(kiemtoannn.gov.vn) - Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006. Đây là văn bản pháp luật quan trọng trong hệ thống pháp luật Việt Nam quy định về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước.
Phiên họp thẩm tra dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Ngày 03/6/2008, tại kỳ họp thứ ba, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, Luật này đã xác định rõ thẩm quyền ban hành và hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán nhà nước, điều này đã góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý, điều hành của Tổng Kiểm toán nhà nước. Để bảo đảm cho các quy định của Luật Kiểm toán nhà nước phát huy được hiệu lực trên thực tế, nhiều văn bản dưới luật đã được ban hành. Cho đến nay, đó có 13 Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; 04 Nghị định của Chính phủ, 01 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 01 Quyết định của Bộ trưởng Bộ Công an, 04 Thông tư và Thông tư liên tịch được ban hành để hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước. Tổng Kiểm toán nhà nước đã ban hành 41 văn bản quy phạm pháp luật và nhiều quyết định quản lý hành chính khác.
Tuy nhiên, quá trình tổng kết thi hành và sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 lại phát sinh vấn đề: Tổng Kiểm toán nhà nước có ban hành văn bản quy phạm pháp luật không? Điều này được lý giải bởi quan điểm cho rằng Kiểm toán nhà nước không phải là cơ quan hoạch định chính sách do vậy không cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Hiến pháp; việc không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán nhà nước là phù hợp với nguyên tắc phân công quyền lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp.
Để trả lời cho vấn đề trên, theo chúng tôi việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán nhà nước cần phải được lý giải, làm rõ qua các quy định pháp lý và thực tiễn vai trò hoạt động của Kiểm toán nhà nước, cụ thể như sau:
Cơ sở pháp lý:
- Tại khoản 6 Điều 19 của Luật Kiểm toán nhà nước quy định về quyền hạn của Tổng Kiểm toán nhà nước: “Ban hành, hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các chuẩn mực Kiểm toán nhà nước; ban hành quyết định, chỉ thị, chế độ công tác; ban hành quy chế, quy trình và phương pháp chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán áp dụng trong tổ chức và hoạt động Kiểm toán nhà nước; quy định cụ thể về quy trình kiểm toán và hồ sơ kiểm toán”. Để làm rõ thẩm quyền của Tổng Kiểm toán nhà nước trong việc ban hành văn bản QPPL, ngày 10/11/2006 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 giải thích khoản 6 Điều 19 của Luật Kiểm toán nhà nước với nội dung như sau:
“Quyết định, chỉ thị” quy định tại khoản 6 Điều 19 của Luật Kiểm toán nhà nước được hiểu như sau:
1. “Quyết định, chỉ thị” do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành bao gồm quyết định, chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật và quyết định, chỉ thị là văn bản áp dụng pháp luật.
2. “Quyết định, chỉ thị” do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành theo thẩm quyền để hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội liên quan đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân là văn bản quy phạm pháp luật.
- Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định thẩm quyền ban hành Quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước tại Điều 2 và Điều 19 như sau: “Quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước được ban hành để quy định, hướng dẫn các chuẩn mực Kiểm toán nhà nước, quy định cụ thể quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán”.
Như vậy, theo quy định của Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, “Quyết định” do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành theo thẩm quyền để hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội liên quan đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân là văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là quy định, hướng dẫn các chuẩn mực Kiểm toán nhà nước, quy định cụ thể quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán. Đây là những quy phạm pháp luật mang tính chuyên môn sâu mà ngoài Kiểm toán nhà nước không có cơ quan nào có thể ban hành được. Do vậy, nếu Tổng Kiểm toán nhà nước không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sẽ không có cơ quan nhà nước có thẩm quyền nào ban hành văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước đối với hoạt động Kiểm toán nhà nước.
Cơ sở thực tiễn:
Từ khi Luật Kiểm toán nhà nước được ban hành và có hiệu lực (01/01/2006), trong phạm vi thẩm quyền, Tổng Kiểm toán nhà nước đã ban hành hàng trăm quyết định, trong đó có 36 văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết hướng dẫn Luật Kiểm toán nhà nước, như: Hệ thống chuẩn mực Kiểm toán nhà nước, Quy trình kiểm toán chung, các quy trình kiểm toán lĩnh vực ngân sách, doanh nghiệp nhà nước và đầu t¬ư dự án, Quy chế tổ chức và hoạt động của đoàn kiểm toán, Hệ thống hồ sơ mẫu biểu kiểm toán. Các văn bản quy phạm pháp luật do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành đã tạo cơ sở pháp lý để quản lý, điều hành hoạt động Kiểm toán nhà nước theo hướng minh bạch, công khai, chuyên nghiệp và chính quy hoá, từ đó nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm toán và kiểm soát, quản lý đạo đức nghề nghiệp của Kiểm toán viên nhà nước.
