sở cho mọi người dân thực hiện quyền dân chủ của mình trong việc giám sát quá trình thực hiện công bằng trong phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách các huyện, xã của HĐND tỉnh.
- HĐND tỉnh cần phải có sự phân loại các huyện, xã theo trình độ phát triển kinh tế để xem xét và quyết định có phân cấp quản lý ngân sách cho các huyện, xã nghèo hay không? Theo chúng tôi: Nếu ở các huyện, xã có nguồn thu NSNN phát sinh trên địa bàn ít, không liên tục; thì không nên phân cấp quản lý ngân sách cho các địa phương đó.
2.2. Từng bước hoàn thiện và nâng cao chất lượng của công tác lập dự toán NSĐP
Những biểu hiện bất ổn trong khâu lập dự toán NSĐP đã chứng minh rằng: Mục tiêu mà nhà nước mong muốn là tăng tính chủ động cho chính quyền địa phương các cấp ngay ở khâu lập dự toán ngân sách chưa có được kết quả gì đáng kể.
Vậy, làm gì để có thể khắc phục hiện trạng này và hướng tới nâng cao chất lượng của công tác lập dự toán ngân sách ở mỗi cấp chính quyền địa phương? Trả lời câu hỏi này, mỗi địa phương cần phải thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau:
(1) UBND; đặc biệt là Chủ tịch UBND ở mỗi cấp, nhất thiết phải nghiên cứu kỹ văn bản hướng dẫn lập dự toán ngân sách do cấp trên gửi về. Trên cơ sở đó phác thảo phương án xây dựng dự toán NSĐP và ban hành văn bản chỉ đạo cơ quan (hoặc cán bộ) tài chính và chính quyền cấp dưới thực hiện lập dự toán ngân sách kỳ kế hoạch.
(2) Cơ quan (hoặc cán bộ) tài chính phải vận dụng kết hợp đầy đủ, hợp lý các căn cứ để lập dự toán ngân sách do chính quyền cấp mình quản lý.
(3) Khi cơ quan (hoặc cán bộ) tài chính trình dự toán ngân sách kỳ kế hoạch, Chủ tịch UBND phải rà soát, đối chiếu giữa các chỉ tiêu thu, chi do cơ quan (hoặc cán bộ) tài chính đã xây dựng với các chỉ tiêu thu, chi đã được ghi trong văn bản chỉ đạo của mình; nếu:
- Đã đảm bảo được sự thống nhất, thì Chủ tịch UBND mới ký duyệt;
- Chưa đảm bảo được sự thống nhất, thì Chủ tịch UBND yêu cầu cơ quan (hoặc cán bộ) tài chính phải xác lập lại các chỉ tiêu trong dự toán thu, chi ngân sách kỳ kế hoạch để trình Chủ tịch UBND ký duyệt trong thời gian gần nhất.
(4) Chủ tịch (hoặc Phó Chủ tịch) HĐND ở mỗi cấp chịu trách nhiệm duyệt, ký vào dự toán ngân sách của cấp mình trước khi bản dự toán này gửi cho cơ quan nhà nước cấp trên. Để có thể ràng buộc trách nhiệm của người ký duyệt ở bước này, nên có qui định về nhiệm vụ phải giải trình những sai lệch giữa số liệu của các chỉ tiêu thu, chi chính thức mà ngân sách mỗi cấp được giao với các chỉ tiêu thu, chi mà Chủ tịch (hoặc Phó Chủ tịch) HĐND đã ký duyệt để gửi đi ở bước trước. Nếu đưa vào Nghị định của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật NSNN thêm được qui định này, thì buộc người đứng đầu HĐND ở mỗi cấp sẽ phải cẩn trọng hơn rất nhiều mỗi khi ký duyệt dự toán ngân sách của cấp mình trước khi nộp lên cấp trên.
