Điều hành, quản lý và sử dụng các dự án BOT giao thông: Những bất cập và giải pháp Nhiều hạn chế, tồn tại trong điều hành, quản lý, sử dụng các dự án BOT  Theo quy định, hình thức đầu tư BOT trong lĩnh vực giao thông phải áp dụng cho các dự án xây dựng những con đường hoàn toàn mới. Nhưng hầu hết các dự án BOT hiện nay không phải là xây dựng tuyến mới, chỉ là nâng cấp, cải tạo trên các tuyến đường hiện hữu, thậm chí nhiều dự án BOT được lập trên các tuyến đường huyết mạch, độc đạo khiến người dân không có sự lựa chọn nào khác ngoài sử dụng dự án BOT.  Nhiều chuyên gia kinh tế phân tích cho rằng, công tác lựa chọn nhà đầu tư xây dựng dự án BOT giao thông hiện chưa minh bạch, chủ yếu là chỉ định thầu do “nhu cầu cấp bách”, không thực hiện hình thức đấu thầu công khai, rộng rãi. Hình thức này đã khiến cơ chế cạnh tranh bị mất đi, những yếu tố như chi phí nhà đầu tư, lợi nhuận, mức phí, thời gian thu phí… chỉ thoả thuận, không mang tính chất minh bạch.  Theo các chuyên gia kinh tế, hiện chưa có cơ quan Nhà nước chịu trách nhiệm chính trong việc thẩm định dự án đầu tư BOT giao thông, mà do nhà đầu tư tự thực hiện nên không được khách quan, nguyên tắc thị trường chưa được tôn trọng.  Với nguyên tắc thị trường khi đã thỏa thuận thì cả hai Bên - Nhà nước và nhà đầu tư phải chấp nhận rủi ro. Trường hợp mức tăng trưởng cao hơn dự báo, nhà đầu tư sẽ có lãi lớn hơn dự kiến, ngược lại khi đã chấp nhận ký hợp đồng, nhà đầu tư cũng phải chấp nhận lỗ nếu như trong thời kỳ kinh doanh có biến động bất lợi. Tuy nhiên trên thực tế vì cần thu hút vốn đầu tư nên nhiều dự án BOT được quyền vay vốn của các ngân hàng do Nhà nước bảo lãnh để đầu tư với lãi suất ưu đãi, thực chất vẫn là đầu tư Nhà nước và nếu có lợi thì chủ đầu tư được hưởng, còn thua lỗ thì Nhà nước gánh chịu. Điển hình như dự án BOT cầu Phú Mỹ khi được đầu tư xây dựng, chủ đầu tư hy vọng sẽ thu hút một lượng lớn phương tiện vận tải đi qua. Tuy nhiên, sau khi lưu lượng phương tiện qua cầu Phú Mỹ chỉ lác đác, Công ty Cổ phần Đầu tư xây dựng Phú Mỹ đã quyết định trả lại dự án cho thành phố Hồ Chí Minh. Tương tự, dự án BOT của thành phố Hồ Chí Minh: Nâng cấp đường Huỳnh Tấn Phát, quận 7, dự án BOT cầu Ông Thìn, Bình Chánh cũng bị trả lại do nhà đầu tư lỗ.  Công tác quản lý hoạt động thu phí bị buông lỏng, việc xác định thời gian thu phí, mức phí, trạm thu phí các dự án BOT giao thông thời gian qua còn nhiều bất cập, thiếu sót, mức thu phí cao gây bức xúc trong dư luận.  Thực tế hiện nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định việc giám sát các hoạt động thu tại các trạm thu phí, nên công tác quản lý thu phí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền gặp những khó khăn. Mặt khác, cũng vì lý do này, các cơ quan được giao quản lý lại chưa đủ cơ sở để có biện pháp giám sát và giám sát được hoạt động thu phí của các dự án BOT.  Hơn thế nữa, các doanh nghiệp BOT hiện đang tìm mọi cách chống lại biện pháp thu phí một dừng và thu phí không dừng. Nếu chưa có cơ chế kiểm soát lưu lượng phương tiện lưu thông trên dự án BOT sẽ không kiểm soát được thời gian thu phí, trong khi chủ đầu tư luôn tối đa hóa lợi nhuận bằng cách báo cáo lưu lượng phương tiện thấp hơn thực tế.  