Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Nguyễn Trí Dũng trình bày tờ trình về dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư
Dự thảo Luật PPP được kỳ vọng sẽ giảm áp lực đầu tư công, thu hút nguồn vốn đầu tư hạ tầng
Theo Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và đầu tư Nguyễn Chí Dũng, việc ban hành Luật PPP quy định chi tiết cho hoạt động PPP hiện nay mới chỉ dừng ở cấp Nghị định, chịu sự điều chỉnh của nhiều Luật như: Ngân sách Nhà nước, Đầu tư, Đầu tư công, Bảo vệ môi trường, Doanh nghiệp, Đất đai, Xây dựng, Đấu thầu... Vì vậy, để thúc đẩy đầu tư PPP thì cần có khung pháp lý ổn định cho hợp đồng PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn. Nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính ổn định của các pháp luật điều chỉnh hợp đồng.
Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và đầu tư Nguyễn Chí Dũng cho biết, hiện khung pháp lý còn thiếu các cơ chế tổng thể bao gồm các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư PPP để tăng tính hấp dẫn của dự án cũng như bảo đảm việc thực hiện dự án thành công, do đó cần thiết ban hành Luật PPP.
Dự thảo Luật PPP được bố cục thành 11 Chương với 102 điều, trên cơ sở kế thừa Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về PPP với 07 loại hợp đồng cơ bản theo 03 nhóm: Thu phí từ người sử dụng – BOT, BTO, BOO, O&M; Nhà nước thanh toán theo chất lượng dịch vụ - BLT, BTL; Đổi nguồn lực công lấy công trình – BT. Dự Luật quy định về hoạt động: Đầu tư theo hình thức PPP; quản lý Nhà nước về đầu tư theo hình thức PPP; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư theo hình thức PPP. Dự Luật này áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoặc có liên quan đến hoạt động đầu tư theo hình thức PPP. Dự Luật này được kỳ vọng sẽ giảm áp lực
đầu tư công và hút được nguồn vốn đầu tư hạ tầng vì PPP chính là đầu tư các dự án BOT hay BT. Vấn đề được nhắc tới nhiều nhất chính là cơ chế chia sẻ rủi ro doanh thu: 50 -50.
Theo dự thảo Luật PPP, Chính phủ cam kết chia sẻ với nhà đầu tư không quá 50% phần hụt thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết. Trái lại, Nhà đầu tư, cam kết chia sẻ với Chính phủ không thấp hơn 50% phần tăng thu giữa thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng. Thay đổi này được coi là bước đột phá, tháo gỡ nút thắt hiện nay, giúp nhà đầu tư yên tâm bỏ vốn.
Về quy mô đầu tư dự án PPP, Chính phủ cho rằng muốn hấp dẫn các nhà đầu tư, nhất là nhà đầu tư nước ngoài thì cần dự án có quy mô đủ lớn. Vì vậy dự thảo Luật quy định quy mô dự án tối thiểu nhằm thu hút các nhà đầu tư có năng lực tài chính thực sự, định hướng đầu tư các dự án PPP có quy mô vốn đủ lớn đối với các lĩnh vực hạ tầng trọng tâm được quy định tại luật, hạn chế các dự án quy mô nhỏ, dẫn đến đầu tư dàn trải, phân tán nguồn lực. Chính phủ báo cáo Quốc hội xem xét, cho ý kiến theo 2 phương án: Phương án 1- Quy định về quy mô tối thiểu của dự án PPP ngay tại dự thảo Luật và giao Chính phủ quy định chi tiết quy mô chi tiết cho từng lĩnh vực; Phương án 2- không quy định quy mô tối thiểu của dự án PPP tại dự thảo Luật và giao Chính phủ quy định chi tiết về quy mô tối thiểu cho từng lĩnh vực phù hợp với từng thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Để bảo đảm quyền lựa chọn của người dân, người sử dụng, thực hiện chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, khoản 6 Điều 40 dự thảo Luật quy định: Đối với các dự án nâng cấp, cải tạo, không áp dụng nhóm hợp đồng mà doanh nghiệp dự án được kinh doanh thông qua cơ chế thu phí trực tiếp từ người sử dụng.
