Để lấp “khoảng trống” pháp luật trong Luật KTNN 2015

24/04/2018
Xem cỡ chữ Đọc bài viết In trang Google

(sav.gov.vn) - Tạo điều kiện cho hoạt động kiểm toán nhà nước (KTNN) đúng Luật và đạt hiệu quả cao là vấn đề trăn trở của Ngành Kiểm toán nhiều năm qua. Hàng loạt ý kiến tâm huyết của các chuyên gia kinh tế, đại diện các đoàn ĐBQH các tỉnh phía Nam tại hội thảo: “Rà soát kiến nghị sửa đổi bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015” được tổ chức tại TPHCM ngày 23.4.2018 đã làm rõ hơn các vướng mắc của Luật hiện hành và đưa ra nhiều giải pháp nhằm lấp đầy những “khoảng trống” pháp luật, đóng góp vào bản báo cáo toàn diện trình Quốc hội để sửa Luật KTNN 2015 tới đây.

Hội thảo "Rà soát, kiến nghị sửa đổi bổ sung Luật KTNN năm 2015" vừa diễn ra tại Thành phố Hồ Chí Minh

Mở rộng đối tượng kiểm toán

Vấn đề khắc phục quy định hiện hành chưa bao quát hết các cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công làm cơ sở tiến hành kiểm toán là đề tài nóng được nhiều đại biểu quan tâm. Chủ tịch Hội Kế toán và kiểm toán Việt Nam - PGS.TS Đặng Văn Thanh cho rằng, đối tượng của KTNN là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Trước mắt, cần có sự thống nhất trong nhận thức, trong cách hiểu về "việc quản lý, sử dụng". Đây là công việc của các tổ chức, cá nhân có trách nhiệm và quyền hạn trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. "Việc quản lý" cần phải hiểu là tất cả các hoạt động từ tạo dựng cơ chế chính sách, tổ chức huy động, phân bổ và đảm bảo an toàn mọi nguồn lực tài chính, tài sản công. "Việc sử dụng" cần phải hiểu là dùng tài chính, tài sản cho những mục đích cụ thể và đem lại những kết quả nhất định về chính trị, kinh tế hoặc xã hội. “Hiểu như vậy để khẳng định, không chỉ những tổ chức, cá nhân thu nhập, tập trung, phân bổ, hay sử dụng tài chính nhà nước, tài sản công mới là đối tượng của kiểm toán mà tất cả các cá nhân, tổ chức có nghĩa vụ với việc tập trung và huy động nguồn lực cho tài chính công, tài sản công đều là đối tượng của KTNN” - ông Thanh bày tỏ. 

Về vấn đề tài sản công, theo ông Thanh, đối tượng của KTNN chính là tài sản Nhà nước, trong đó có toàn bộ vốn bằng tiền (theo nghĩa rộng) hay còn gọi là ngân quỹ Nhà nước, tài sản là tài nguyên, khoáng sản của đất nước, các di sản vật thể, phi vật thể, những tài sản được sản xuất ra bằng nguồn vốn Nhà nước, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Kể càng chi tiết thì càng không bao trùm và dễ bỏ sót. Cần phân biệt tài sản quốc gia, tài sản Nhà nước, tài sản của cộng đồng dân cư, tài sản của tập thể. Đối tượng của KTNN chỉ bao gồm tài sản Nhà nước. Đó là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Cần có quy định bao quát các đối tượng kiểm toán là các tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng tài sản công, trong đó có ngân quỹ Nhà nước. Về tài chính công, một số nội dung quy định tại Điều 3 Luật KTNN cần được cân nhắc lại cho chuẩn xác, theo đúng nghĩa của tài chính Nhà nước, một bộ phận cấu thành quan trọng của tài chính quốc gia. 