(5) Phải ràng buộc trách nhiệm của các vị đại biểu HĐND trong việc tham gia thảo luận dự toán ngân sách. Muốn vậy, bản dự toán ngân sách phải gửi đến các vị đại biểu HĐND chậm nhất là 07 ngày trước khi khai mạc kỳ họp HĐND có bàn về dự toán này. Mỗi vị đại biểu HĐND nhất thiết phải có nhận xét bằng văn bản về nội dung của dự toán ngân sách và gửi tới Chủ tịch HĐND ngay đầu giờ của ngày khai mạc kỳ họp HĐND. Thư ký kỳ họp có trách nhiệm công khai các ý kiến nhận xét của các đại biểu HĐND về dự toán NSĐP kỳ kế hoạch. Nhờ đó, buộc mỗi vị đại biểu HĐND phải có trách nhiệm cao hơn trong việc thảo luận dự toán ngân sách; đồng thời mỗi người dân có được thông tin về trách nhiệm của người đại diện cho mình đối với vấn đề huy động nguồn thu và sử dụng các khoản thu đó trong năm kế hoạch.
(6) Nghị quyết của HĐND về quyết định dự toán ngân sách kỳ kế hoạch và giao cho UBND cùng cấp tổ chức chấp hành luôn phải được sử dụng như là một trong những thước đo quan trọng để đánh giá năng lực của các thành viên UBND; mà trực tiếp là Chủ tịch và Phó Chủ tịch UBND trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ về quản lý tài chính, ngân sách và các nhiệm vụ khác về quản lý kinh tế, xã hội trên địa bàn. Đó chính là những “hồi chuông” rất cần thiết để nhắc nhở, để cảnh báo cho UBND xã cần phải nỗ lực hơn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình.
2.3. Tiếp tục hoàn thiện về phân cấp quản lý ở khâu chấp hành ngân sách
Những bất hợp lý trong khâu chấp hành như đã nêu trên bắt buộc phải được chấn chỉnh kịp thời. Chỉ có như vậy mới hy vọng làm tăng tính hiệu quả và hiệu lực của cơ chế quản lý NSĐP. Trong bối cảnh hiện nay muốn hoàn thiện về phân cấp quản lý ở khâu chấp hành NSĐP, theo chúng tôi cần tập trung thực hiện tốt và đồng bộ một số giải pháp sau:
Một là, HĐND các cấp phải thường xuyên giám sát quá trình chấp hành ngân sách của UBND cùng cấp. Mọi trường hợp tiến hành hoạt động đầu tư XDCB khi không có nguồn vốn đầu tư, không có trong kế hoạch năm nhất thiết HĐND phải yêu cầu ngừng, hoãn lại. Nhờ đó mà số nợ của NSĐP về XDCB không có cơ hội phát sinh. Trong trường hợp yêu cầu của HĐND không được UBND thực thi, thì HĐND có quyền yêu cầu cơ quan hành chính nhà nước cấp trên xử lý.
Hai là, UBND với tư cách là cơ quan chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý điều hành ngân sách của cấp mình ở khâu chấp hành; nếu tình trạng mất cân đối thu, chi có thể xảy ra thì phải khẩn trương triển khai áp dụng các giải pháp sau:
- Đôn đốc nhằm tập trung nhanh và đầy đủ các khoản thu vào ngân sách;
- Cắt giảm một số nhu cầu chi quản lý hành chính của UBND hoặc của một số cơ quan, đoàn thể;
- Đình hoãn lại các nhu cầu mua sắm tài sản trang bị cho hoạt động của Văn phòng UBND và các cơ quan, đoàn thể;
- Có thể vay từ quĩ dự trữ tài chính của ngân sách cấp tỉnh (riêng ngân sách cấp xã chỉ được vay thông qua ngân sách cấp huyện); nhưng phải bố trí nguồn để hoàn trả ngay trong năm ngân sách.
Ba là, cơ quan Tài chính cấp trên phải thường xuyên kiểm tra, giám sát tình hình cân đối thu, chi của ngân sách cấp dưới; hướng dẫn cho cơ quan Tài chính cấp dưới thực hiện các biện pháp nghiệp vụ cần thiết để thiết lập lại cân đối thu, chi.