Đối với loại hợp đồng BT, Chính phủ báo cáo Quốc hội cho phép tiếp tục triển khai loại hợp đồng này với các quy định chặt chẽ, bao gồm việc thanh toán cho nhà đầu tư BT bằng 3 cách thức. Một là bằng tài sản công theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công. Hai, bằng quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ khác và ba là bằng số tiền thu được từ bán đấu giá tài sản công. Đối với mỗi cách thức thanh toán thì tiêu chí đấu thầu được quy định tương ứng.
Về nguồn để bố trí vốn đầu tư công trong dự án PPP, Chính phủ đề nghị quy định hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Với cơ chế bảo đảm cân đối ngoại tệ thì đối với từng dự án cụ thể thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, trong trường hợp thị trường không đáp ứng được nhu cầu ngoại tệ hợp pháp của doanh nghiệp dự án, Chính phủ sẽ xem xét quyết định (bằng Nghị quyết) việc cấp bảo đảm cân đối ngoại tệ trên cơ sở cân đối nguồn lực trong từng thời kỳ. Hạn mức bảo đảm cân đối ngoại tệ là 30% doanh thu của dự án bằng tiền đồng Việt Nam sau khi trừ số chi tiêu bằng đồng Việt Nam.
Về cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu giữa Nhà nước và nhà đầu tư, dự thảo quy định cơ chế áp dụng các biện pháp chia sẻ rủi ro về doanh thu trong khuôn khổ hợp đồng bao gồm điều chỉnh mức giá, phí hoặc thời hạn hợp đồng.
Đối với các dự án PPP do Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư, sau khi đã thực hiện đầy đủ các biện pháp trong khuôn khổ hợp đồng như nêu trên nhưng chưa bảo đảm được mức doanh thu cần thiết để duy trì hoạt động sản xuất, kinh doanh của dự án (làm ảnh hưởng lớn đến việc cung cấp dịch vụ công cho người dân), Chính phủ đề xuất áp dụng cơ chế: Chính phủ cam kết chia sẻ với nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án không quá 50% phần hụt thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng. Nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án cam kết chia sẻ với Chính phủ không thấp hơn 50% phần tăng thu giữa doanh thu thực tế và doanh thu cam kết tại hợp đồng
Lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP cần phải được thực hiện thông qua đấu thầu cạnh tranh, công khai, minh bạch theo quy định của pháp luật
Báo cáo thẩm tra dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trước khi Quốc hội thảo luận tại tổ về dự án Luật, Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh cho biết còn có quan điểm khác nhau trước những vấn đề mới tại dự thảo.
Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh trình bày báo cáo thẩm tra
Theo dự thảo Luật thì hình thức lựa chọn nhà đầu tư ngoài đấu thầu rộng rãi còn có đấu thầu hạn chế và chỉ định thầu. Việc lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu được áp dụng đối với dự án có mục tiêu trực tiếp thực hiện nhiệm vụ bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia, bí mật Nhà nước hoặc cần phải thực hiện ngay để bảo đảm tính liên tục trong việc cung cấp sản phẩm, dịch vụ công.
Việc lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu thầu hạn chế được áp dụng trong trường hợp dự án có tính đặc thù về phương án kỹ thuật, cung cấp dịch vụ, quốc phòng, an ninh quốc gia hoặc tính đặc thù khác mà chỉ có một số nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu của dự án.
Đa số ý kiến tại cơ quan thẩm tra cho rằng cần thận trọng với việc chỉ định thầu đối với các dự án PPP. Thực tế thời gian qua cho thấy, nhiều nhà đầu tư, nhà thầu được chỉ định có nguồn lực hạn chế, dẫn đến những vi phạm trong quá trình thực hiện, vận hành và khai thác công trình, gây thất thoát và giảm hiệu quả đầu tư.
Một số ý kiến đánh giá, việc triển khai các dự án PPP thời gian qua thường chậm tiến độ, đội vốn, thất thoát, lãng phí, tiêu cực là do các quy định về điều kiện lựa chọn nhà đầu tư, hồ sơ đấu thầu, các điều khoản trong hợp đồng PPP thiếu chặt chẽ, do đó đề nghị cần có quy định khắc phục những hạn chế này.
Có ý kiến đề nghị bổ sung quy định cụ thể các tiêu chí đánh giá năng lực tài chính của nhà đầu tư, chẳng hạn nghiên cứu quy định mức vốn chủ sở hữu phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng nhóm dự án.
