TS. Đặng Văn Hải -
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế
Kiểm toán Nhà nước
Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Qua 10 năm thực hiện đã có những đóng góp quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý, điều hành Ngân sách nhà nước; góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giải quyết tốt các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo. Tuy nhiên, qua thực tiễn thi hành Luật cũng đã bộc lộ nhiều điểm không phù hợp với tình hình thực tế tại Việt Nam và thông lệ quốc tế. Việc sửa đổi Luật NSNN nhằm tăng cường công khai, minh bạch, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Ngân sách nhà nước, chống thất thoát, lãng phí và tham nhũng.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013 về NSNN, để khắc phục hạn chế của Luật Ngân sách nhà nước hiện hành, cần thiết phải sửa đổi Luật NSNN một căn bản, toàn diện.
Để góp phần hoàn thiện dự thảo Luật NSNN (sửa đổi), trong bài viết này, tôi xin đề cập vai trò của Kiểm toán Nhà nước (KTNN) trong quản lý NSNN và những ý kiến góp ý cụ thể về chế định này trong dự thảo Luật NSNN (sửa đổi). Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại Kỳ họp thứ 6 đã quy định về địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN, Tổng KTNN tại Điều 118 và một số điều liên quan (Điều 70, Điều 74, Điều 77, Điều 80, Điều 84). Với vị thế là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, KTNN đóng vai trò quan trọng đảm bảo tính minh bạch trong quản trị quốc gia, góp phần đảm bảo tính dân chủ và quyền làm chủ của nhân dân. Vai trò quan trọng của KTNN trong quản lý NSNN được thể hiện như sau:
Thứ nhất, để Quốc hội quyết định dự toán NSNN, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia, KTNN thực hiện kiểm toán dự toán NSNN và dự án, công trình quan trọng quốc gia để đưa ra ý kiến giúp Quốc hội quyết định phù hợp với tình hình thực tế của đất nước, bảo đảm tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Kiểm toán dự toán, dự án chính là hình thức kiểm toán trước (tiền kiểm) của KTNN, đảm bảo các nguồn lực được động viên và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi cũng như tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các khoản chi NSNN; tránh được những sai sót và gian lận ngay từ khi lập và phân bổ dự toán, dự án.
Thứ hai, KTNN thực hiện kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN các cấp, các tổ chức, đơn vị có liên quan và cung cấp kết quả kiểm toán giúp Quốc hội, Hội đồng nhân dân xem xét phê chuẩn quyết toán NSNN. Đây là hình thức kiểm toán sau (hậu kiểm) của KTNN không chỉ là việc kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn của báo cáo quyết toán NSNN; tính tuân thủ pháp luật trong quản lý, điều hành NSNN mà còn xem xét, đánh giá các khía cạnh về tính kinh tế, hiệu lực, hiệu trong quản lý và sử dụng NSNN.
Thứ ba, với việc công khai kết quả kiểm toán, KTNN cung cấp cho công chúng những thông tin quan trọng, giúp cho người dân biết rõ tình hình thu chi, quản lý, sử dụng NSNN, tài sản và công quỹ quốc gia, tạo điều kiện để nhân dân tham gia giám sát với tư cách là chủ thể của quyền lực nhà nước.
Thứ tư, thông qua kết quả kiểm toán, KTNN kiến nghị với Quốc hội, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung các luật và cơ chế, chính sách về quản lý kinh tế, tài chính cho phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế của đất nước trong từng thời kỳ.
Thứ năm, qua kết quả kiểm toán, KTNN cung cấp cho các cơ quan quản lý các thông tin về những yếu kém, bất cập trong quản lý NSNN; những tổ chức, đơn vị vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN để các cơ quan quản lý đề ra các biện pháp quản lý thích hợp nhằm quản lý NSNN tốt hơn. Đối với những khoản trốn lậu thuế, các khoản chi sai chế độ mà KTNN đã phát hiện, các cơ quan quản lý có biện pháp thu hồi cho NSNN, duy trì trật tự, kỷ cương trong quản lý NSNN.