Qua các đợt kiểm tra trong năm 2016, Tổng cục Đường bộ đã chứng minh các trạm thu phí BOT trên tuyến cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ thu gần 2 tỷ đồng/ngày nhưng báo cáo chỉ có 1,2 tỷ đồng/ngày. Qua công tác kiểm tra, giám sát của Bộ Giao thông – Vận tải mới đây tại các trạm thu phí BOT, kết quả doanh thu thu phí trong thời gian giám sát đều tăng hơn so với thời gian tương đương của các tháng trước đó. Bên cạnh đó, quá trình kiểm tra cũng cho thấy chính các nhà đầu tư phát hiện ra một số hoạt động tiêu cực làm thất thoát doanh thu thu phí như Quốc lộ 18 gian lận vé tại trạm thu phí Đại Yên, Quốc lộ 5 phát hiện gian lận vé tại trạm thu phí Km18+100.  Hiện thời gian thu phí được quy định căn cứ vào tổng mức đầu tư được phê duyệt tại bước lập dự án đầu tư. Tuy nhiên, tổng mức đầu tư ở bước lập dự án mới chỉ là khái toán nên có giá trị lớn hơn nhiều so với giá trị quyết toán vốn đầu tư, dẫn đến thời gian thu phí trong hợp đồng BOT thường dài hơn nhiều so với thực tế. Kết luận thanh tra mới nhất của Bộ KH-ĐT về dự án mở rộng Quốc lộ 1 đoạn qua Khánh Hòa, từ Km 1.488 đến Km 1.525 cho thấy, dự án có chi phí thực tế là hơn 1.400 tỷ đồng trong khi tổng mức đầu tư lên đến gần 2.700 tỷ đồng; Mức chênh lệch lên tới hơn 1.200 tỷ đồng. Một ví dụ khác, khi kiểm toán công trình BOT Cổ Chiên- Trà Vinh, Kiểm toán nhà nước đã phát hiện ra nhiều sai sót và đã giảm tới 5,5 năm thời gian thu phí của dự án này, từ 20 năm xuống 14 năm rưỡi.  Về mức phí, hiện nay Bộ Tài chính thường quy định riêng cho từng dự án trên cơ sở phù hợp mức khung đã được quy định. Tuy nhiên, độ dao động trong mức khung lại tương đối cao, ví như đối với xe dưới 12 ghế ngồi khung phí là từ 15.000 đồng – 52.000 đồng. Trong khi đó, các nhà đầu tư luôn mong muốn được thu phí ở mức cao nhất có thể nên dễ dẫn đến hình thành cơ chế xin – cho, phát sinh tiêu cực.  Khoảng cách dày đặc giữa các trạm thu phí cũng là một vấn đề gây nên nhiều bức xúc. Theo quy định, khoảng cách giữa các trạm thu phí tối thiểu là 70 km, nhưng các chủ đầu tư và địa phương vẫn cố tình viện lý do để đặt các trạm thu phí quá gần nhau. Ví dụ, đoạn đường từ Đăk Nông đến bến xe Miền Đông (TP.HCM) trung bình cứ 40km có một trạm thu phí; hay đường từ Thái Bình đi Hà Nội chỉ 105 km mà có tới 4 trạm thu phí…Báo cáo của Bộ Giao thông Vận tải cho biết, hiện tính trên hệ thống các tuyến quốc lộ, có tới 32 trên tổng số 88 trạm thu phí (tương đương 36%) không đảm bảo khoảng cách tối thiểu 70km.  Tình trạng này được cho là do “cơ chế mềm” cho phép Bộ Tài chính quyết định vị trí đặt trạm dưới 70km sau khi chủ đầu tư thống nhất với địa phương cấp tỉnh, đã tạo cơ chế xin - cho, dẫn đến tùy tiện trong thực hiện.   Dù nhìn nhận việc tăng trưởng vốn tín dụng đầu tư vào các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đã góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhưng NHNN cho rằng cơ chế cho vay đối với các dự án này còn tiềm ẩn nhiều vướng mắc và rủi ro, đặc biệt là khi năng lực tài chính của các nhà đầu tư rất yếu kém - các nhà đầu tư phần lớn chỉ có 10-15% vốn tự có, còn lại phải đi vay. Do áp lực trả nợ rất lớn, khiến các chủ đầu tư muốn nhanh chóng thu hồi vốn để trả nợ. Vì vậy, phí BOT, BT trong vài năm trở lại đây đều lần lượt tăng cao và các trạm thu phí BOT mọc lên dày đặc.   Tăng cường thanh tra, kiểm toán, giám sát các dự án BOT giao thông  Trước tình trạng bất cập trong quản lý và sử dụng các dự án BOT giao thông, nhiều chuyên gia cho rằng cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm toán; sự sự giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch, hiệu quả của dự án.  Mới đây, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội đã đề nghị Chính phủ rà soát và báo cáo Quốc hội việc triển khai thực hiện tất cả các dự án BOT, trong đó làm rõ những tồn tại, bất cập và hướng xử lý trong đầu tư, quản lý, thu phí đối với các dự án BOT, nhất là các dự án BOT trong lĩnh vực giao thông.  