Trao đổi về đối tượng kiểm toán và đơn vị được kiểm toán, Tổng Kiểm toán nhà nước Hồ Đức Phớc khẳng định: Về nguyên tắc, ở đâu có tài chính công và tài sản công là ở đó có hoạt động kiểm toán, đối tượng kiểm toán của KTNN phải là hoạt động quản lý và sử dụng tài chính công và tài sản công của mọi cơ quan, đơn vị, tổ chức, dù là quản lý, sử dụng dưới hình thức trực tiếp hay gián tiếp. Đối tượng kiểm toán và đơn vị được kiểm toán là hai phạm trù có quan hệ mật thiết với nhau. Luật KTNN đã quy định bao quát và phù hợp Hiến pháp về đối tượng được kiểm toán (Điều 4), về đơn vị được kiểm toán (Điều 55), về cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động KTNN (Điều 68). “Trong thực tiễn hoạt động KTNN, một số chủ thể như cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp ngân sách Nhà nước; các đơn vị, tổ chức, chủ đầu tư sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên khoáng sản… do không phải là đơn vị được kiểm toán nên khi tiến hành hoạt động kiểm tra, đối chiếu các đơn vị này, KTNN đã gặp không ít khó khăn. Do vậy, cần quy định đầy đủ để làm cơ sở tiến hành kiểm toán đối với các cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, bao gồm các cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng và cơ quan, tổ chức, đơn vị có hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán” – Tổng Kiểm toán nhà nước khẳng định.

Tổng Kiểm toán nhà nước nhấn mạnh, Hội thảo cần làm rõ đối tượng kiểm toán của KTNN trong hoạt động quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán. Trên cơ sở đó đánh giá sự cần thiết bổ sung các đơn vị được kiểm toán và phạm vi kiểm toán của KTNN, bảo đảm bao quát hết đối tượng kiểm toán của KTNN theo Hiến pháp, nhất là lĩnh vực kiểm toán thuế, lĩnh vực đất đai, tài nguyên khoáng sản, môi trường, công nghệ thông tin, đơn vị được hỗ trợ NSNN....

Để triển khai thực hiện có hiệu quả, hiệu lực quy định kiểm toán các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống, Phó Kiểm toán trưởng KTNN chuyên ngành VI Lê Minh Nam cho rằng, cần sửa đổi, bổ sung quy định cụ thể căn cứ, cơ sở xác định đơn vị được kiểm toán là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống, xác định cụ thể loại hình hoặc các mục tiêu, nội dung kiểm toán cơ bản; xác định trách nhiệm của doanh nghiệp, người đại diện vốn Nhà nước, cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn đầu tư đối với hoạt động kiểm toán. Trường hợp nếu đưa quy định cụ thể vào Luật dẫn đến phải bổ sung thêm nhiều nội dung, nhiều điều khoản và không đủ bao quát hết các yêu cầu, KTNN có thể đề nghị chỉnh sửa theo hướng Luật quy định một số nội dung cơ bản, nguyên tắc và đề xuất giao quyền cho Tổng Kiểm toán nhà nước quyết định đối tượng kiểm toán, xác định mục tiêu, nội dung, phương pháp chuyên môn và hướng dẫn tổ chức thực hiện kiểm toán phù hợp với quy định của pháp luật thông qua một văn bản quy phạm dưới Luật.

Theo Q.Vụ trưởng Vụ Pháp chế KTNN Lê Anh Dũng, để bảo đảm thực hiện kiểm toán đối với một số hoạt động và đối tượng có liên quan đúng pháp luật, Tổng Kiểm toán nhà nước đã ban hành một số văn bản mang tính chuyên môn sâu để hướng dẫn thực hiện đối với một số lĩnh vực, như: Kiểm tra, đối chiếu số liệu báo cáo của người nộp thuế khi kiểm toán tại cơ quan thuế, hải quan trong cuộc kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; hướng dẫn kiểm toán việc quản lý và sử dụng đất khu đô thị; kiểm toán chuyên đề công tác quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản giai đoạn 2014-2016… Để tháo gỡ khó khăn cho hoạt động KTNN, cần sửa đổi lại Điều này theo hướng giải thích và quy định rõ cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động KTNN quy định tại Điều 4 và Điều 68 của Luật KTNN năm 2015 trách nhiệm của các chủ thể này; đồng thời, giao Tổng Kiểm toán nhà nước quy định cụ thể mục tiêu, nội dung và phương pháp kiểm toán phù hợp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động KTNN, nhằm bảo đảm tính khả thi cao, hiệu lực và hiệu quả.