Để phát huy các vai trò trên đây của KTNN, tôi xin góp ý vào dự thảo Luật NSNN (sửa đổi) như sau:
(1) Về nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN (Điều 22)
Dự thảo Luật NSNN (sửa đổi) có một điều riêng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN trong lĩnh vực NSNN (Điều 22). Đối chiếu với quy định tại Điều 15 của Luật KTNN (Luật KTNN ban hành sau Luật NSNN) có một số vấn đề chưa phù hợp với quy định về KTNN, cụ thể như sau:
- Quy định nhiệm vụ “báo cáo kết quả kiểm toán” tại khoản 1 Điều 22: “Thực hiện kiểm toán NSNN và báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan khác có liên quan theo quy định của pháp luật”. Quy định này chưa phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 118 Hiến pháp năm 2013“Tổng Kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách nhiệm và báo cáo trước Ủy ban thường vụ Quốc hội”; đồng thời, cũng chưa phù hợp quy định về nhiệm vụ của KTNN tại khoản 8 Điều 15 Luật KTNN “Báo cáo kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; gửi báo cáo kiểm toán cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; cung cấp kết quả kiểm toán cho Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân nơi kiểm toán và các cơ quan khác theo quy định của pháp luật”.
- Dự thảo Luật quy định chưa đầy đủ nhiệm vụ của KTNN liên quan đến lĩnh vực NSNN, cụ thể:
+ Dự án Luật thiếu nhiệm vụ “Trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ NSTW, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia” đã được quy định tại khoản 4 Điều 15 Luật KTNN.
+ Ngoài việc kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN các cấp; KTNN còn kiểm tra, xác nhận báo cáo tài chính và kiểm tra, đánh giá sự tuân thủ, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của việc sử dụng ngân sách nhà nước của các tổ chức, cơ quan, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước. Nội dung này cũng chưa được đề cập trong dự thảo Luật.
(2). Về kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN, báo cáo quyết toán ngân sách địa phương (Điều 69 dự thảo Luật)
Quy định như trong dự thảo Luật còn một số bất cập là:
- Phạm vi kiểm toán (khoản 1, khoản 2 Điều 69 dự thảo Luật) mới chỉ giới hạn là các cấp ngân sách, chưa chỉ rõ các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước. Việc kiểm toán các tổ chức, đơn vị sử dụng NSNN có ý nghĩa hết sức quan trọng trong quản lý NSNN. Điều này đã được quy định rõ tại Điều 5 (Đối tượng kiểm toán của KTNN) và Điều 63 (Các đơn vị được kiểm toán) của Luật KTNN.
- Quy định việc kiểm toán sau khi quyết toán đã phê chuẩn là cần thiết. Mặc dù quyết toán đã phê chuẩn nhưng vẫn có khả năng chứa đựng những sai sót, gian lận trong sử dụng NSNN chưa được phát hiện. Các phát hiện của KTNN sau khi đã có quyết toán phê chuẩn chỉ là biện pháp xử lý nghiệp vụ và trong nhiều trường hợp thu hồi được cho NSNN những khoản chi sai chế độ, lãng phí sau khi quyết toán đã phê chuẩn vẫn rất cần thiết.
Luật NSNN hiện hành quy định “trường hợp kiểm toán sau khi Quốc hôi, Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán thực hiện theo quy định của pháp luât.” (Khoản 4 Điều 66) còn khá chung chung, chưa cụ thể nên rất khó thực hiện. Dự thảo Luật đã quy định rõ hơn việc kiểm toán sau khi Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán; trong đó, đối với Báo cáo quyết toán NSNN “thì phải được Quốc hội cho phép”, đối với báo cáo quyết toán ngân sách địa phương “thì thực hiện theo quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước”. Để bảo đảm tính khả thi của Luật, đề nghị cần làm rõ căn cứ và trình tự thủ tục của việc kiểm toán sau khi quyết toán đã phê chuẩn. Về kỹ thuật, đề nghị thay cụm từ “thì phải được Quốc hội cho phép” bằng cụm từ “do Quốc hội quyết định” ở cuối khoản 1 Điều 69 cho phù hợp hơn.