Theo Ủy ban Kinh tế, việc lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP cần phải được thực hiện thông qua đấu thầu cạnh tranh, công khai, minh bạch theo quy định của pháp luật, hạn chế tối đa việc chỉ định thầu hoặc đấu thầu hạn chế để tránh rủi ro về lợi ích nhóm, lãng phí, thất thoát, giảm tính cạnh tranh và lựa chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án. Do đó, đề nghị cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, quy định cụ thể hơn về điều kiện áp dụng theo hướng thu hẹp các trường hợp chỉ định thầu hoặc đấu thầu hạn chế tại dự thảo Luật.
Về cơ chế quản lý và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư dự án PPP, đa số ý kiến tại cơ quan thẩm tra cho rằng, để bảo đảm tính minh bạch cũng như thuận lợi trong quá trình thanh tra, kiểm toán dự án thì cần làm rõ mức vốn Nhà nước tham gia dự án PPP và tách phần vốn Nhà nước trong dự án PPP thành một dự án thành phần riêng biệt.
Có ý kiến cho rằng dự án PPP là dự án đầu tư công, các tài sản hình thành từ dự án PPP đều là tài sản công, do đó các hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài sản công là đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước.
Ủy ban Kinh tế đề nghị Cơ quan soạn thảo nghiên cứu, làm rõ hơn trong dự thảo Luật hạng mục đầu tư sử dụng vốn hỗ trợ của Nhà nước thì áp dụng quy trình, thủ tục đầu tư công, hạng mục đầu tư sử dụng vốn đầu tư tư nhân thì áp dụng quy trình, thủ tục đầu tư thông thường, tránh việc thủ tục đầu tư dự án PPP vẫn còn nặng về thủ tục đầu tư công, như vậy sẽ khó thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân cũng như cần tạo cơ sở pháp lý rõ ràng cho công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát các dự án PPP.
Ủy ban Kinh tế cũng đề nghị Cơ quan soạn thảo nghiên cứu, bổ sung ngay tại dự thảo Luật một số quy định mang tính nguyên tắc: Điều kiện, phạm vi, trường hợp áp dụng các cơ chế bảo đảm (bảo đảm cân đối ngoại tệ, bảo đảm cam kết thực hiện nghĩa vụ, bảo đảm nghĩa vụ cung cấp nguyên liệu đầu vào chủ yếu…); xây dựng cơ chế đánh giá, theo dõi và quản lý các nghĩa vụ nợ dự phòng, rủi ro tài khóa tiềm ẩn từ các dự án PPP trong bối cảnh số lượng dự án PPP và tích lũy vốn PPP sẽ tăng lên đáng kể ở cả cấp Trung ương và địa phương, tránh việc bảo đảm của Chính phủ một cách tràn lan, nhằm kiểm soát chặt chẽ các chỉ tiêu an toàn nợ công, bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững và ổn định kinh tế vĩ mô.
Về cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu giữa 2 Bên công và tư trong thực hiện dự án PPP, Ủy ban Kinh tế cho rằng, đó là giải pháp có thể xem xét áp dụng nhằm hài hòa lợi ích của các bên, cũng như nâng cao trách nhiệm và nghĩa vụ của các Bên trong thực hiện dự án PPP với vai trò là các đối tác trong hợp đồng PPP. Vì vật, để xử lý các rủi ro liên quan đến cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu, bảo đảm tính công khai, minh bạch của dự án Luật, cơ quan thẩm tra đề nghị cơ quan soạn thảo nghiên cứu, quy định cụ thể hơn về cơ chế chia sẻ rủi ro này, cũng như quy định rõ hơn về cơ chế áp dụng đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Đồng thời, phải xác định được nguồn để xử lý các rủi ro liên quan đến cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu ngay tại dự thảo Luật.
Bên cạnh đó, dự Luật cần làm rõ được nếu Nhà nước phải bù đắp thì nguồn tiền từ lấy đâu? Liệu có được bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn không, hay trích từ quỹ tích lũy trả nợ đã được quy định tại Luật Quản lý nợ công không? Ngoài ra, Nếu áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu thì liệu việc kinh doanh của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án PPP có tuân thủ nguyên tắc thị trường hay không? Những câu hỏi này sẽ được thảo luận nhiều hơn tại Quốc hội Kỳ này./.
Khánh Vy