Cần sửa lại khoản 3 Điều 3 Luật Kiểm toán nhà nước 2015 theo hướng định nghĩa về đơn vị được kiểm toán phù hợp với đối tượng kiểm toán tại Điều 4. Bổ sung khoản 13 tại Điều 55 gồm cơ quan, tổ chức có liên quan đến hoạt động KTNN. “Cần chi tiết thêm một điều quy định về cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động KTNN theo hướng cơ quan, tổ chức có liên quan đến hoạt động KTNN quy định tại Điều 68 của Luật KTNN năm 2015, bao gồm: Cơ quan, tổ chức có nghĩa vụ nộp NSNN; tổ chức, đơn vị, chủ đầu tư sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên khoáng sản; cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán; Tổng Kiểm toán nhà nước quy định cụ thể mục tiêu, nội dung và phương pháp kiểm toán phù hợp với các cơ quan, tổ chức, cá nhân quy định tại khoản 1 Điều này” – ông Lê Anh Dũng nhấn mạnh.
 
Xử phạt hành chính trong lĩnh vực kiểm toán

Tại Hội thảo, Tổng Kiểm toán nhà nước cho biết, hiện chưa có quy định về chế tài đối với hành vi vi phạm pháp luật KTNN của đơn vị được kiểm toán và của tổ chức, cá nhân có liên quan.

Từ thực tế thi hành pháp luật những năm qua đã phát sinh những vi phạm về nghĩa vụ, trách nhiệm, điều cấm của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan như: Cung cấp không đầy đủ, kịp thời các thông tin, tài liệu; không thực hiện đầy đủ, kịp thời các kết luận, kiến nghị kiểm toán; cản trở việc kiểm toán; che giấu các hành vi vi phạm pháp luật về tài chính, ngân sách...

Tổng Kiểm toán nhà nước chỉ ra con số 121 trường hợp không cung cấp tài liệu cho các Đoàn kiểm toán chỉ riêng năm 2017, dẫn đến  không thể thực hiện kiểm toán được nội dung theo kế hoạch; nhiều trường hợp chậm cung cấp tài liệu theo yêu cầu của KTNN. “Trong thực tế theo dõi tình hình thực hiện kiến nghị kiểm toán cho thấy, số kiến nghị kiểm toán của KTNN không được các đơn vị thực hiện còn cao: Năm 2015 có 35.7% kiến nghị về tài chính tương ứng số tiền 8.179 tỷ đồng; năm 2016 có 24,4% kiến nghị về tài chính tương ứng số tiền 5.097 tỷ đồng chưa được các đơn vị thực hiện…làm thất thu ngân sách Nhà nước, giảm hiệu quả hoạt động kiểm toán và tính nghiêm minh của pháp luật. Biện pháp chủ yếu hiện nay KTNN áp dụng là đôn đốc, nhắc nhở. Để khắc phục tình trạng này, cần có những quy định cụ thể hơn về chế tài xử lý khi đối tượng vi phạm” – Tổng Kiểm toán nhà nước đề nghị.

Nói về nguyên nhân của tình trạng trên, Q.Vụ trưởng Vụ Pháp chế KTNN Lê Anh Dũng cho biết: Là do hệ thống pháp luật về KTNN hiện nay chưa đầy đủ và đồng bộ, còn thiếu các quy định về chế tài, trong đó chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về xử phạt VPHC trong lĩnh vực KTNN, nên không có cơ sở pháp lý để xử lý các hành vi vi phạm trên của đơn vị được kiểm toán và các tổ chức, cá nhân có liên quan, biện pháp nhắc nhở đã làm giảm hiệu lực hoạt động KTNN nói riêng và tính nghiêm minh của pháp luật nói chung.