- Dự thảo đã quy định rõ và cụ thể hơn về trường hợp quyết toán ngân sách chưa được Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn thì Chính phủ, Uỷ ban nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình và cơ quan Kiểm toán Nhà nước đã kiểm toán phải tiếp tục làm rõ những vấn đề Quốc hội, Hội đồng nhân dân yêu cầu tại Điều 67 (khoản 6) và Điều 68 (khoản 8). Đây là nội dung quan trọng liên quan đến thẩm quyền quyết định NSNN của Quốc hội; trách nhiệm giải trình của Chính phủ và trach nhiệm của cơ quan kiểm tra tài chính, tài sản công (KTNN) đối với quản lý NSNN.
(3). Về gửi báo cáo quyết toán NSNN (điều 68 dự thảo Luật)
Để thuận lợi cho công tác kiểm toán các cấp ngân sách, các cơ quan, đơn vị và tổ chức sử dụng NSNN được nhanh chóng, hiệu quả, cần có quy định về việc gửi báo cáo quyết toán cho cơ quan KTNN. Trong Dự án Luật chưa có quy định về việc gửi báo cáo này. Đề nghị bổ sung thêm quy định về việc gửi báo cáo cho cơ quan KTNN. Đối với đơn vị dự toán cấp trên thụ hưởng ngân sách trung ương (các cơ quan trung ương) gửi báo cáo quyết toán cho Bộ Tài chính đồng gửi cơ quan KTNN. Cơ quan tài chính cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương sau khi thẩm định trình uỷ ban nhân dân, gửi Bộ Tài chính đồng gửi cơ quan KTNN. Bộ Tài chính tổng hợp báo cáo quyết toán trình Chính phủ đồng thời gửi cơ quan KTNN.
Đề nghị xem xét điều chỉnh quy định thời gian lập và gửi báo cáo quyết toán ngân sách theo hướng rút ngắn (dự thảo Luật quy định trước ngày 01/10) để tăng thời gian dành cho kiểm toán quyết toán NSNN các cấp, đảm bảo tăng tỷ lệ đơn vị được kiểm toán quyết toán, xác nhận số liệu phục vụ HĐND, Quốc hội phê chuẩn quyết toán.
Ngoài các ý kiến trên đây, tôi cũng đề nghị:
- Về tên gọi của Luật: Đề nghị lấy tên của Luật là Luật quản lý NSNN, đồng thời đề nghị hàng năm Quốc hội sẽ ban hành Luật NSNN thường niên về dự toán NSNN, phân bổ NSTW thay cho việc ban hành Nghị quyết của Quốc hội như hiện nay để nâng cao tính pháp lý và kỷ luật tài chính.
- Về giải thích từ ngữ (Điều 4): Trong điều kiện nước ta chưa có Luật Tài chính công, Luật NSNN là luật chuyên ngành về NSNN cần giải thích thuật ngữ “Tài chính công” đã được quy định trong Hiến pháp; đồng thời, làm rõ quan hệ về phạm vi giữ phạm trù “Tài chính nhà nước” với “Tài chính công” để bảo đảm tính thống nhất, tránh mâu thuẫn gữa các luật có liên quan đến NSNN và tài chính công.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp về KTNN; cùng với việc sửa đổi, bổ sung Luật KTNN, việc sủa đổi, bổ sung những nội dung về KTNN trên đây trong Luật NSNN (sửa đổi) sẽ bảo đảm sự đồng bộ và thống nhất giữa Luật KTNN với Luật NSNN, tạo cơ sở pháp lý phát huy đầy đủ vai trò của KTNN trong quản lý, sử dụng NSNN, góp phần minh bạch và lành mạnh nền tài chính quốc gia./.
Tài liệu tham khảo:
- Hiến pháp năm 2013;
- Luật KTNN năm 2005;
- Luật NSNN năm 2002;
- Dự thảo Luật NSNN (sửa đổi).