UBTVQH cũng đã quyết định tiến hành giám sát chuyên đề thực hiện chính sách pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT) trong kế hoạch giám hoạch giám sát năm 2017 của UBTVQH.  Trong định hướng kế hoạch kiểm toán năm 2017, Kiểm toán nhà nước cũng dành trọng tâm cho việc kiểm toán các dự án các dự án giao thông đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT), xây dựng - chuyển giao (BT), đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP.  Nhằm đảm bảo hoạt động thu phí được công khai, minh bạch, đúng quy định pháp luật, tránh thất thu thuế tại các dự án BOT giao thông, mới đây, Bộ Giao thông Vận tải đã đề nghị Bộ Công an hỗ trợ điều tra, làm rõ về hiện tượng tiêu cực trong công tác thu phí tại các trạm thu phí BOT trên cả nước.  Trước đó, Bộ Tài chính cũng đã yêu cầu Cục Thuế các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương triển khai thực hiện và chỉ đạo Chi cục Thuế trực thuộc tăng cường công tác quản lý hoạt động (in, phát hành, sử dụng biên lai, hóa đơn thu phí, lệ phí; kê khai, thu, nộp, quyết toán phí, lệ phí, thuế,…) của các đơn vị thu phí, lệ phí (trong đó, có các đơn vị thu phí sử dụng đường bộ hoàn vốn các dự án BOT) trên địa bàn quản lý.  Nâng cao công tác điều hành quản lý, sử dụng các dự án BOT   Để phương thức đầu tư BOT phát huy hiệu quả đúng vai trò, bản chất và ý nghĩa, ngoài các biện pháp thanh tra, kiểm tra, giám sát, các chuyên gia cũng đã đề xuất một số kiến nghị và giải pháp như sau: Cần rà soát, đánh giá và hoàn thiện các cơ chế, chính sách về đầu tư theo hình thức đối tác công tư để phù hợp với thực tiễn, tạo khung pháp lý rõ ràng, minh bạch và thuận lợi trong triển khai các dự án, đồng thời đảm bảo hài hòa lợi ích giữa nhà nước, nhà đầu tư, doanh nghiệp và người dân khi thực hiện dự án BOT.  Cần ban hành Luật đối tác công tư, thông tư hoặc văn bản hướng dẫn về quyết toán chi phí đầu tư xây dựng công trình, quyết toán hợp đồng dự án PPP, ban hành chính sách, cơ chế thị trường vốn dài hạn đầu tư kết cấu hạ tầng đường bộ…  Tăng cường công tác đánh giá sự cần thiết phải triển khai xây dựng công trình kết cấu hạ tầng dưới hình thức BOT, đảm bảo hình thức đầu tư có lợi nhất cho người dân. Bộ GTVT và các địa phương cần rà soát quy hoạch mạng lưới hạ tầng giao thông để xác định tuyến đường nào cần đầu tư BOT, tuyến đường nào có thể đầu tư bằng vốn ngân sách và đặc biệt, chỉ nên chấp thuận đầu tư BOT trên các tuyến đường song hành để đảm bảo quyền lựa chọn cho người dân.  Nghiên cứu nâng mức tỷ lệ vốn chủ sở hữu tối thiểu của nhà đầu tư tham gia thực hiện dự án BOT. Ngân hàng cần có các biện pháp kiểm soát rủi ro khi cấp tín dụng đối với các dự án BOT.  Cần đẩy mạnh áp dụng công nghệ tiên tiến, hạn chế công tác thủ công trong thu phí để giảm thất thoát doanh thu thu phí và tránh ùn tắc giao thông. Cần đẩy mạnh công tác truyền thông để tạo sự đồng thuận và sự ủng hộ từ dư luận đối với chủ trương thực hiện và sử dụng chính dư luận để hỗ trợ kiểm tra, giám sát quá trình triển khai thực hiện dự án BOT.  Tham khảo kinh nghiệm thành công của một số nước trong việc nâng cao hiệu quả các dự án BOT như Vương quốc Anh, Ấn Độ, Argentina, Braxin, Hà Lan, Nhật bản, Philippines… cũng như kinh nghiệm của một số nước vận dụng chưa thành công trong việc nâng cao hiệu quả thực hiện các dự án BOT như Đức, Hàn Quốc, Indonesia, Malaysia… để từ đó rút ra được bài học kinh nghiệm cho Việt Nam./.  Ngọc Bích