Qua thực tiễn công tác xây dựng và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành cho thấy: Số lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không lớn, sau 9 năm thi hành Luật Kiểm toán nhà nước ban hành tổng số 36 văn bản quy phạm pháp luật, bình quân mỗi năm ban hành 4 văn bản quy phạm pháp luật; nội dung văn bản quy phạm pháp luật do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành có chất lượng và tính khả thi cao, phù hợp với quy định của Luật Kiểm toán nhà nước và tuân thủ các chuẩn mực kiểm toán quốc tế của cơ quan Kiểm toán tối cao (ISSAIs). Văn bản quy phạm pháp luật do Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành không chồng chéo, mâu thuẫn với văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác ban hành, phù hợp đặc thù hoạt động Kiểm toán nhà nước: Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan.
Bên cạnh đó, việc bổ sung thẩm quyền ban hành Thông tư liên tịch giữa Tổng Kiểm toán nhà nước với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng là cần thiết vì:
Việc ban hành Thông tư liên tịch giữa Tổng Kiểm toán nhà nước với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nhằm phối hợp thực hiện những vấn đề có liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước và các cơ quan hữu quan trong công tác phòng, chống tham nhũng.
Luật Phòng, chống tham nhũng quy định cụ thể về trách nhiệm phối hợp giữa Kiểm toán nhà nước với các cơ quan chức năng trong phòng, chống tham nhũng như sau:
- Điều 7: “Cơ quan thanh tra, Kiểm toán nhà nước, điều tra, Viện kiểm sát, Toà án trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với nhau và phối hợp với cơ quan, tổ chức, đơn vị hữu quan trong việc phát hiện hành vi tham nhũng, xử lý người có hành vi tham nhũng và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết luận, quyết định của mình trong quá trình thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử vụ việc tham nhũng.”
- Điều 77: “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Kiểm toán nhà nước có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc kiểm toán nhằm phòng ngừa, phát hiện và phối hợp xử lý hành vi tham nhũng; trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng thì chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra, Viện kiểm sát hoặc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý.”
- Điều 80: “Cơ quan thanh tra, Kiểm toán nhà nước, điều tra, Viện kiểm sát, Toà án có trách nhiệm phối hợp trong phòng, chống tham nhũng theo các nội dung sau đây:
1. Trao đổi thường xuyên thông tin, tài liệu, kinh nghiệm về công tác phòng, chống tham nhũng;
2. Chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý;
3. Tổng hợp, đánh giá, dự báo tình hình tham nhũng và kiến nghị chính sách, giải pháp phòng, chống tham nhũng.”
- Điều 81: “Phối hợp công tác giữa cơ quan thanh tra, Kiểm toán nhà nước với cơ quan điều tra
1. Trong trường hợp cơ quan thanh tra, Kiểm toán nhà nước chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng cho cơ quan điều tra thì cơ quan điều tra phải tiếp nhận và giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.
2. Trong trường hợp không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan điều tra thì cơ quan thanh tra, Kiểm toán nhà nước có quyền thông báo với Viện kiểm sát cùng cấp, cơ quan điều tra cấp trên.”
- Điều 82: “Phối hợp công tác giữa cơ quan thanh tra, Kiểm toán nhà nước với Viện kiểm sát
1. Trong trường hợp chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng cho cơ quan điều tra thì cơ quan thanh tra, Kiểm toán nhà nước có trách nhiệm thông báo cho Viện kiểm sát cùng cấp để thực hiện việc kiểm sát.
2. Trong trường hợp cơ quan thanh tra, Kiểm toán nhà nước chuyển hồ sơ vụ việc tham nhũng cho Viện kiểm sát thì Viện kiểm sát phải xem xét, giải quyết và thông báo kết quả giải quyết bằng văn bản cho cơ quan đã chuyển hồ sơ.”
Trên thực tế, để thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ đã chủ trì phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính ban hành Thông tư liên tịch số 2462/2007/TTLT-TTCP-VKSNDTC-TANDTC-KTNN-BQP-BCA-BTC, ngày 19/11/2007 quy định việc trao đổi, quản lý và sử dụng thông tin, dữ liệu về phòng, chống tham nhũng.
Tuy nhiên, do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 chưa quy định thẩm quyền ban hành thông tư liên tịch của Tổng Kiểm toán nhà nước, nên việc phối hợp giữa Kiểm toán nhà nước với các cơ quan chức năng trong phòng, chống tham nhũng gặp nhiều khó khăn, nhất là việc phối hợp giữa Kiểm toán nhà nước với các cơ quan bảo vệ pháp luật trong việc xử lý những vụ việc có dấu hiệu phạm tội tham nhũng do Kiểm toán nhà nước phát hiện và kiến nghị xử lý, đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả phòng, chống tham nhũng của Kiểm toán nhà nước nói riêng và công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng nói chung hiện nay./.
Vụ Pháp chế Kiểm toán nhà nước