2.4. Tiếp tục hoàn thiện về phân cấp trong khâu quyết toán ngân sách
Tất cả những biểu hiện sai lệch về phân cấp ở khâu quyết toán rất cần phải được hoàn thiện lại để công tác quyết toán ngân sách lấy lại đúng vị trí của nó trong chu trình quản lý NSNN; và buộc mọi tổ chức cá nhân phải quan tâm hơn, đề cao trách nhiệm hơn tới quá trình thực hiện nhiệm vụ này. Hướng hoàn thiện ở khâu này nên tập trung vào việc phát huy vai trò của HĐND ở mỗi cấp; cụ thể là: HĐND phải đề cao trách nhiệm của mình trong quá trình thảo luận và phê chuẩn quyết toán NSĐP.
Muốn vậy, phải giải quyết được hai vấn đề: (i) phải dành thời gian thoả đáng cho HĐND thảo luận về báo cáo quyết toán ngân sách; (ii) các đại biểu HĐND phải nắm và hiểu rõ phương pháp thẩm định quyết toán ngân sách.
Về phương pháp thẩm định báo cáo quyết toán ngân sách, HĐND nên tiến hành như sau:
- Thẩm tra tính hợp lệ, hợp pháp của hồ sơ quyết toán ngân sách. Bộ hồ sơ quyết toán ngân sách phải có đủ về số lượng các báo cáo theo qui định. Các nội dung thể hiện trong các báo cáo cũng phải tuân thủ theo những nguyên tắc lập báo cáo đã được qui định chung, có đầy đủ chữ ký và dấu của các cá nhân có liên quan. Số liệu trong các bản báo cáo của hồ sơ quyết toán ngân sách phải đầy đủ, đúng đắn, chính xác, trung thực và có bằng chứng tin cậy và hợp pháp.
- Xem xét tính cân đối giữa tổng thu và tổng chi ngân sách; về mặt nguyên tắc không được để tình trạng chi lớn hơn thu.
- Xem xét sự phù hợp giữa các chỉ tiêu quyết toán thu, chi ngân sách với các chỉ tiêu trong dự toán đã được duyệt. Sự phù hợp của các số liệu trên các báo cáo tổng hợp với các số liệu trên báo cáo theo Mục lục NSNN.
- So sánh mức độ thực hiện từng chỉ tiêu thu, chi so với dự toán để thấy được sự chênh lệch diễn ra theo xu hướng nào? Tìm hiểu nguyên nhân chủ quan, khách quan dẫn đến sự chênh lệch đó và xác định với những nguyên nhân chủ quan thì đối tượng nào chịu trách nhiệm.
- So sánh giữa mức độ chi tiêu cho từng công việc với mức độ đạt được về số lượng và chất lượng của các công việc đó; xác định những hậu quả có thể xảy ra do sự kém chất lượng của mỗi công việc.
- Rà soát lại toàn bộ các chỉ tiêu thu và mức thu theo mỗi chỉ tiêu, theo từng hình thức thu để thấy được mức độ tuân thủ các chính sách thu, mức độ tác động của các chính sách thu đối với các hoạt động kinh tế, xã hội. Trên cơ sở đó có các ý kiến đề xuất nhằm tăng cường công tác quản lý thu nộp trên địa bàn hoặc đề nghị sửa đổi bổ sung cơ chế, chính sách thu cho phù hợp với tình hình thực tế.
- Dựa vào những đánh giá nêu trên, HĐND thảo luận và đi đến biểu quyết trong kỳ họp toàn thể những nội dung: (i) thông qua những khoản thu, chi nào; (ii) những khoản thu nào phải hoàn trả, những khoản thu nào phải tiếp tục truy thu cho ngân sách; (iii) những khoản chi nào còn tiếp tục phải thẩm tra, những khoản chi nào buộc phải xuất toán.
Khi báo cáo quyết toán ngân sách được đại đa số đại biểu HĐND tán thành, thì HĐND ra nghị quyết phê chuẩn quyết toán NSĐP mình năm đã qua. Và khi đó các công việc thuộc về quản lý NSĐP ở một chu trình đã qua mới được coi là hoàn tất.
Nếu các kiến nghị về hoàn thiện công tác triển khai phân cấp quản lý NSĐP được thực thi một cách đồng bộ, thì tính hiệu lực, hiệu quả của cơ chế phân cấp quản lý NSNN mà Luật NSNN 2002 đã thiết lập sẽ được nâng cao./.
TS. Đặng Văn Du