Cũng theo ông Dũng, căn cứ khoản 3 Điều 19 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần bổ sung Điều 11 về quyền hạn của KTNN trong việc xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN và một điều quy định trong Luật KTNN mang tính nguyên tắc, để đáp ứng yêu cầu của luật pháp và thực tiễn cần quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN. Trong đó quy định về mức phạt tiền tối đa, thẩm quyền xử phạt, thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt trong lĩnh vực KTNN và giao Chính phủ ban hành Nghị định quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật xử lý VPHC thì: VPHC là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC. Theo đó, VPHC không chỉ giới hạn trong phạm vi quản lý hành chính nhà nước, mà trong bất kỳ cơ quan, tổ chức Nhà nước nào có yêu cầu về quản lý Nhà nước cũng có thể xảy ra vi phạm tương tự. Mặt khác, theo Luật xử lý VPHC, tại Điều 48 quy định thẩm quyền xử phạt của cơ quan Tòa án trong lĩnh vực tư pháp cho thấy đây cũng là cơ quan Hiến định độc lập như KTNN, không có chức năng, quyền hạn của cơ quan hành pháp. “KTNN là lĩnh vực mới, đặc thù, hiện chưa quy định tại Luật xử lý VPHC năm 2012. Vì vậy, để đáp ứng yêu cầu của luật pháp và thực tiễn cần có quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực KTNN để xóa bỏ khoảng trống pháp luật nói trên” – ông Lê Anh Dũng đưa ý kiến.

Góp ý về vấn đề trên, đại diện đoàn ĐBQH tỉnh Quảng Ngãi cho rằng, cần nghiên cứu bổ sung vào Luật KTNN năm 2015 quy định chế tài xử lý những trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN. Đồng quan điểm này, Phó trưởng Đoàn ĐBQH tỉnh Quảng Nam Phan Thanh Bình cho rằng: Cần có quy định chế tài cụ thể để xử lý nghiêm minh các chủ thể không thực hiện trách nhiệm phối hợp và chấp hành báo cáo kết quả kiểm toán; quy định bổ sung thẩm quyền xử phạt hành chính của cán bộ, công chức và cơ quan KTNN đối với các chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật nhằm xử lý kịp thời, nghiêm minh theo quy định của pháp luật.

Đề xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, Cục trưởng Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp, ông Đặng Thanh Sơn cho rằng cần đề xuất QH tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật Xử lý vi phạm hành chính và Luật KTNN. Đối với Luật Xử lý vi phạm hành chính: Bổ sung một số quy định liên quan như mức phạt tiền tối đa trong lĩnh vực KTNN; thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, thẩm quyền cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với các chức danh trong KTNN; thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính. Đối với Luật KTNN, cần bổ sung thẩm quyền xử lý các vi phạm của KTNN, Tổng Kiểm toán nhà nước và các chức danh thuộc KTNN.

Về vấn đề nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc cung cấp thông tin, tài liệu để thực hiện kiểm toán theo yêu cầu của KTNN, Kiểm toán viên nhà nước, nhiều đại biểu tham dự Hội thảo nêu ý kiến: Cần quy định rõ trong Luật KTNN sửa đổi về thông tin, tài liệu đơn vị được kiểm toán; tổ chức, cá nhân có liên quan có nghĩa vụ cung cấp theo yêu cầu của KTNN, Kiểm toán viên nhà nước bao gồm cả dữ liệu điện tử, bởi thực tế nhiều thông tin tài liệu liên quan đến nội dung kiểm toán được lưu trữ dưới dạng số hóa, dữ liệu điện tử. Các tài liệu này cần được khai thác phục vụ cho hoạt động kiểm toán của KTNN, nhất là trong thời đại công nghệ 4.0. Việc cung cấp báo cáo tài chính, dự toán kinh phí và các tài liệu khác của đơn vị được kiểm toán dưới dạng dữ liệu điện tử giúp KTNN xây dựng được cơ sở dữ liệu về đơn vị được kiểm toán, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xây dựng kế hoạch và thực hiện kiểm toán được chất lượng, hiệu quả; tiến tới khi có đủ cơ sở dữ liệu điện tử và trong điều kiện đảm bảo hệ thống an ninh mạng, KTNN có thể thực hiện kiểm toán trực tuyến./.
 

Ủy viên BCH Trung ương Đảng, Bí thư Tỉnh ủy, Chủ tịch HĐND tỉnh Đồng Nai Nguyễn Phú Cường: “Quy định rõ nhiệm vụ KTNN về thực hiện phòng, chống tham nhũng”
Với vị thế là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, KTNN có vai trò quan trọng trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng. KTNN là công cụ quan trọng để phát hiện những hiện tượng, những dấu hiệu tham ô, lãng phí, không tuân thủ pháp luật trong quản lý kinh tế, tài chính, sử dụng kém hiệu quả các nguồn lực tài chính, tài sản công… Trên cơ sở đó, KTNN kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các hành vi tham nhũng, tiêu cực theo quy định của pháp luật.

Trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng có dấu hiệu tội phạm ở các đơn vị được kiểm toán, KTNN lập và chuyển hồ sơ kiến nghị các cơ quan bảo vệ pháp luật xem xét xử lý về hình sự đối với những cá nhân có liên quan theo quy định của pháp luật. Thông qua kiểm toán, KTNN kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ những văn bản quy phạm pháp luật không còn phù hợp với thực tiễn và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật phù hợp để góp phần phòng, chống tham nhũng.

Tuy nhiên, Luật KTNN hiện hành chưa quy định nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng của KTNN. Do vậy, cần phải bổ sung vào Luật KTNN nhiệm vụ quan trọng này, nhằm nâng cao vị trí, vai trò và trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng.
 
Phó trưởng đoàn ĐBQH tỉnh Đồng Tháp Phạm Văn Hòa “Phải công khai, minh bạch cho dân biết”
Các dự án BOT vừa qua mà kiểm toán không vào thì người dân "lãnh đủ". Nói như vậy để thấy rằng cần mở rộng ngay đối tượng kiểm toán, đó không chỉ là những đối tượng quản lý, sử dụng tài sản của Nhà nước mà còn là đối tượng quản lý những dự án hình thành từ những quy định ưu tiên của Nhà nước mà các dự án BOT là một ví dụ. Đồng thời theo tôi, đã là kiểm toán  thì phải thực hiện mục tiêu cao cả là công khai minh bạch cho người dân biết rộng rãi. Cần cung cấp thông tin mạnh mẽ cho truyền thông, điều nhức nhối nhất là có những cơ quan chỉ kiểm toán nội bộ và kết luận cũng chỉ thông báo trong nội bộ.

Phó vụ trưởng Vụ Kế hoạch tài chính và tổng hợp, Thanh tra Chính phủ- TS. Trần Đăng Vinh “khắc phục chồng chéo giữa KTNN và cơ quan thanh tra”
 Sự phối hợp giữa KTNN và cơ quan thanh tra (CQTT) trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm toán hàng năm mặc dù đã được quan tâm hơn trước nhưng hiệu quả phối hợp chưa cao. Việc trao đổi thông tin về hoạt động của nhau và phối hợp xử lý chồng chéo giữa KTNN và một số CQTT chưa thường xuyên, kịp thời. Quy chế phối hợp giữa KTNN và TTCP đã được ký kết nhưng còn bất cập, chưa quy định rõ các nguyên tắc, cách thức xử lý chồng chéo giữa hoạt động kiểm toán với hoạt động thanh tra; chưa có cơ chế phối hợp công tác giữa thanh tra bộ, thanh tra tỉnh với KTNN. Bởi vậy cần khắc phục tình trạng chồng chéo trong hoạt động của KTNN và CQTT.
 

Hoàng Anh – Khánh Vy
 

Xem thêm »